Fylkesmannen i Aust-Agder har gjennomført tilsyn som systemrevisjon i Gjerstad kommune. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn som gjennomføres i alle fylker i 2006.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

hvorvidt kommunen sikrer at tjenestemottaker mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2, bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser

hvorvidt kommune sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav a-d overfor psykisk utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A

Det ble funnet to avvik.

Avvik 1:
Kommunen fatter ikke vedtak / endringsvedtak om tilståelse av sosiale tjenester etter Kap 4 der behovet vurderes som vesentlig endret for den enkelte bruker. Det gjelder også der flere brukere deler på felles personalressurser, slik at de får en reduksjon i tjenestene som følge av at en av de øvrige tjenestemottakerne får økt sin ressurs.

Avvik 2:
Kommunen har etablerte inngripende alarmsystemer som det ikke er søkt godkjenning om etter de saksbehandlingsregler som gjelder for sosialtjenesteloven Kap 4A.

Dato:

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Gjerstad kommune i perioden 01.09.06 – 30.10.06 . Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Gjerstad er en innlandskommune på 323 kvadratkilometer. Folketallet er om lag 2500 og er relativt stabilt. De fleste innbyggerne bor i kommunesenteret eller i de to øvrige tettstedene. Kommunen har en høyere andel psykisk utviklingshemmede enn landsgjennomsnittet. Kommunen har bygd nytt sykehjem der også ledelsen for Pleie- og omsorgstjenesten holder til. På samme område ligger det tilrettelagte boliger der de fleste av de mest hjelpetrengende utviklingshemmede bor. I Gjerstad sentrum ligger Dagsenteret der flere av de utviklingshemmede får dagtilbud. Dagtilbudet skal på sikt omorganiseres og tilpasses dagtilbud til alle som har behov for det, uavhengig av diagnose. Pleie- og omsorgstjenesten er i gang med å utvikle en kvalitetshåndbok som skal gjelde for hele tjenesten.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.09.06. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 24.10.06.

Intervjuer
6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Befaring ved Hoppehagen10/14/15 og Dagsenteret ble gjennomført mandag 09.10.06.

Sluttmøte ble avholdt tirsdag 24.10.06.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen sikrer at forholdene legges til rette for utførelse av kommunale tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-3 jfr. § 4-2, bokstav a-d, med minst mulig bruk av tvang og makt, jf. sosialtjenesteloven § 4A-4, første punktum, og om tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud. Tilsynet er en videreføring av samme tema som det landsomfattende tilsynet fra 2005. I 2006 skal oppmerksomheten spesielt rettes mot kommuner hvor det i utgangspunktet ikke er truffet vedtak om bruk av tvang og makt, ikke er sendt meldinger om skadeavverging og hvor fylkesmennene er bekymret for underrapportering.

Tilsynsmyndigheten skal avdekke:

• Om kommunen sikrer at tjenestemottaker mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3 jfr. § 4-2, bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser

• Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav a-d overfor psykisk utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A

Avvik 1:
Kommunen fatter ikke vedtak / endringsvedtak om tilståelse av sosiale tjenester etter Kap 4 der behovet vurderes som vesentlig endret for den enkelte bruker. Det gjelder også der flere brukere deler på felles personalressurser, slik at de får en reduksjon i tjenestene som følge av at en av de øvrige tjenestemottakerne får økt sin ressurs.

Avvik fra følgende lov og forskrift:

• Lov om sosiale tjenester § 2-3 a) (plikt til å fatte vedtak)
• Forvaltningsloven Kap IV (Om saksforberedelse ved vedtak) se særlig § 17
• Forvaltningsloven Kap V (Om vedtaket) se § 23 flg.
• Forskrift om internkontroll § 4 (planlagt styring og kontroll)

Observasjoner:

• Det fattes ikke endringsvedtak ved vesentlige endring, f eks. der det settes inn ekstra personalressurs (2:1 tiltak i perioder i stedet for 1:1 tiltak der det er det vanlige.)
• Det fattes ikke endringsvedtak der flere deler på en begrenset personalressurs, som omfordeles på en slik måte at en bruker får økt tjenestenivå og andre dermed får mindre.
• Det foreligger ikke dokumenterte funksjonsvurderinger ved f eks. sykdom eller aldring, heller ikke synlige rapporteringer om endring i behov eller avviksmeldinger om endrede behov. Noe fanges opp muntlig og behandles uformelt.
• Det fattes ikke vedtak ved innvilgelse av positive goder, slik som ekstra ressurser for å kunne delta på tur / ferie.
• Enkelte brukere har vært uten formelle vedtak inntil i høst.
• Det finnes rutiner for utreding og fatting av vedtak som ikke blir fulgt. Dvs. at rutinene enten er mangelfulle, eller at de ikke er implementert i virksomheten.

Kommentarer:
Forvaltningslovens krav til enkeltvedtak gjelder både positive vedtak om f eks. ferietur og andre mer begrensende vedtak som går ut på å omfordele eller redusere vesentlig i tjenestetilbudet. Tilfredsstillende presisjonsnivå i kommunens vedtak vil kunne gi brukerne økt rettssikkerhet i forhold til de rettigheter de oppebærer etter sosialtjenesteloven. Dersom det ikke fattes enkeltvedtak om tilståelse av økte tjenester for enkelte brukere som deler felles personalressurser, har man heller ingen sikkerhet for om de øvrige må avstå ressurser til det økte behovet. Der rutiner foreligger men ikke blir fulgt, må man ta stilling til om det er rutinene som er mangelfull, om rutinen bør implementeres på en bedre måte, eller om svikten skyldes en kombinasjon av begge deler.

Avvik 2:
Kommunen har etablerte inngripende alarmsystemer som det ikke er søkt godkjenning for etter de saksbehandlingsregler som gjelder for sosialtjenesteloven Kap 4A.

Avvik fra følgende lov og forskrift:

• Lov om sosiale tjenester § 4A-2 andre ledd (lovens definisjon av tvangsbegrepet, dvs. at dette inkluderer inngripende alarmsystemer), § 4A-4 (særlige krav til forebygging, tilrettelegging og opplæring) og § 4A-7 om saksbehandlingsregler for etablering av tvangstiltak, inkludert alarmsystemer).
• Forskrift om internkontroll § 4 (planlagt styring og kontroll)

Observasjoner:

• Det er observert to alarmsystem som fungerer som dørbryteralarmer. Det innebærer en kontroll med brukernes bevegelser i / ut av egen leilighet på natt- og kveldstid.
• Det opplyses i intervjuer at disse har vært i bruk i mange år, dvs. før Kap 6A og Kap 4A ble gjort gjeldende. Det har vært vurdert hvorvidt disse alarmene er lovlige, uten at man har tatt standpunkt, dvs. enten søkt om godkjenning eller iverksatt alternative tiltak/opphør av alarmbruk. Styringen med virksomheten har ikke vært slik at man har vært i stand til å foreta en vurdering av lovligheten og gjennomført det som var nødvendig for å bringe forholdet i tråd med lovens krav.

Kommentarer:
Reglene for alarmsystemer har vært endret siden Kap 4A erstattet Kap 6A 01.01.04. Inngripende alarmsystemer slik som dørbryteralarmer skal nå alltid regnes som tvang og makt uansett om det foreligger samtykke fra bruker/hjelpeverge/pårørende. For øvrig gjelder de samme saksbehandlingsregler for etablering av inngripende alarmsystemer som for andre tvangstiltak etter Kap 4A. Vi registrer også at alle de berørte brukerne er myndige.

• Lov om sosiale tjenester av 13.12.91, Kap 4 og Kap 4A
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift av 20.desember 2002 nr. 1731 i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 27. juni 2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgssektoren

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen

• Oversendelse av 26.09.06 fra kommunen:
• Organisering av vedtaksmyndighet og saksbehandling Kap 4 og Kap 4A
• Tvangsprotokoll og prosedyre
• Oversikt over ansatte i bofelleskap
• Eks på utfylt tvangsprotokoll og vedtak fattet etter Kap 4A
• Årshjul for hoppehagen, rutiner for samarbeidsmøter og personalmøter
• Organisasjonskart (28.07.06)
• Oversikt over særlig krevende ressurskrevende brukere
• Diverse vedtak om sosiale tjenester etter Kap 4
• Oversendelse av 01.10.06 fra kommunen:
• Opplæringsplan for Gjerstad kommune 2006
• Stillingsbeskrivelse for ”Stilling med meransvar”
• Stillingsbeskrivelse for ”Tjenesteleder for tiltak forfunksjonshemmede”

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Permer med rutiner og rapportbøker
• Mapper med bla vedtak om Kap 4-tjenester
• Meldinger om skadeavvergende tiltak

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 01.09.06
• Brev om ny dato for tilsynet datert 23.09.06
• Oversendelse av dokumentasjon 26.09.06
• Oversendelse av dokumentasjon 02.10.06

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen
Egil Nordlie