Denne rapporten beskriver 2 avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Undersøkelse om kommunen sikrer at tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 a-d, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.
• Undersøkelse om kommunen sikrer utførelsen av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d ovenfor psykisk utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Avvik 1: Nesna kommune sikrer ikke at tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 a-d, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Avvik 2: Nesna kommune sikrer ikke at utførelsen av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d ovenfor psykisk utviklingshemmede gjennomføres uten bruk av tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Dato: 19.09.2006

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nesna kommune - Aktivt Liv i perioden 20.02.06 – 30.08.06. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Nesna kommune har 1773 innbyggere. Kommunen har organisert tjenesten med en bestiller- og en utførerenhet. Dette innebærer at enkeltvedtak om tjenester fattes i Forvaltningsenheten, og at tjenestene iverksettes og gjennomføres i ”Aktivt Liv” som organisatorisk er knyttet til kommunens sykehjem. Kommunen yter tjenester til 6 utviklingshemmede over 16 år og til 3 utviklingshemmede under 16 år. Tilbudene omfatter døgnbaserte tjenester, avlastningstilbud, støttekontakttilbud og brukerstyrt personlig assistanse (BPA).

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20.02.06. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte - ble avholdt 29.08.06.

Intervjuer – 8 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 30.08.06.

Tilsynet omfattet gransking / gjennomgang av mottatt dokumentasjon fra kommunen, samt intervju av 8 ansatte i tiltakskjeden. Dette gjelder ansatte som yter hjemmebaserte tjenester, avlastningstilbud, avdelingsleder for tjenesten og fagkonsulent i Forvaltningsenheten som fatter enkeltvedtak innenfor området sosiale tjenester. Tilsynet skulle således undersøke om kommunen sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud, jf. sosialtjenestelovens § 4-2 a-d, endres når grunnleggende bistandsbehov endres, samt at ulovlig bruk av tvang og makt ikke finner sted.

Avvik 1:
Nesna kommune sikrer ikke at tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 a-d, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 8-1, jf. Forvaltningsloven §§ 24 og 25, jf. Internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Nesna kommune oppfyller ikke de krav som Forvaltningsloven stiller til begrunnelse og innhold i vedtak som gjelder hjemmetjenestetilbud til personer med utviklingshemming. Dette ved at begrunnelsen ikke gir oversikt over de faktiske forhold som vedtaket bygger på og at det ikke gis oversikt over hvilke tjenester som vil bli gitt. Det vises i denne anledning til gjennomgåtte enkeltvedtak hvor tjenestemottakeren blir innvilget ”årsverk”. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkommer i enkeltvedtak samt i forbindelse med intervju av ansatte i tiltakskjeden.
• Begrunnelse som gis i enkeltvedtak er ikke individuelt innrettet. Gjennomgang av enkeltvedtak viser at begrunnelsene i de ulike vedtak er identiske. Det fremgår av intervju at kommunen i denne sammenheng kun benytter en standardtekst som ligger i saksbehandlingssystemet som begrunnelse. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkommer i enkeltvedtak samt i forbindelse med intervju av ansatte i tiltakskjeden.
• Kommunen har ikke system som sikrer at nødvendig informasjon og kunnskap om tjenestemottakeren tilflyter forvaltningstjenesten som fatter enkeltvedtak i slike saker. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkom i forbindelse med intervju av ansatte i tiltakskjeden.
• Kommunen fatter i noen grad enkeltvedtak som ikke er tidsavgrenset, i noen tilfeller fattes det vedtak med lang vedtaksperiode, for eksempel på 3 år. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkommer i forelagte enkeltvedtak.
• Kommunen har ikke system som sikrer nødvendig evaluering av tjenestetilbud. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkom i forbindelse med intervju av ansatte i tiltakskjeden.

Kommentar:

• Enkeltvedtak skal etter forvaltningslovens § 24 begrunnes. Nesna kommunes enkeltvedtak mangler individuell begrunnelse, noe som innebærer en svekkelse av tjenestemottakernes rettssikkerhet.
• Det skal fremgå av vedtaket hvilke faglige og skjønnsmessige vurderinger som ligger til grunn for at helse- og/eller sosialtjenesten mener de tiltak og tjenester som er tildelt kan dekke det konkrete behovet på en forsvarlig måte.
• Vedtakene skal vise art og omfang av tildelte tjenester. Detaljeringsgraden skal være slik at det er mulig for søkeren å vurdere hva vedtaket innebærer og eventuelt ha mulighet til å vurdere om det er grunnlag for å fremsette klage på vedtaket.
• Tilsynet vurderer at Nesna kommunes enkeltvedtak ikke inneholder tilstrekkelig opplysninger, noe som innebærer at søkeren ikke har mulighet for å vurdere hva vedtaket omfatter, dvs. art og omfang av tildelte tjenester.
• Manglende begrunnelse av vedtak kan føre til at hjelpetilbud ikke endres når grunnleggende bistandsbehov endres.
• Nesna kommune mangler derfor et system som sikrer at tjenestemottakere på det reviderte området får de tilbud som de har behov for.

Avvik 2:
Nesna kommune sikrer ikke at utførelsen av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d ovenfor psykisk utviklingshemmede gjennomføres uten bruk av tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 2-3, jf § 4A-4, § 4A-5, § 4A-7, Internkontrollforskriften §§ 3 og 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Nesna kommune gjennomfører tvangstiltak uten at rettsreglene i kapittel 4A er kommet til anvendelse. Dette gjelder følgende tvangstiltak:
  1. Holding av tjenestemottaker for å avverge vesentlig skade.
  
  2. Begrense tilgang og bruk av egen telefon.
  
  3. Holding i forbindelse med selvskading for å forhindre vesentlig skade.
  
  Observasjonen bygger på opplysninger som fremkom i forbindelse med intervju av de ansatte i tiltakskjeden.
• Nesna kommune sikrer ikke at ansvar og oppgaver med å skrive meldinger og forberede, utforme og fatte vedtak knyttet til bruk av tvang og makt er tilstrekkelig klart og kjent i organisasjonen. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkom under intervju om at det ikke er iverksatt rutiner som ivaretar kommunens ansvar på dette området. Det fremkom også at kommunen ikke har gitt sine ansatte opplæring på dette området.
• Nesna kommune sikrer ikke at tjenesteyterne har tilstrekkelig kunnskap så de kan identifisere tvang og maktbruk i tjenesten. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkom under intervju om at kommunen ikke har gitt sine ansatte opplæring på dette området.
• Nesna kommune sikrer ikke at tjenesteyterne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter som sikrer forsvarlig utøvelse av makt og tvang. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkom under intervju om at kommunen ikke har gitt sine ansatte opplæring på dette området.
• Nesna kommune sikrer ikke at tjenesteyterne har tilstrekkelig kunnskap om hvilke prosedyrer som skal følges etter bruk av tvang og makt (skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner). Observasjonen bygger på opplysninger som fremkom under intervju om at kommunen ikke har gitt sine ansatte opplæring på dette området.
• Nesna kommune har ikke pekt ut hvem som skal ha det overordende faglige ansvaret for tjenesten på tjenesteområdet kapittel 4A i lov om sosiale tjenester. Kommunen har heller ikke pekt ut hvem som skal ha det daglige ansvaret for tjenesten på dette området. Observasjonen bygger på opplysninger som fremkom under intervju.

Kommentarer:

• Lov om sosiale tjenester kapittel 4A oppstiller saksbehandlingsregler i forbindelse bruk av tvang og makt ovenfor personer med psykisk utviklingshemming, for eksempel i forbindelse med skadeavvergende tvangstiltak i nødsituasjoner. Lovreglene skal gi grunnlag for å trekke grensen mellom den tvang som etter loven kan godtas og uakseptabel maktbruk. Etter loven er det et krav at andre løsninger skal være prøvd før bruk av tvang vurderes. Dette innebærer at kommunen har et rettslig pålegg om å unngå tvang der dette er mulig.
• Beslutning om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller, jf § 4A-5 tredje ledd bokstav a, skal primært treffes av den som har det daglige ansvaret for tjenesten. Kommunen må ta uttrykkelig stilling til hvem som skal ha dette ansvaret, og det må sikres at det blir skrevet meldinger ved bruk av tvang og makt i nødsituasjoner samt at det blir fattet vedtak når det er behov for planlagte tiltak som innebærer bruk av tvang og makt.
• Reglene i sosialtjenesteloven § 2-2 skal sikre en forsvarlig gjennomføring av sosialtjenestens oppgaver. Ved gjennomføring av tjenestetilbud som kan innebære bruk av tvang og makt må kommunen sikre at alle ansatte har mottatt grunnleggende opplæring slik at de kan identifisere eventuell bruk av tvang og makt.
• Bestemmelsene i kapittel 4A retter seg mot personer med omfattende og ofte flere funksjonsvansker. Dette omfatter bl.a. store og omfattende kommunikasjonsvansker og innebærer at tjenestemottakere ikke kan gi uttrykk for sin oppfatning om tjenestetilbudet. Dette innebærer større sårbarhet og det er derfor viktig at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter som sikrer en forsvarlig tjeneste.
• Rettsreglene i kapittel 4A skal videre sikre at kommunen har prosedyrer som ivaretar den enkelte tjenestemottakers rettsikkerhet når det anvendes tvang og makt i tjenesten, herunder at den enkeltes klageadgang blir ivaretatt. Sikringen innebærer også at kommunen skal beslutte hvem i kommunen som skal ha det overordnete faglige ansvaret for tjenesten og som fatter vedtak om bruk av tvang, jf § 4A-7 annet ledd.

• Lov av 1991-12-13 nr 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven).
• Forskrift av 2003-06-27 nr 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (kvalitetsforskriften).
• Forskrift av 2002-12-20 nr 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (internkontrollforskriften).

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart.
• Bemanningsplan Aktivt Liv 2006.
• Oversikt over tjenestesteder som yter tjenester til personer med psykisk utviklingshemming.
• Oversikt over ansatte i tiltakskjeden.
• Oversikt over ulike aktiviteter for den enkelte bruker i Aktivt Liv 2005 – 2006.
• Kopi av vedtak om tjenester, jf. § 4-3, § 4-2, bokstav a-d.
• Journaler.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Vedtak om tjenester, jf. § 4-3, § 4-2, bokstav a-d.
• Journaler.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 20.02.06.
• Mottatt dokumentasjon datert 29.03.06 og 07.08.06.
• Varsel om endring av tidspunkt for tilsyn datert 23.05.56.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Liv Berit Nybakk og Atle Andreassen