Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus, representert ved et tilsynsteam som er felles for kommuner og helseforetak som dekkes av Hels Øst Regionalt helseforetak, gjennomført i perioden 18. april 2006 – 22. august 2006, tilsyn med habiliteringstjenester til barn i bydel Østensjø.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Målgruppen for tilsynet var avgrenset til barn med medfødte eller tidlig ervervede utviklingsforstyrrelser eller skader i nervesystemet. Systemrevisjonen omfattet følgende områder innenfor kommunens helse- og sosialtjenester:

• Utredning av barna
• Planlegging av habiliteringstjenester
• Gjennomføring og evaluering av habiliteringstjenester

Det ble funnet 1 avvik og gitt 1 merknad.

Avvik 1
Bydel Østensjø sikrer ikke en koordinert og samordnet tjeneste til målgruppen.

Merknad
Bydel Østensjø har et forbedringspotensiale i å skape en bedre oversikt og kjennskap til den til dels omfattende dokumentasjon som foreligger i forhold til den enkelte bruker i målgruppen.

Dato: 23.08.06

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med habiliteringstjenester i perioden 14. mars 2006 – 23. august 2006, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2006 med habiliteringstjenester til barn og omfatter kommunale helse- og sosialtjenester og spesialisthelsetjenesten.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivingen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen.

Forskjeller i organisering, omfang og faglig innhold i tjenestene, og mangler i samhandling og koordinering av tjenester internt i kommunene og med spesialisthelsetjenesten, kan føre til at barn med langvarige og koordinerte behov ikke fanges opp, utredes og gis tilbud om adekvat oppfølgning. Barn er særlig utsatte og sårbare. Svikt i habiliteringstjenestene kan få alvorlige konsekvenser for deres utvikling. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Helsetilsynet i fylket som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Forliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Østensjø bydel omfatter etter bydelsreformen i 2004 de gamle bydelene Bøler, Manglerud og Østensjø. Bydelen hadde pr. 01.01.2005, 42 712 innbyggere. Av disse var 9 965 barn og unge i aldersgruppen 0-18 år. Andelen 0-17 år som pr. 01.01.05 mottok hjelpestønad var 234. Av barn i målgruppen dvs. 0-18 år fikk 75 barn sosial- helsetjenester. Av disse barna hadde 66 barn ansvarsgruppe og av disse igjen hadde 55 barn/ungdom Individuell Plan. Bydelen har en organisering som omfatter bestiller/utførermodellen.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 14. mars 2006. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 31. mai 2006. Fra bydelen møtte bl.a. kontaktperson og leder for helsestasjonsvirksomheten Mia Aasen Mathisen, koordinator for habilitering, Trude Aas samt bydelsdirektør Tove Lien og flere i ledertemaet i bydelen. Fra tilsynet møtte revisorene Elisabeth Wang og Grete Nanna Finstad.

Åpningsmøte ble avholdt 22. juni 2006.

Intervjuer
Syv personer ble intervjuet. Det ble i tillegg gjennomført en fellessamtale med representanter fra skole, barnehage, fastlege/helsestasjonslege og representant fra PPT (Pedagogisk psykologisk tjeneste).

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. (pkt. 7)

Sluttmøte ble avholdt 23. juni 2006 kl. 14.45-15.15.

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunen ved systematisk styring og kontinuerlig forbedring sikrer at barn med medfødte eller tidlig ervervede utviklingsforstyrrelser eller skader i nervesystemet får forsvarlige og koordinerte habiliteringstjenester.

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at barna får en forsvarlig utredning, herunder
  • om barn som blir diagnostisert i spesialisthelsetjenesten ved fødselen eller i nyfødtperioden får oppfølging i kommunen
  • om barn med senere oppdaget og/eller uavklart habiliteringsbehov blir fanget opp og utredet
  • om barn og foreldre blir gitt anledning til å medvirke i forbindelse med utredningen

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at det blir foretatt en koordinert og individuell utredning av behov og koordinert planlegging av habiliteringstjenester, herunder
  • om individuell plan blir benyttet for å sikre målrettede og individuelt tilpassede habiliteringstjenester
  • om aktuelle kommunale deltjenester samarbeider med hverandre og med spesialisthelsetjenesten i planlegging av habiliteringstjeneste
  • om barn og foreldre medvirker i utredning og planlegging av habiliteringstjenester

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at planlagte habiliteringstjenester blir gjennomført, regelmessig evaluert og endret ved behov, herunder
  om barn og familie medvirker i forbindelse med gjennomføring og evaluering
  • om personell har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter
  • om kontinuitet i habiliteringsprosesser blir opprettholdt ved overganger
  • om kommunen samarbeider med barnehabiliteringstjenesten i forbindelse med gjennomføring og evaluering

Avvik 1:
Bydel Østensjø sikrer ikke en koordinert og samordnet tjeneste til målgruppen.

Hjemmel:

• Kommunehelsetjenestelovens § 1-3 jf. Forskrift om habilitering og rehabilitering § 8, annet ledd
• Lov om sosiale tjenester §§ 2-3(opplæring) og 3-2 (samarbeid) og kap. 4 (tjenester) og § 4-3a jf. forskrift til individuell plan, særlig § 6, annet ledd og § 7, 2. ledd bokstav c.
• Forvaltningsloven, Kap. IV og V
• Forskrift nr. 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.02.

Revisjonsbevis:

• Deltjenestene i virksomheten er ikke i tilstrekkelig grad kjent med den opprettede koordinerende enhet for habilitering.
• Samarbeid mellom deltjenestene foregår i stor grad i ansvarsgrupper, men kunnskapen om hverandres tjenester og den reelle samhandling fremstår som mangelfull. Dette medfører bl.a. en mangelfull koordinering av tjenestene og en fare for dobbeltarbeid eller manglende tiltak som et aktuelt resultat.
• Bestillerenheten foretar ofte hjemmebesøk selv når de utførende ledd har tilstrekkelig kunnskap om brukerens situasjon og hjelpebehov.
• Det er ofte mange tilstede på ansvarsgruppemøter og det blir beskrevet at dette kan virke overveldende og forvirrende på foreldre i en allerede belastet situasjon.
• Det er ikke sikret at alle samarbeidspartnere som er med i en ansvarsgruppe får referat fra ansvarsgruppemøter.
• Tid fra søknad kommer til bydelen og til vedtak fattes om tjenester til målgruppen kan ta lang tid – opp mot 7-8 måneder.
• Det fremkommer ikke at det iverksettes midlertidige tiltak der det er lang ventetid til vedtak fattes.
• Fra vedtaket er fattet og til tjenesten er på plass kan det gå lang tid – opp til 6 måneder.
• Tiltak gjennomføres ikke alltid i henhold til det som er bestemt i individuell plan.
• Det fremkommer at det er behov for opplæring og informasjon knyttet til lovverk, rollen som koordinator (bl.a rollen i forbindelse med overganger) og implementering av individuell plan.
• Det fremkommer at det er uklarheter mht. koordinators ansvar og oppgaver ved overganger (for eksempel fra barnehage til skole), slik at det er fare for forsinkelser i tilrettelegging på det nye stedet.
• Det foreligger et omfattende arbeid med internkontroll i bydelen. Det overordnete system er på plass, men det videre arbeid ned på tjenestenivå (innen helse- og sosialtjenesten) er ennå ikke ferdig utviklet. Dette innebærer at virksomheten ikke har en fullstendig og implementert internkontroll.

1 merknad:
Bydel Østensjø har et forbedringspotensiale i å skape en bedre oversikt og kjennskap til den til dels omfattende dokumentasjon som foreligger i forhold til den enkelte bruker i målgruppen.

Revisjonsbevis :

• Dokumentasjonen for brukerne er spredd på flere instanser og systemer.
• Kjennskap til hvor hvilken dokumentasjon finnes, er mangelfull.
• Manglende oversikt og samordning antas å gjøre tilgangen til dokumentasjonen vanskeligere for brukerne.
• Faren for svikt er tilstede når det er muligheter for at informasjon ikke blir kjent.
• Kommunen har ikke en implementert og fullstendig internkontroll i forhold til helse- og sosiallovgivningen.

For alle virksomheter om fattet av tilsynet:

• Lov 1984-03-30 nr 15: Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven)
• Lov av 02.07. 1999 nr. 64 om helsepersonell mv. – helsepersonelloven.
• Lov av 02.07. 1999 nr. 63 om pasientrettigheter – pasientrettighetsloven
• Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
• Forskrift av 20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.
• Forskrift av 23.12.2004 nr. 1837 om individuell plan
• Forskrift av 28.06.2001 nr. 765 om habilitering og rehabilitering.
• Forskrift av 2001-12-21 nr. 1385: Forskrift om pasientjournal (pasientjournalforskriften)

For kommunene:

• Lov av 19.11.1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene
• Lov av 10.02. 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker – forvaltningsloven.
• Lov av 13.12.1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. – sosialtjenesteloven.
• Forskrift av 003-04-03 nr. 450: Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• Forskrift av 27.6.2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.

For spesialisthelsetjenesten (tas med for å vise sammenhengen med tilsynet med spesialisthelsetjenesten innen samme tema)

• Lov av 2.7.1999 nr 61 om spesialisthelsetjenesten m.m.
• Forskrift av 2000-12-01 nr. 1208: Forskrift om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om dispensasjons- og klagenemnd.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Bydel Østensjø sin handlingsplan for mennesker med funksjonshemminger, med evaluering.
• Kvalitetsutvikling i sosial og helsetjenesten i Bydel Østensjø
• Handlingsplan for psykisk helsearbeid 2005-2008, rev. pr. 22.12.04 – vedlegg til tidligere vedtatt plan.
• Strategisk plan for Bydel Østensjø 2005-2008 – ”Et godt sted å bo – helse livet”.
• Organisasjonskart pr. 0503.06
• Koordinerende enhet/utvalg pr. 09.05.05
• Avtale mellom Ullevål Universitetssykehus og Bydel Østensjø – retningslinjer for samarbeid om psykisk helsearbeid for barn og ungdom.
• Delegasjonsfullmakter, budsjett og personal.
• Tildeling av myndighet til å treffe vedtak om bruk av tvang jf. lov om sosiale tjenester kap. 4A
• Rapport fra arbeidsgruppe vedr. ansvars- og oppgavedeling mellom bestiller og utfører for mennesker med ulike funksjonshemminger, våren 2005.
• Rutiner for behandling av søknad om kommunal bolig for personer med utviklingshemming eller psykiske lidelser, 12.12.05.
• Prosedyre – Rettsikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming.
• Rutiner for arbeid med individuell plan
• Rutiner - Ansvarsgrupper
• Arbeid i ansvarsgrupper
• Meldeskjema til koordinator for habilitering – 2006.
• Arbeidsgruppe habilitering avdeling barn og unge – 11.05.06.
• Informasjon om individuell plan, inkl. Oslo kommunes mal
• Plandokumenter, informasjon om de ukike tjenester, søknadsskjema m.m.
• Informasjonsbrosjyrer (info om støttekontakt, avlastere, omsorgslønn m.m.)
• Bydelens kompetanseutviklingsplan 2006, med bl.a. kurs i individuelt planarbeid og ansvargrupper, samt forvaltningslære og juridisk metode.
• Utvalg for psykisk kompetanseutvikling – tilbud til alle ansatte.
• SEPREP
• Oppvektsforum

Mottatt under tilsynet:

• Årsplan for bydel Østensjø 2006 – satsingsområde 2: Trygg og inkluderende bydel.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dokumenter/journaler knyttet til 15 barn/ungdom som mottok helse eller/og sosiale tjenester ble gjennomgått under selve tilsynet.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus til Oslo kommunen – Bydel Østensjø datert 18.04.06
• Program for tilsynet oversendt fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus til bydelen datert 16.06.06.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Helge Worren, revisjonsleder, assisterende fylkeslege, Helsetilsynet i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Elisabeth Wang, revisor, Helsetilsynet i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Marit W. Haabeth, revisor, Fylkesmannen i Østfold
Grete Nanna Finstad, revisor/kontaktperson, Fylkesmannen i Oslo og Akershus