Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms gjennomførte 29. og 30. mai 2006 tilsyn med habiliteringstjenester til barn i Harstad kommune.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Målgruppen for tilsynet var avgrenset til barn med medfødte eller tidlig ervervede utviklingsforstyrrelser eller skader i nervesystemet. Systemrevisjonen omfattet følgende områder innenfor kommunens helse- og sosialtjenester:

• Utredning av barna
• Planlegging av habiliteringstjenester
• Gjennomføring og evaluering av habiliteringstjenester

Det ble påpekt 2 avvik og gitt 2 merknader. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

1. Avvik
Harstad kommune sikrer ikke i tilstrekkelig grad at barn innen målgruppen med behov for langvarige og koordinerte tjenester får utarbeidet individuelle planer.

2. Avvik
Den koordinerende enhet for re-/habiliteringsvirksomheten i Harstad kommune er ikke tilstrekkelig synliggjort for brukerne.

1. Merknad
Harstad kommunes prioriteringer for framtidig utvikling av re-/habiliteringsarbeidet bør beskrives på en mer utførlig måte.

2. Merknad
Harstad kommunes organisering av sosialtjenesten for barn fremstår som sårbar.

Dato: 6.9.2006

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med habiliteringstjenester i Harstad kommune i perioden 24.2.2006 – 30.5.2006 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2006 med habiliteringstjenester til barn og omfatter kommunale helse- og sosialtjenester og spesialisthelsetjenesten.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivingen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen.

Forskjeller i organisering, omfang og faglig innhold i tjenestene, og mangler i samhandling og koordinering av tjenester internt i kommunene og med spesialisthelsetjenesten, kan føre til at barn med langvarige og koordinerte behov ikke fanges opp, utredes og gis tilbud om adekvat oppfølgning. Barn er særlig utsatte og sårbare. Svikt i habiliteringstjenestene kan få alvorlige konsekvenser for deres utvikling. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Harstad kommune har 23 228 innbyggere pr. 31.12.2005, hvorav 5 106 personer er mellom

0–16 år, jf. opplysninger i KOSTRA. 60 barn under 18 år har et stort og omfattende hjelpebehov.

Kommunen er organisert etter en tonivå-modell. Dette tilsynet har omfattet følgende resultatenheter:

Helse- og miljøtjenesten (herunder seksjon habilitering/rehabilitering, seksjon for forebyggende helsetjenester og legetjenesten)

Barne- og ungdomstjenesten (herunder seksjon avlastning)

Seksjon avlastning treffer enkeltvedtak om blant annet avlastning, støttekontakt, omsorgslønn og brukerstyrt personlig assistanse etter sosialtjenesteloven for målgruppen. I tillegg har denne seksjonen ansvaret for det kommunale avlastningstilbudet til målgruppen.

Seksjon Habilitering/rehabilitering har et team bestående av både fysioterapeuter og ergoterapeuter.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.2.2006. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt. Som del av tilsynets informasjonsinnhenting før tilsynet, hadde vi henholdsvis 15. og 16. mai tre telefonsamtaler med ansatte fra PPT, skole og barnehage.

Åpningsmøte ble avholdt 29. mai.

Intervjuer: 10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30. mai.

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunen ved systematisk styring og kontinuerlig forbedring sikrer at barn med medfødte eller tidlig ervervede utviklingsforstyrrelser eller skader i nervesystemet får forsvarlige og koordinerte habiliteringstjenester.

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at barna får en forsvarlig utredning, herunder
• om barn som blir diagnostisert i spesialisthelsetjenesten ved fødselen eller i nyfødtperioden får oppfølging i kommunen
• om barn med senere oppdaget og/eller uavklart habiliteringsbehov blir fanget opp og utredet
• om barn og foreldre blir gitt anledning til å medvirke i forbindelse med utredningen

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at det blir foretatt en koordinert og individuell utredning av behov og koordinert planlegging av habiliteringstjenester, herunder
• om individuell plan blir benyttet for å sikre målrettede og individuelt tilpassede habiliteringstjenester
• om aktuelle kommunale deltjenester samarbeider med hverandre og med spesialisthelsetjenesten i planlegging av habiliteringstjeneste
• om barn og foreldre medvirker i utredning og planlegging av habiliteringstjenester

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at planlagte habiliteringstjenester blir gjennomført, regelmessig evaluert og endret ved behov, herunder
• om barn og familie medvirker i forbindelse med gjennomføring og evaluering
• om personell har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter
• om kontinuitet i habiliteringsprosesser blir opprettholdt ved overganger
• om kommunen samarbeider med barnehabiliteringstjenesten i forbindelse med gjennomføring og evaluering

Tilsynet fikk blant annet følgende opplysninger om forhold i kommunen som skal sikre at myndighetskrav etterleves innen de reviderte områder:

• Kommunen vil i løpet av juni vedta nye prosedyrer om individuell plan, inntakskoordinator for IP og koordinator.
• Kommunen har utarbeidet samarbeidsrutiner for barn i alderen 0-6 år med spesielle behov.
• Kommunen har utarbeidet opplæringsplan for ansatte.
• Fastleger deltar i ansvarsgrupper rundt barn i målgruppen.
• Kommunen har gjennomført brukerundersøkelser i forhold til sosialtjenesten.

Tilsynet påpekte 2 avvik og 2 merknader.

1. Avvik
Harstad kommune sikrer ikke i tilstrekkelig grad at barn innen målgruppen med behov for langvarige og koordinerte tjenester får utarbeidet individuelle planer.

Myndighetskrav:

• Informasjonsplikt: se kommunehelsetjenesteloven § 2-1, annet ledd, sosialtjenesteloven § 4-1, pasientrettighetsloven § 3-2 og forvaltningsloven § 11.
• Rett til individuell plan: se pasientrettighetsloven § 2-5 og sosialtjenesteloven § 4-3a.
• Plikt til å utarbeide individuell plan: se blant annet kommunehelsetjenesteloven § 6-2a.

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Det er opplyst at 14 barn i målgruppen har fått utarbeidet individuelle planer.
• Arbeidet med individuell plan er påbegynt for 12 barn innen målgruppen.
• Kommunen har videre kjennskap til 23 tjenestemottakere innen målgruppen som det vil være aktuelt å utarbeide individuelle planer for.
• 11 tjenestemottakere innen målgruppen ønsker ikke individuelle planer.
• Kommunen har ingen rutiner som skal sikre at individuell plan blir utarbeidet.

Kommentar:
Det er tjenestemottakere med behov for langvarige og koordinerte helse- og/eller sosiale tjenester som har rett til individuell plan. Rett til individuell plan betyr at tjenestemottaker har rett til en plan som angir et helhetlig og begrunnet tjenestetilbud, og som sammenfatter vurderinger og virkemidler. Bestemmelsene som nevnt ovenfor gir tjenestemottakeren en rett til å få utarbeidet en individuell plan, men ikke ubetinget rettskrav på bestemte tjenester.

Den del av kommunens helse- og sosialtjeneste som tjenestemottakeren henvender seg til, har en selvstendig plikt til å sørge for at arbeidet med individuell plan igangsettes, uavhengig av om tjenestemottaker mottar eller har mottatt bistand fra andre deler av tjenesteapparatet, jf. forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven § 6. Dette ansvaret kan således ikke begrenses til én del av kommunens helse- og sosialtjeneste.

Det er videre ikke nødvendigvis slik at den som har tatt slikt initiativ skal ha ansvaret for koordinering av planarbeidet. Dersom utarbeiding av individuell plan er aktuell, er det heller ikke nødvendigvis den koordinerende enhet som skal ha ansvar for å sikre samordningen av og fremdriften i arbeidet med planen, jf. forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven § 7 annet ledd bokstav c).

Hvem som skal ha dette ansvaret må vurderes i forhold til hva som er hensiktsmessig i den enkelte sak, og i et slikt valg vil tjenestemottakerens egne ønsker være et sentralt moment.

2. Avvik
Den koordinerende enhet for re-/habiliteringsvirksomheten i Harstad kommune er ikke tilstrekkelig synliggjort for brukerne.

Myndighetskrav:

• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 8 annet ledd

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Det legges til grunn at den koordinerende funksjon etter forskriften formelt ligger hos seksjon habilitering/rehabilitering.
• Omlag halvparten av de som ble intervjuet er ikke kjent med hvor koordineringsansvaret er plassert i organisasjonen.
• Kommunen har ingen rutiner som sikrer at alle henvendelser om behov for rehabilitering (koordinert tjenestetilbud) blir formidlet til seksjon habilitering/rehabilitering.
• Kommunen har ikke utarbeidet eget informasjonsmateriell om den koordinerende enhet.
• For barn eldre enn 6 år har ikke kommunen et system som sikrer at koordineringsfunksjonen blir ivaretatt.

Kommentar:
Forskriften pålegger kommunen å legge til rette for at tjenestetilbudet som følger av kommunehelsetjenesteloven § 1-3 første og annet ledd kan tilbys som del av et tverrfaglig re-/habiliteringsopplegg. I forlengelsen av dette er kommunen pålagt å ha en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten.

Koordinerende enhet i kommunen skal i følge forskrift om habilitering og rehabilitering § 8 være synlig og lett å komme i kontakt med for brukere og samarbeidspartnere i kommunen og være et fast kontaktpunkt for spesialisthelsetjenesten.

Det er ikke noe krav om at dette skal være en egen organisatorisk enhet. Verken i forskriftens ordlyd eller i merknadene er det gitt føringer på hvilke oppgaver denne enheten skal ivareta ut over å kunne formidle informasjon og kontakt til rett instans/etat i kommunen eller spesialisthelsetjenesten. Det vil være opp til den enkelte kommune å avgjøre om enheten eventuelt også skal ha andre oppgaver.

1. Merknad
Harstad kommunes prioriteringer for framtidig utvikling av re-/habiliteringsarbeidet bør beskrives på en mer utførlig måte.

Merknaden er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Det legges til grunn at kommunen ikke har utarbeidet en egen plan for re-/habiliteringsvirksomheten.
• Kommunens virksomhetsplan inneholder noe informasjon om nøkkeltall og prognoser. I tillegg inneholder kommunens boligsosiale handlingsplan informasjon om kartlagte behov for boliger til psykisk utviklingshemmede.
• Eksisterende planverk inneholder i mindre grad informasjon som bidrar til at formålet med forskriften om habilitering/rehabilitering oppnås.

Kommentar: Formålet med forskriften om habilitering og rehabilitering er blant annet å sikre at de ulike tiltakene i re-/habiliteringstilbudet skal være koordinerte og basert på felles målsettinger for involverte. Tilbudets innhold skal være tydelig og forutsigbart for brukerne, pårørende og personell. Plankravet i forskriften § 8 første ledd skal sikre at formålet med forskriften oppnås. Planen bør beskrive kommunens prioriteringer og framtidige utvikling av virksomheten. I merknad til forskriften anbefaler departementet at en innarbeider planen som en del av den generelle kommuneplanen. Plankravet innebærer også en regelmessig revisjon av planen.

2. Merknad
Harstad kommunes organisering av sosialtjenesten for barn fremstår som sårbar.

Merknaden er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Kommunen har etablert en egen sosialtjeneste for barn (seksjon avlastning) som er organisert innunder Barne- og ungdomstjenesten (barneverntjenesten).
• Sosialtjenesten for barn er bemannet med én person som utfører all saksbehandling, herunder råd og veiledningsfunksjonen innenfor sosialtjenesteloven for denne gruppen. I tillegg har denne saksbehandleren blant annet ansvaret for det kommunale avlastnings- og barneboligtilbudet med om lag 20 årsverk, noe som innebærer utstrakt møtevirksomhet utenfor kontoret.
• Det er ikke etablert noen fungeringsordning for å ivareta saksbehandleroppgaver i situasjoner hvor saksbehandler har fravær, for eksempel ferier, mv.
• Det er opplyst at sosialtjenesten for barn i den senere tid har fått noe redusert tilgjengelighet for publikum.

Kommentar:
Kommunen er pålagt å ha en sosialtjeneste som kan utføre det daglige løpende arbeid etter sosialtjenesteloven. Sosialtjenesteloven forutsetter at administrasjonen skal være åpen for publikum til vanlig kontortid 5 dager i uken, på samme måte som andre offentlige kontorer. Dette innebærer at publikum skal kunne henvende seg muntlig til tjenesten for å få råd og veiledning i enkeltsaker.

I Harstad kommune fremstår sosialtjenesten for barn som sårbar i og med at den er bemannet med én person som har ansvaret for all saksbehandling etter sosialtjenesteloven. Etter tilsynets vurdering bør kommunen se nærmere på organiseringen av denne tjenesten, slik at tilgjengeligheten for publikum blir økt. Videre bør kommunen vurdere å få til en stedfortrederordning som innebærer at flere enn én person kan saksbehandle saker etter sosialtjenesteloven for målgruppen for dette tilsynet.

• LOV 1984-03-30 nr 15: Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven)
• LOV 1991-12-13 nr 81: Lov om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven)
• LOV 1982-11-19 nr 66: Lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) LOV 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• LOV 1999-07-02 nr. 61: Lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven)
• LOV 1999-07-02 nr 63: Lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven)
• LOV 1999-07-02 nr 64: Lov om helsepersonell mv. (helsepersonelloven)
• FOR-2000-12-01 nr. 1208: Forskrift om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om dispensasjon og klagenemnd
• FOR 2001-06-28 nr 765: Forskrift om habilitering og rehabilitering
• FOR 2001-12-21 nr. 1385: Forskrift om pasientjournal (pasientjournalforskriften)
• FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (internkontrollforskriften)
• FOR-2003-04-03 nr. 450: Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• FOR 2004-12-23 nr 1837: Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven (forskrift om individuell plan)

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversendelsesbrev
• Organisasjonskart, Harstad kommune
• Oversikt over ansatte i Helsestasjon- og skolehelsetjenesten
• Driftsplan 2006 for Helse- og miljøtjenesten
• Informasjonsskriv om helsestasjonen for barn
• Tjenestebeskrivelse med serviceerklæring for seksjon Habilitering/rehabilitering
• Oversikt over fysioterapeuter og ergoterapeuter i seksjon Habilitering/rehabilitering
• Opplæringsplan for Helse- og miljøtjenesten 2006
• Opplæringsplan 2006 for seksjon Habilitering/rehabilitering
• Samarbeidsrutiner rundt barn fra 0-6 år med spesielle behov, utarbeidet i 1992
• ”Håndtering av søknad om fysioterapi for barn”, rutinebeskrivelse
• Prioriteringsnøkkel for barn 0-18 år, utarbeidet 17.11.2001
• Prosedyre om individuell plan, utarbeidet 1.7.2003
• Mal for individuell plan
• Forslag til ny prosedyre om individuell plan
• Styringsdokument vedr. ”Kvalitetspolitikk”, utarbeidet 1.12.2003
• Årsmelding 2005, seksjon Habilitering/rehabilitering
• Årsmelding 2005, Forebyggende helsearbeid

• Tilsynet gjennomgikk journaler (journalnotat, kardex, søknader, vedtak, individuelle planer mv.) knyttet til 19 tjenestemottakere. Følgende oversikt viser hvilke tjenester dokumentasjonen kom fra:

• Helsestasjonen: 19 journaler
• Sosialtjenesten: 15 journaler
• Fysioterapitjenesten: 16 journaler
• Ergoterapitjenesten: 8 journaler
• Habilitering/rehabilitering: 3 journaler

• Under tilsynet ble også følgende forelagt tilsynet:

• Kommunens virksomhetsplan for 2006
• Boligsosial handlingsplan, prosjektplan
• Rutiner vedr. særlig tilrettelagt barnehagetilbud/spesialpedagogiske tiltak førskolebarn

• Ettersendt dokumentasjon
• Statusrapport datert 20.6.2006 vedr. individuell plan for målgruppen

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 24.2.2006 fra tilsynet vedr. revisjonsvarsel
• Kommunens oversendelse av dokumentasjon, mottatt her 24.4.2006
• Brev 10.5.2006 fra tilsynet vedr. detaljert program for tilsynet og verifikasjon

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Fylkessykepleier Målfrid Ovanger, Helsetilsynet i Finnmark
Ass. fylkeslege Caroline Olsborg, Helsetilsynet i Troms
Juridisk rådgiver Tor Bendos, Fylkesmannen i Nordland, Sosial- og familieavdelingen
Rådgiver Katrine Storeheier, Justis- og sosialavdelingen