1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med habiliteringstjenester i Øvre Eiker kommune i perioden 09.02. – 21.08.2006 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Buskerud. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2006 med habiliteringstjenester til barn og omfatter kommunale helse- og sosialtjenester og spesialisthelsetjenesten.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivingen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen.

Forskjeller i organisering, omfang og faglig innhold i tjenestene, og mangler i samhandling og koordinering av tjenester internt i kommunene og med spesialisthelsetjenesten, kan føre til at barn med langvarige og koordinerte behov ikke fanges opp, utredes og gis tilbud om adekvat oppfølgning. Barn er særlig utsatte og sårbare. Svikt i habiliteringstjenestene kan få alvorlige konsekvenser for deres utvikling. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Helsetilsynet i fylket som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Forliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
Øvre Eiker kommune er inndelt i seks seksjoner. Hver seksjon rapporterer til rådmannsteamet, som består av rådmann, og to kommunalsjefer som hver har ansvaret for tre seksjoner. Helse- og sosialseksjonen og Omsorgsseksjonen er de seksjoner som er omfattet av tilsynet. Kommunelegen er administrativt underlagt plan, ressurs og næringsavdelingen, som er en stabsavdeling.

Helse- og sosialseksjonen består av fire tjenesteområder. Sosialtjenesten, Koordineringstjenesten, Barne- og ungdomstjenesten og Psykisk helsetjeneste. Det er Sosialtjenesten, Koordineringstjenesten og Barne- og ungdomstjenesten som er de tjenesteområdene som primært yter tjenester til barn i målgruppen for tilsynet.

Koordineringstjenesten har ansvar for ”Fysio/ergoterapi”, ”Individuell plan” og ”Tjenester til personer med nedsatt funksjonsevne”. ”Fysio/ergoterapi” gir tjenester til barn i målgruppen. Under ”Individuell plan” ligger ansvaret for å utarbeide individuell plan, videre å være pådrivere i utviklingsarbeidet på området, og for opprettelse av ansvarsgrupper. Oppgavene med å veilede ansvarsgrupper og/eller koordinator ved behov, og vurdere, planlegge og gjennomføre kompetansehevende tiltak, ligger også her. Under ”Tjenester til personer med nedsatt funksjonsevne” er tildeling av avlastning, støttekontakt, omsorgslønn og BPA, organisert, og også ansvaret for rekruttering og oppfølging av private avlastere.

Barne- og ungdomstjenesten har ansvar for helsestasjon barn/ unge, FAT (flerfaglig team) samt PPT og barnevern.

Omsorgsseksjonen har ansvar for boliger for voksne personer med ulike funksjonshemninger, avlastningsbolig, samt oppfølging av ett barn som bor på sykehjem. Noen barn i målgruppen mottar også tjenester i foreldrehjemmet.

Avlastning og barnebolig holder til i midlertidig lokaler på grunn av ombygning. Avlastningsboligen har fire plasser, og bygges nå ut til åtte plasser. Etter ombyggingen vil det være mulig å gi tilbud om barnebolig til fire barn.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 09.02.2006.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 09.03.2006.

Åpningsmøte ble avholdt 11.05.2006.

Intervjuer
18 personer ble intervjuet, derav ett telefonintervju

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12.05.2006.

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at barna får en forsvarlig utredning, herunder
  • om barn som blir diagnostisert i spesialisthelsetjenesten ved fødselen eller i nyfødtperioden får oppfølging i kommunen
  • om barn med senere oppdaget og/eller uavklart habiliteringsbehov blir fanget opp og utredet
  • om barn og foreldre blir gitt anledning til å medvirke i forbindelse med utredningen

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at det blir foretatt en koordinert og individuell utredning av behov og koordinert planlegging av habiliteringstjenester, herunder
  • om individuell plan blir benyttet for å sikre målrettede og individuelt tilpassede habiliteringstjenester
  • om aktuelle kommunale deltjenester samarbeider med hverandre og med spesialisthelsetjenesten i planlegging av habiliteringstjeneste
  • om barn og foreldre medvirker i utredning og planlegging av habiliteringstjenester

• Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at planlagte habiliteringstjenester blir gjennomført, regelmessig evaluert og endret ved behov, herunder
  • om barn og familie medvirker i forbindelse med gjennomføring og evaluering
  • om personell har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter
  • om kontinuitet i habiliteringsprosesser blir opprettholdt ved overganger
  • om kommunen samarbeider med barnehabiliteringstjenesten i forbindelse med gjennomføring og evaluering

5. Funn

Avvik 1
Øvre Eiker kommune sikrer ikke at helsestasjon- og skolehelsetjenesten har rutiner for systematisk samarbeid med fastlegene.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forskrift 03.04.2003 om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1 tredje ledd og forskrift 20.12.2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Gjennomgang av dokumentasjon viste kun et fåtall kontakter fra helsestasjon til fastlegene, for eksempel ved at helsestasjonslegens henvisninger til spesialisthelsetjenesten sjelden hadde fastlegen som kopimottaker.
• Det ble opplyst at helsestasjon ikke har rutiner for samarbeid med fastlegene og at fastlegene i svært liten grad blir involvert til barn i denne målgruppen.

Avvik 2
Øvre Eiker kommune sikrer ikke at barn i målgruppen med behov for langvarige og koordinerte tjenester får utarbeidet individuell plan.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-3a og kommunehelsetjenesteloven § 6-2a, jf pasientrettighetsloven § 2-5, forskrift om individuell plan § 6 og internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Det er opplyst at det er flere barn i målgruppen for tilsynet med rett til individuell plan, som ikke har fått utarbeidet individuell plan.
• Det er uklart for ansatte hvem som har ansvaret for å starte arbeidet med individuell plan til det enkelte barn, og hvilken instans som skal bestemme hvem som skal ha koordinatorrollen.
• Det fremkom at det er uklart for ansatte hvordan fremdrift i utarbeidelsen og drift av planen skal ivaretas.
• Ved gjennomgang av dokumentasjon ble det funnet syv individuelle planer.
• De fleste fremlagte individuelle planene tilfredsstilte ikke kravene i forskriften § 7.
• Det fremkom at det ikke er klart for de ansatte hvordan individuell plan skal brukes for å koordinere tjenestene i praksis.

Avvik 3
Øvre Eiker kommune sikrer ikke koordinering og samarbeid mellom kommunale instanser i planlegging av habiliteringstiltak.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kommunehelsetjenesteloven § 6-3, jf § 1-3a og sosialtjenesteloven § 2-6, jf §§ 2-1 og 4-3, jf forskrift om habilitering og rehabilitering §§ 4 og 7 og internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Av dokumentasjonen fremkom det at ansvarsgrupper tidligere hadde jevnlige møter, men at kontinuiteten de siste årene er varierende. For enkelte grupper er det flere års opphold mellom møtene.
• Det opplyses at ansvarsgruppene ikke lenger brukes etter tidligere intensjoner hvor koordinering inngikk.
• Det forekommer at barn får tjenester i kommunale instanser uten at andre aktuelle instanser/personer blir informert om det.
• Opplysninger om aktiviteter, diagnoser, utredning og resultater fra eksterne aktører blir ikke alltid tilgjengelig for aktuelle tjenesteutøvere i kommunen.
• Barnets fastlege informeres/involveres tilfeldig og i ubetydelig grad.
• Det er uklart hvor grenser for oppgaver og ansvar mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten ligger, og kommunen har ikke tatt et samlet initiativ for å få en ansvarsavklaring.
• Det fremkom at det ikke er klart for de ansatte hvordan individuell plan skal brukes for å koordinere tjenestene i praksis.

Avvik 4
Øvre Eiker kommune sikrer ikke at vedtak og beslutninger om tildeling av tjenester som inngår i den målrettede og planlagte habiliteringsprosessen, blir gjennomført og evaluert i samsvar med beslutninger/vedtak og planer innenfor kravet til forsvarlighet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-6, jf §§ 2-1 og 4-3, kommunehelsetjenesteloven § 6-3, jf § 1-3a, forskrift om habilitering og rehabilitering § 4, forskrift om individuell plan § 7 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det ble opplyst at kommunen ikke har et system for å evaluere tjenestene.
• Det foreligger ikke rutiner for å sikre at private avlastere har nødvendig kompetanse ved systematisk å følge opp og evaluere tjenesten.
• Det fremkommer i intervjuer og ved gjennomgang av dokumentasjon at det er lite kontinuitet i ansvarsgrupper og begrenset bruk av individuell plan. Derved foreligger det ikke nødvendig grunnlag for systematisk oppfølging og evaluering.
• Opplysninger om aktiviteter, diagnoser, utredning og resultater fra eksterne aktører blir ikke alltid tilgjengelig for aktuelle tjenesteutøvere i kommunen.
• Fastlegene informeres/involveres tilfeldig og i ubetydelig grad.
• Det foreligger ikke definerte arenaer for samlet helsefaglig vurdering av pågående tiltak mellom de forskjellige faggruppene i kommunen.

Avvik 5
Øvre Eiker kommune sikrer ikke at personell som skal delta i den praktiske gjennomføringen av habiliteringstiltak i avlastning, får nødvendig opplæring og informasjon.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-6, jf §§ 2-1 og 4-3, kommunehelsetjenesteloven § 6-3, jf § 1-3a, forskrift om habilitering og rehabilitering § 4 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Opplæring av private avlastere om det enkelte barn som er tildelt avlastning, gis primært av foreldrene, uten at kommunen sikrer seg informasjon om hvilken opplæring som er gitt.
• Opplæring ved ansettelse i avlastningsboligen er begrenset til to overlappingsvakter og sikrer ikke at tilstrekkelig opplæring er gitt i forhold til det enkelte barn.
• Det fremkom at det ikke er gitt opplæring i håndtering av samtidighetskonflikter i avlastningsboligen.

6. Regelverk

• Lov av 30.03.1984 nr 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynloven)
• Lov av 13.12.1991 nr 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven)
• Lov av 19.11.1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven)
• Lov av 10.02.1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov av 02.07.1999 nr 63 om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven)
• Lov av 02.07.1999 nr 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven)
• Forskrift av 28.06.2001 nr 765 om habilitering og rehabilitering
• Forskrift av 21.12.2001 nr 1385 om pasientjournal (pasientjournalforskriften)
• Forskrift av 20.12.2002 nr 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (internkontrollforskriften)
• Forskrift av 03.04.2003 nr 450 om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• Forskrift av 23.12.2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven (forskrift om individuell plan)

7. Dokumentunderlag
Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Liste over ansatte avd. C1 Eikertun
• Prosedyre vedrørende rutiner for utredning av barn i fysio- ergoterapitjenesten
• Skjema for henvendelse om individuell plan
• Eksempel på individuell plan
• Oversikt over ansatte i koordineringstjenesten
• Prosedyre for tildeling av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2
• Kriterier for tildeling av brukerstyrt personlig assistent
• Kriterier for tildeling av avlastningstiltak
• Kriterier for tildeling av støttekontakt
• Kriterier for tildeling av omsorgslønn
• Manifest samt handlingsmål for helse og sosialseksjonen
• Prosjektdirektiv ”En inngang – Helhetlig tjenester”
• Metoden i ”en inngang”
• Kartleggingsskjema ”en inngang”

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• De 11 siste pasientjournaler/brukermapper (dokumentasjon fra helsestasjon, fysio-/ergoterapitjeneste, tjenestekontor, avlastningsbolig) til barn i målgruppen som er under utredning frem til 01.04.d.å
• 17 pasientjournaler/brukermapper (dokumentasjon fra helsestasjon, fysio-/ergoterapitjeneste, tjenestekontor, avlastningsbolig) til barn i målgruppen hvor habiliteringsprosess pågår som var navngitt av Fylkesmannen i Buskerud etter opplysninger fra Sykehuset Buskerud HF

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Buskerud:

• Brev av 09.02.2006 fra Fylkesmannen i Buskerud til Øvre Eiker kommune med varsel om tilsyn
• Dokumentasjon som det ble bedt om i vårt brev av 09.02.2006 ble overlevert på formøte 09.03.2006
• Brev av 05.04.2006 fra Fylkesmannen i Buskerud til Øvre Eiker kommune med program for tilsynet
• E-post av 24.04 og 02.05 fra kommuneoverlege Bråten, Øvre Eiker kommune vedrørende programmet for tilsynet, e-post fra Helsetilsynet av 30.04 til kommuneoverlegen vedrørende programmet for tilsynet

8. Deltakere ved tilsynet
I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

* Telefonintervju

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Ass. fylkeslege Grete Bjørang, Helsetilsynet i Vestfold, revisjonsleder
Seniorrådgiver Randi Sigurdsen, Helsetilsynet i Telemark, revisor
Fylkessykepleier Ole-Bennie Johansen, Helsetilsynet i Buskerud, revisor