Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om kommunen sikrer at tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4-2 bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endrede tjenestebehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d overfor utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kap. 4A

Det er under tilsynet avdekket 2 avvik:

Avvik 1
Eidsberg kommune sikrer ikke at elle tjenestemottakerne gjennom skriftlige vedtak mottar et forsvarlig tjenestetilbud, og at tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endrede behov.

Avvik 2
Eidsberg kommune sikrer ikke at alle tjenesteytere får tilstrekkelig opplæring i forhold til sosialtjenesteloven kap 4A.

Fylkesmannen finner grunn til å presisere at kommunens internkontroll skal bidra til å sikre oppfyllelse av myndighetskrav, forebygge svikt, sikre at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfelt m.v. Dette innebærer at det må etableres systematiske tiltak for å kontrollere at eksisterende rutiner og prosedyrer er hensiktsmessige og at de følges i praksis.

Dato: 30.10.06

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i Eidsberg kommune 13.- 14.09.06 gjennomført av Fylkesmannen i Østfold. Tilsynet er en del av det planlagte tilsynet som Fylkesmannen skal gjennomføres i 2006, og er en del av et landsomfattende tilsyn gitt i oppdrag av Statens helsetilsyn

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer oppfyllelse av bestemte lovkrav innenfor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5. En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter

• Avvik - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad – forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Eidsberg kommune har ca 11 000 innbyggere. Kommunen har etter omorganisering i 2006 organisert sin virksomhet i 3 etater samt en stab/støttefunksjon med administrasjonssjefen som øverste leder. Tjenester til personer med utviklingshemming er organisert i helse- og velferdsetaten i virksomhet omsorgstjenester – funksjonshemmede. Helse- og velferdsetaten er i ferd med og etablere et forvaltningskontor som skal ha delegert myndighet til å treffe vedtak etter bl.a. sosialtjenesteloven. Forvaltningskontoret skal være i drift fra 01.10.06.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.06.06. Oversikt over dokumenter som virksomheten har oversendt i forbindelse med revisjonen er gitt i kapittel 7. Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 13.09.06

Intervjuer ble gjennomført 13.09.06 og 14.09.06.

10 personer ble intervjuet

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittel 7. Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 14.09.06

I dette tilsynet retters oppmerksomheten mot om kommunen sikrer at forholdene legges tilrette for tjenesteyting med minst mulig bruk av tvang og makt, jf. § 4A-4, første punktum, og om brukernes tjensestetilbud etter § 4-2 bokstav a-d endrer seg i samsvar med endringer i brukers behov.

Når tilsynet skal avklare om kommunen ”sikrer” sine tjenester, menes at tilsynet både skal undersøke hvordan kommunen systematisk styrer sine tjenester, og om den faktisk gir de resultater som lovgivningen krever.

Tilsynet omfatter følgende områder:

Område 1:
Om kommunen sikrer at tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4-2 bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endrede tjenestebehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Område 2:
Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d overfor utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kap. 4A

Område 1
Om kommunen sikrer at tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4-2 bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endrede tjenestebehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Avvik 1
Eidsberg kommune sikrer ikke at alle tjenestemottakere, gjennom skriftlig vedtak, mottar et forsvarlig tjenestetilbud og at tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endrede behov.

Avvik fra følgende krav i lov og forskrift:

• Lov om sosiale tjenester §§ 4-3, 4-2 bokstav a-d, jf. § 8-1, Forvaltningsloven § 23 og forskrift om internkontroll § 4 annet ledd bokstav g.

Kommentar:
Reglene i sosialtjenesteloven § 8-1, jf. Forvaltningslovens bestemmelser i lovens kap. IV, skal sikre at tjenestemottakerne får tjenester på et forsvarlig nivå. Dersom kommunen ikke har et internkontrollsystem som sikrer at saksbehandlingsreglene blir fulgt, svekker dette tjenestemottakernes rettsikkerhet og det er fare for at tjenestetilbudet til tjenestemottakerne ikke blir endret i samsvar med endringer i behov. Spesifiserte, skriftlige vedtak med grunnlag i individuelle vurderinger av den enkelte tjenestemottakers behov og funksjonsvurdering skal legge grunnlaget for hvilke tjenester tjenestemottakene mottar.

Avviket er basert på følgende observasjoner: 

• Ved gjennomgang av mapper og i intervju kom det frem at flere av tjenestemottakerne som mottar tjenester etter sosialtjenesteloven ikke har enkeltvedtak om tildeling av tjenester.
• Ved gjennomgang av mapper og intervju kom det frem at mange av vedtakene som gjelder pr. i dag er gamle og datert i 1995. Dette til tross for at behovet for tjenester har endret seg siden den gang og frem til i dag.
• Det fremkom av intervju og gjennomgang av mapper at minst en tjenestemottaker vurderes å ha rett til støttekontakttjeneste uten at det er fattet vedtak om dette eller at tjenesten er iverksatt. Det er i den aktuelle saken ikke iverksatt andre systematiske tiltak som skal avhjelpe behovet for støttekontakt.
• Det fremkom i intervjuer at flere tjenesteytere er i tvil om brukerne til enhver tid får et individuelt tilpasset tjenestetilbud som ligger på et forsvarlig nivå. Dette begrunnes med bemanningssituasjonen.
• Gjennom dokumentgjennomgang og intervjuer går det frem at kartleggingsskjema som er benyttet ikke er godt nok egnet til å avdekke reelle hjelpebehov. Kartleggingsskjemaet er bygd opp slik at den bistand som ytes pr. i dag skal tidfestes i minutter.
• Gjennom dokumentgjennomgang og intervjuer kom det frem at verken hjelpeverge eller pårørende kontaktes rutinemessig i forkant av ny kartlegging av hjelpebehov.
• Gjennom intervju og dokumentgjennomgang kom det frem at avviksmelding ikke brukes på en skriftlig og systematisk måte. Det er variabel og ulik forståelse av hva et avvik er og hva som skal meldes.
• Det ble opplyst i intervju og på sluttmøtet at kommunen er i ferd med utarbeide internkontrollsystem. Det er i den forbindelse planlagt etablering av forvaltningskontor som skal ha delegert myndighet til å fatte vedtak i forhold til sosialtjenesteloven kap 4.

Område 2
Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d overfor utviklingshemmede uten bruk av tvang og makt i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kap. 4A.

Avvik 2
Eidsberg kommune sikrer ikke at alle tjenesteytere får tilstrekkelig opplæring i forhold til sosialtjenesteloven kap 4A.

Avvik fra følgende krav i lov og forskrift:

• Lov om sosiale tjenester §§ 2-1, 2-3, 4A-4, jf. Forskrift om internkontroll § 4 bokstav c.

Kommentar:
Det fremgår av sosialtjenesteloven § 4A-4 at kommunen plikter å legge til rette for minst mulig bruk av tvang og makt, herunder gi nødvendig opplæring etter § 2-3, samt faglig veiledning og oppfølging. Slik opplæring vil være nødvendig for å identifisere handlinger som inneholder tvang og makt jf. § 4A-2, ha kunnskap om vilkår for bruk av tvang og makt jf. § 4A-5, samt kjennskap til saksbehandlingsreglene ved bruk av tvang og makt jf. § 4A-7. Herunder kjennskap til når melding om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller skal utfylles og hvordan dette skal skje. Konsekvenser av manglende kunnskaper om sosialtjenesteloven kap 4A og tvangsbegrepet kan bli at det blir individuelle definisjoner og ulik forståelse av hva som er tvang, og ofte da ut fra hva som er hensiktsmessig.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom i intervju at det ikkje gjennomføres eller er planlagt systematiske opplæringstiltak i forhold til sosialtjenesteloven kap 4A.
• Opplæringstiltak i forhold til sosialtjenesteloven kap 4A er ikke en del av opplæringsplanen for virksomheten for inneværende år.
• Det fremkom i intervjuer at det er varierende kunnskap om reglene i sosialtjenesteloven kap 4A, herunder kjennskap til tvangsbegrepet samt saksbehandling og vilkår for bruk av tvang og makt.
• Flere tjenesteytere ytret ønske om ytterligere opplæring og veiledning i forhold til bruk av tvang og makt.
• Det fremkom i intervjuene at behovet på opplæring er ulikt på de ulike tjenestestedene

• Lov om sosiale tjenester av 13.12.91, kapittel 4 og 4A
• Forskrift av 20.12.2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 27.06.2003 om kvalitet i pleie- og omsorgssektoren

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Kommunens flytskjema – saksbehandling av omsorgstjenester
• Stillingsbeskrivelser for boleder
• Opplæringsplan
• Oversikt over stillinger
• Arbeidsbeskrivelse for boleder
• Arbeidsbeskrivelser for vernepleier/stedfortreder
• Arbeidsbeskrivelse for primærkontakter
• Arbeidsbeskrivelse for miljøarbeidere/boveiledere
• Avtale om fordeling av ansvar og praktisk organisering ved innflytting av ny beboer
• Oversikt over fora der brukermedvirkning skjer
• Rutine: ”Planlegging av ukemeny”
• Rutine: ”Husmøter for beboere”
• Ansvarsgrupper rundt beboere
• 10 enkeltvedtak
• Sikkerhetsrutine for nytilsatte
• Prosedyre ved utagering
• Prosedyre ved skadeavvergende tiltak
• Nødvergeprosedyre ift. utagering mot personale
• Kartleggingsskjema
• Introduksjon av nytilsatte
• Registreringsskjema for skader, ulykker og nestenulykker HMS
• Avvikshåndtering

Dokumenter som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Gjennomgang av 9 saksmapper/journaler
• Gjennomgang av brukerpermer m.m

Det ble gjennomført befaring/besøk på tre tjenestesteder.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Revisjonsvarsel ble sendt fra Fylkesmannen 28.06.06
• Oversendelse av dokumenter fra kommunen i brev datert 21.08.06.
• Diverse korrespondanse pr. telefon og pr e-post
• Program for tilsynet ble sendt ut i brev datert 06.09.06
• Oversendelse av foreløpig tilsynsrapport dater 03.10.06

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Atle Grønstøl, revisjonsleder
Astrid Sponheim Hunderi, revisor