Fylkesmannen i Aust-Agder har gjennomført tilsyn som systemrevisjon i Birkenes kommune. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn som gjennomføres i alle fylker i 2006.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

hvorvidt kommunen sikrer at tjenestemottaker mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2, bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser

hvorvidt kommune sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav a-d overfor psykisk utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A

Det ble funnet ett avvik og gitt en merknad.

Avvik:
Kommunen har ikke sørget for å gi god nok opplæring til alle ansatte som enten tildeler, administrer eller yter sosiale tjenester til psykisk utviklingshemmede. Forståelsen av lovens tvangsbegrep er ikke god nok til at man er i stand til å gjenkjenne tvangsbruk dersom det skjer uten at brukeren gir uttrykk for motstand verbalt eller fysisk.

Merknad:
Tjenestetilbudet bærer preg av kollektive løsninger, noe som kan motvirke individuelle vurderinger og løsninger. Kommunen har en utfordring mht å tilrettelegge tjenestetilbudet individuelt etter den enkeltes behov for selvstendighet og trygghet, samtidig som det praktiske i kommunens organisering av tilbudet skal ivaretas.

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Birkenes kommune i perioden 01.09.06 – 27.10.05. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Birkenes kommune er en innlandskommune (675 kvadratmeter) med om lag 4.390 innbyggere (2006). Det har vært en moderat vekst i innbyggertallet de senere årene, økningen er for det meste på Birkeland. Antall psykisk utviklingshemmede er over landsgjennomsnittet. Fylkesmannen har ikke mottatt noen meldinger om bruk av tvang og makt fra kommunen siden Sosialtjenesteloven Kap 6A ble iverksatt 01.01.99. Det har heller ikke vært noen meldinger om tvang og makt siden Kap 4A ble gjort gjeldende på området fra 01.01.04.

Birkenes kommune hadde pr. 01.01.06 i alt 19 personer med utviklingshemming. Av disse bor 5 i tilrettelagte boliger, og de fleste er i en relativt høy alder. I tillegg har kommunen en hjemmeboende bruker som benytter kommunal avlastning i tilrettelagt bolig. Kommunen planlegger å bygge nye tilrettelagte boliger, da noen av kommunens unge med psykisk utviklingshemming har behov for egen bolig.

For å få en mer effektiv organisasjon ble det i 2005 gjennomført en prosess der man omorganiserte kommunen. Kommunen er nå organisert slik at det under rådmannen er åtte avdelinger, der Kvalifisering har ansvar for tjenester til psykisk utviklingshemmede. Under denne finner vi fire underavdelinger, herunder Sosiale tjenester som har ansvaret for hoveddelen av tjenestetilbudet til psykisk utviklingshemmede. Dagsenteret som yter aktivitetstjenester fra formiddagen til ettermiddagen var tidligere underlagt sosialtjenesten, men fra i fjor sommer underlagt Avdeling for Opplæring.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 01.09.06. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 12.10.06.

Intervjuer: 8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i alle 5 boligene samt avlastningsenheten. I tillegg ble det gjennomført befaring på Birke Dagsenter. Det ble også gjennomført møte med tre representanter for pårørende /hjelpeverge.

Sluttmøte ble avholdt 13.10.06.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen sikrer at forholdene legges til rette for utførelse av kommunale tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-3 jfr. § 4-2, bokstav a-d, med minst mulig bruk av tvang og makt, jf. sosialtjenesteloven § 4A-4, første punktum, og om tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud. Tilsynet er en videreføring av samme tema som det landsomfattende tilsynet fra 2005. I 2006 skal oppmerksomheten spesielt rettes mot kommuner hvor det i utgangspunktet ikke er truffet vedtak om bruk av tvang og makt, ikke er sendt meldinger om skadeavverging og hvor fylkesmennene er bekymret for underrapportering.

Tilsynsmyndigheten skal avdekke:

• Om kommunen sikrer at tjenestemottaker mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3 jfr. § 4-2, bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser
• Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav a-d overfor psykisk utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A

Avvik 1:
Kommunen har ikke sørget for å gi god nok opplæring til alle ansatte som enten tildeler, administrer eller yter sosiale tjenester til psykisk utviklingshemmede. Forståelsen av lovens tvangsbegrep er ikke god nok til at man er i stand til å gjenkjenne tvangsbruk dersom det skjer uten at brukeren gir uttrykk for motstand verbalt eller fysisk.

Avvik fra følgende lov og forskrift:

• Lov om sosiale tjenester § 2-3 (opplæring)
• Lov om sosiale tjenester § 4A-2 andre ledd (lovens definisjon av tvangsbegrepet) og § 4A-4 (særlige krav til forebygging, tilrettelegging og opplæring)
• Forskrift om internkontroll § 4 (planlagt styring og kontroll)

Observasjoner:

• Kommunen har en engen plan for opplæring i boveiledertjenesten: Kommunen har hatt ett eget kurs (19.04.06) med opplæring i Kap 4A. Alle ansatte har fått beskjed om å lese rundskrivet til Kap 4A. Lovverket er tilgjengelig for de ansatte. Det gis opplæringsvakter med veiledning fra en fast ansatt.
• Det er likevel ikke foretatt noen systematisk eller planlagt gjennomgang av om dette dekker kommunens behov for opplæring. Det er ikke planlagt konkrete opplæringstiltak om temaet i inneværende år.
• Under intervjuer kom det frem at alle kan redegjøre for den objektive siden av tvangsbegrepet, der brukeren enten gir verbalt eller fysisk uttrykk for motstand. Det ble avdekket manglende forståelse av tvangsbegrepets subjektive side, dvs. der brukeren kan bli utsatt for tvang selv om vedkommende ikke gir uttrykk for motstand. Dette er særlig aktuelt i Birkenes da flere av brukerne mangler språk og kommuniserer på en slik måte at det er vanskelig å tyde signalene, samt at noen preges av at de har nådd en relativt høy alder.
• I vurderingen av brukernes behov for aktivitet og tilrettelegging har man ikke tatt med hvorvidt den subjektive siden av lovens tvangsbegrep får betydning for det totale tilbudet til den enkelte. Det finnes ingen systematisk styring og kontroll med dette.
• Man gjenfinner ikke skriftlige funksjonsvurderinger, evalueringer eller andre typer kartlegging/rapportering i brukernes journal, selv om kommunen oppgir at dette gjøres muntlig på møter.

Merknad 1:
Tjenestetilbudet bærer preg av kollektive løsninger, noe som kan motvirke individuelle vurderinger og løsninger. Kommunen har en utfordring mht å tilrettelegge tjenestetilbudet individuelt etter den enkeltes behov for selvstendighet og trygghet, samtidig som det praktiske i kommunens organisering av tilbudet skal ivaretas.

Kommentar:
Det er ikke funnet grunnlag for å si at tjenestetilbudet ikke er forsvarlig eller at kollektive løsninger gjør individuelle løsninger umulig. Under tilsynet kom det likevel frem at organisering av vaktordninger - herunder innskrenkninger i bemanningen, medvirkning fra hjemmesykepleie for tilsyn om natten, organisering av dagtilbudet og andre rutiner for å løse oppgavene, har hatt innvirkning på det tilbudet som gis til de psykisk utviklingshemmede.

Det vises i den sammenheng særlig til Kvalitetsforskriften som anviser hva kommunen bør søke å ivareta ved utformingen av tjenestetilbudet.

• Lov om sosiale tjenester av 13.12.91, Kap 4 og 4A
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift av 20.desember 2002 nr. 1731 i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 27. juni 2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgssektoren

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Følgeskriv datert 26.09.06
• Oversikt over brukere i målgruppen for tilsynet
• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte i sosialtjenesten
• Delegasjonsreglement
• Videredelegasjon av oppgaver fra rådmannen
• Ansettelsesreglement
• Arbeidsreglement
• Etiske retningslinjer
• Lønn, arbeidstid og diverse retningslinjer
• Personalpolitisk plan
• Særutskrift fra kommunestyret om organisasjonsmodell og kostnadsreduksjon
• Rutiner for tvang og maktbruk, vedtak og meldinger
• Rutiner avlastning – besøkshjem
• Taushetserklæring
• IPLOS-registrering
• Økonomireglement
• Notat om utredning av behov for botilbud til unge utviklingshemmede
• SSB tall og statistikk
• Rutinehandbok (internkontroll

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Brukermapper (18 stykker)
• Rutinepermer, rapportbøker mv i tilknytning til tilrettelagte boliger.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 01.09.06 Varsel om tilsyn
• 26.09.06 Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen
Egil Nordlie