Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om Nes kommune gir tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming et tilstrekkelig tilbud om praktisk bistand og støttekontakt etter sosialtjenesteloven § 4-3, jfr § 4-2, bokstav a og c i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.
• Om Nes kommune sikrer at bruken av tvang makt er i tråd med sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for 4 avvik. Det ble gitt 2 merknader.

Det er gitt følgende avvik:

• Kommunen har ikke fattet vedtak om bruk av planlagt tvang og makt.
• Kommunen har ikke et system som sikrer at det blir skrevet og sendt meldinger ved skadeavvergende tiltak i enkelte nødsituasjoner.
• Det benyttes belønningssystem som er i strid med myndighetskrav/sosialtjenesteloven.
• Kommunen sikrer ikke at tjenesteyterne har tilstrekkelig kunnskap til å identifisere tvang og maktbruk i tjenesten.

Det er gitt følgende merknader:

• Kommunen sørger ikke for at de ansatte blir gjort kjent med vedtaket til tjenestemottakerne.
• Fritidstilbudet til enkelte tjenestemottakere er begrenset og lite variert.

Dato: 11.08.06

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Nes kommune den 08.06.06. Revisjonen inngår som en del av det landsomfattende tilsynet med bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming som Statens helsetilsyn har besluttet gjennomført i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• Nes kommune sikrer at tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3, jfr § 4-2 a-d, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.
• Nes kommune sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav a-d overfor psykisk utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt i strid bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Nes kommune har 3 524 innbyggere. I følge Statistisk Sentralbyrå har innbyggertallet vært stabilt i perioden 1995-2006 og det forventes fortsatt stabilitet frem mot 2025. Det er to ledelsesnivåer i kommunen som består av rådmannsnivå og enhetsleder for funksjonshemmede. Enhetsleder har fått delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak innen for sitt funksjons- og myndighetsområde.

Tjenester til psykisk utviklingshemmede er underlagt Tjenester for funksjonshemmede. Enheten har ansvar for tiltak for funksjonshemmede, tildeling av avlastning og støttekontakt, botiltak, dagsenter og spesialundervisning for personer med psykisk utviklingshemming, TF-tjeneste, ledsagerbevis og koordinering av habiliteringsplaner/individuelle planer.

Tidligere har noen tjenestemottakere hatt arbeidstilbud ved Vinn i Gol kommune. Nes kommune har etablert eget dagsenter. Det arbeides med å gi hver tjenestemottaker et individuelt tilpasset arbeidstilbud. Enkelte brukere skal fortsatt ha arbeidstilbud ved Vinn.

Kommunen har satt i gang opplæringstiltak for å bedre tjenesteyternes kompetanse når det gjelder bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 30.01.06. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Verifikasjoner ble gjennomført 29.05.06, her ble mapper og journaler fra kommunen gjennomgått.

Sluttmøte ble avholdt 08.06.06.

Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• Område 1: Sosiale tjenester til personer med psykisk utviklingshemming. Det ble undersøkt om tjenestene ble gitt i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser
• Område 2: Bruk av tvang eller makt overfor personer med psykisk utviklingshemming.

Avvikene bygger på de fakta som tilsynsmyndigheten finner sannliggjort ved dokumentgjennomgang og intervjuer.

Avvik 1:
Kommunen har ikke fattet vedtak om bruk av planlagt tvang og makt.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4A-5 jfr § 4A-7, jfr Forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:
Reglene i sosialtjenesteloven kap 4A åpner for at det i bestemte situasjoner kan brukes makt eller tvang ovenfor personer med psykisk utviklingshemming for å forhindre vesentlig skade på seg selv, andre eller materielle verdier. Dersom den utfordrende atferden gjentar seg på en slik måte at det er mulig å lage faste rutiner for hvilke tiltak som skal benyttes for å forhindre eller begrense skaden skal det fattes vedtak. Det samme gjelder der hvor personen er avhengig av bistand for å dekke grunnleggende behov, men motsetter seg at tjenesteyterne gir nødvendig bistand.

Avviket er basert på følgende:

• Det er installert alarmer som også registrerer bevegelighet uten at det er fattet vedtak om dette.
• Fylkesmannen har ikke mottatt enkeltmeldinger om tvangsbruken.
• Det blir brukt tvang/makt for å begrense eller hindre vesentlig skade i gjentatte nødsituasjoner overfor enkelte tjenestemottakere uten at det er fattet vedtak om dette.

Avvik 2:
Kommunen har ikke et system som sikrer ikke at det blir skrevet og sendt meldinger ved skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4A-7 første ledd jfr, § 4A-5 tredje ledd bokstav a, jfr Forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:
Sosialtjenesteloven kapittel 4A skal forhindre at personer med psykisk utviklingshemming utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade og forebygge og begrense bruk av tvang og makt. Dersom det i en nødsituasjon er nødvendig å benytte tvang eller makt for å begrense eller hindre vesentlig skade, skal det skrives melding om dette. Meldingen skal sendes til Fylkesmannen og skal beskrive den aktuelle hendelsen og hva som hendte forut for denne. Begrepet ”sikre” knytter seg til hvordan virksomheten systematisk styrer sine tjenester og om det faktisk sendes meldinger om bruk av tvang for å forhindre vesentlig skade i enkelte nødsituasjoner.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det blir benyttet tvang og makt i nødsituasjoner uten at det er sendt melding om dette til Fylkesmannen.
• Det sendes ikke melding om bruk av tvang og makt i påvente av vedtak.

Avvik 3:
Det benyttes belønningssystem som er i strid med sosialtjenesteloven.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4A-5 jfr Forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:
Det følger av sostjl § 4A-5 andre ledd at tvang og makt bare kan brukes når det er faglig og etisk forsvarlig. For at et tiltak skal være faglig og etisk forsvarlig er det en forutsetning at grunnleggende rettigheter som alle mennesker har i kraft av å være menneske tas i betraktning ved planlegging og gjennomføring av tjenester. Blant annet har alle rett til å benytte sine rettigheter. Tjenesteyterne må bistå i å avverge utnytting. Det er heller ikke anledning til å sette i gang opplæringstiltak som baserer seg på å begrense tilgangen på tjenestemottakers egne eiendeler eller benytte disse som belønning.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det blir benyttet opplæringssystem som baserer seg på at private midler benyttes som belønning.

Avvik 4:
Kommunen sikrer ikke at tjenesteyterne har tilstrekkelig kunnskap til å identifisere tvang og maktbruk i tjenesten.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4A-4, jfr Forskrift om internkontroll §4.

Kommentarer:
I sosialtjenesteloven stilles det krav om at kommunen skal legge forholdene til rette slik at det brukes minst mulig tvang og makt. For å begrense og hindre bruk av tvang, er det en forutsetning at de ansatte har en ensartet forståelse av hva som er tvang og makt.

Begrepet ”sikre” knytter seg til hvordan virksomheten systematisk styrer sine tjenester og om man faktisk oppnår de krav til forebygging og tilrettelegging som følger av loven.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Tjenesteyterne har ikke en felles forståelse av begrepene tvang og makt.
• Tjenesteyterne har en veldig varierende forståelse av reglene i kapittel 4A i forhold til saksbehandling.
• Tjenesteyterne kan ikke skille mellom avviksmeldinger og meldinger om skadeavvergende tiltak enkelte nødsituasjoner.
• Den opplæring og veiledning som hittil er gitt ikke er tilstrekkelig.
• Det er manglende forståelse for formålet med reglene om bruk av tvang og makt i sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Internkontroll skal være et hjelpemiddel for styring og utvikling av den daglige drift i virksomheten. Kommunen opplyser under tilsynet at det arbeides med en oversikt over hvordan kommunen organiserer arbeidet med internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Dette arbeidet er ikke ferdig. Det er etablert faste rapporteringskanaler som ansvarsgruppemøter og fagmøter. Ansvarsgruppemøter for hver tjenestemottaker avholdes minst en gang i året, mens det er fagmøte hver uke. Personalmøter avholdes jevnlig. Det er god kontakt mellom kommunen og tjenestemottakers representanter. Kommunen har et system for avviksmeldinger og håndteringen av disse. Praksis er god, men kommunen mangler imidlertid skriftlige prosedyrer som beskriver internkontrollen. Inntil slike prosedyrer er nedtegnet er internkontrollsystemet personavhengig og sårbart for svikt.

• Lov om sosiale tjenester (lost.) mv av 13. desember 1991 nr. 81
• Forskrift om intern kontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731.
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten av 19.november 1992 nr 66.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart over kommunen, samt hvordan tjenester til psykisk utviklingshemmede er organisert.
• Kommunens delegasjonsreglement, hvor det fremkommer hvem som fatter vedtak etter lov om sosiale tjenester, kapittel 4, til psykisk utviklingshemmede.
• Opplæringsplan for de som arbeider i boliger hvor det bor psykisk utviklingshemmede.
• Oversikt over alle ansatte som arbeider i forhold til psykisk utviklingshemmede med stillingsandel og utdannelse.
• Kopi av vedtak over innvilgede tjenester, etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a og c, til psykisk utviklingshemmede.
• Retningslinjer for tildeling av praktisk bistand
• Retningslinjer for tildeling av støttekontakt
• Avviksmeldinger fra boligene.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journal/mappe og individuell plan til 5 tjenestemottakere
• Oversikt over hvordan kommunen organiserer arbeidet med internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Er under utarbeidelse, ikke ferdigstilt.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 30.01.06 - Varsel om tilsyn sendt Nes kommune
• 31.03.06 - Oversendelse av etterspurt dokumentasjon fra Nes kommune
• 11.05.06 - Oversendelse av program for tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl
Rådgiver Anne-Lene Egeland Arnesen
Førstekonsulent Irene Bredvold