Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Barn i grunnskolealder med rett til tjenester fra to eller flere av områdene skole, barnevern, helse og sosial, herunder:

• om kommunen sikrer igangsetting av koordinerende arbeid for barna i målgruppen
• om kommunen sikrer gjennomføring av koordinerte tjenester og samhandling mellom tjenesteyterne
• om kommunen sikrer evaluering og oppfølging av tjenestene

Tilsynet har avdekket forhold som tilsier at de systematiske tiltakene for å yte samordnede og forsvarlige tjenester til barn med sammensatte behov ikke er tilstrekkelige.

Fylkesmannen har på bakgrunn av hva tilsynet omfattet, gitt avvik på tvers av fagområder. Revisjonsbevisene inneholder de konkrete funnene som avvikene bygger på, og som må rettes opp før avvikene kan lukkes.

Ved tilsynet ble det påpekt 3 avvik:

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke koordinerte tjenester til alle barn og unge i målgruppen

Avvik 2:
Kommunen ivaretar ikke rettssikkerheten til alle barn og unge med sammensatte behov.

Avvik 3:
Kommunen sikrer ikke at alle barn og unge som har rett til individuell plan, får dette.

Dato: 16.11.06

Kari Riiser revisjonsleder Solveig Hagelskjær revisor

Tor Frigård  revisor Karin Oraug revisor

1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Fredrikstad kommune i perioden 20. og 21.06.06. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten hos Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold i inneværende år.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven, barneverntjenester etter barneverntjenesteloven og skole etter opplæringslova som er underlagt tilsyn fra fylkesmannen.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med alt helsevesen i fylket etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6, barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 og skole etter lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa § 14-1.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold har oppnevnt et felles revisjonsteam for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport. Oppfølging av eventuelle avvik vil bli samordnet fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold.

Formålet med systemrevisjon er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Kommunen er organisert i 4 seksjoner som ledes av seksjonssjefer. Omsorgs- og oppvekstseksjonen består av de 4 fagetatene barnehage, skole, sosial og famile og omsorg som ledes av fagsjefer. Fagsjef skole har ansvar for alle skolene samt PPT. Fagsjef Sosial – og familie har ansvar for 7 virksomheter, bl. a. barneverntjenesten, Sosiale fellestjenester, ODA (omsorgslønn/dag/arbeid/avlastning-tjenester for funksjonshemmede) og Helsevern for barn og unge. Omsorgs- og oppvekstseksjonen skal arbeide etter ”Systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid i omsorgs- og oppvekstseksjonen” som ble revidert i januar 2006.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20.03.06. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 7. Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt01.06.06.

Intervjuer
9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittel 7. Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 02.06.06.

Barn i grunnskolealder med rett til tjenester fra to eller flere av områdene skole, barnevern, helse og sosial, herunder:

• om kommunen sikrer igangsetting av koordinerende arbeid for barna i målgruppen
• om kommunen sikrer gjennomføring av koordinerte tjenester og samhandling mellom tjenesteyterne
• om kommunen sikrer evaluering og oppfølging av tjenestene

Fylkesmannen har på bakgrunn av hva tilsynet omfattet gitt avvik på tvers av fagområder. Revisjonsbevisene inneholder de konkrete funnene som avvikene bygger på, og som må rettes opp før avvikene kan lukkes.

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke koordinerte tjenester til alle barn og unge i målgruppen

Avvik fra:

• Lov om barneverntjenester §§ 3-2 og 4-4
• Lov om sosiale tjenester § 4-2
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 5
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 5

Revisjonsbevis:

• Barneverntjenesten tar ikke ansvar for å sikre at barn som ikke får tiltak etter barnevernloven, får hjelp fra andre virksomheter, jf. barnevernloven § 4-4 første ledd
• Barneverntjenesten har delvis prioritert bort tverrfaglig samarbeid slik at det barnevernfaglige perspektivet ikke alltid er tilstede i samarbeidet, jf. barneverntjenesteloven § 3-2
• Sosialtjenesten har i noen tilfeller ventetid på inntil ½ - 1 år før tiltakene støttekontakt og avlastning iverksettes, jf. sosialtjenesteloven § 4-2 b og c
• Samarbeid er i stor grad personavhengig da nedfelte systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid ikke er implementert i alle virksomhetene, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 5 og forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 5
• Kommunen har rutine for samarbeid men fastlegene, men fastlegenes deltakelse i samarbeider varierer

Avvik 2:
Kommunen ivaretar ikke rettssikkerheten til alle barn og unge med sammensatte behov.

Avvik fra:

• Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa kap. 5 Spesialundervisning
• Lov om sosiale tjenester § 8-5

Revisjonsbevis:

• Sakkyndig vurdering konkluderer ikke alltid med et konkret forslag til antall årstimer
• Det er fattet vedtak før utkast til individuell opplæringsplan (IOP) foreligger, jf. opplæringslova §§ 5-4 og 5-5
• For noen elever fattes vedtak bare om sted for spesialundervisning, og ikke enkeltvedtak som er så klare og fullstendige (innhold, organisering og omfang) at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal få, jf. opplæringslova §5-3 og merknader til denne i Ot.prp. nr. 46(1997-98)
• I noen enkeltvedtak med tilhørende dokumenter brukes feil begreper slik at enkeltvedtak ikke blir så klare og fullstendige at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal få, jf. opplæringslova kap. 5 og merknader til dette i Ot.prp. nr. 46(1997-98)
• Sosialtjenesten innhenter ikke opplysninger så langt som mulig i samarbeid med klienten, men krever generelt samtykke til innhenting av opplysninger, jf. sosialtjenesteloven § 8-5

Avvik 3:
Kommunen sikrer ikke at alle barn og unge som har rett til individuell plan, får dette.

Avvik fra:

• Lov om helsetjenesten i kommunene § 6-2a
• Lov om sosiale tjenester § 4-3a
• Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven § 6

Revisjonsbevis:

• Det finnes foreldre i kommunen som har bedt om individuell plan og ikke fått dette. Det er ikke dokumentert at de eventuelt har fått avslag fordi de ikke har rett til slik plan, jf. Lov om helsetjenesten i kommunene § 6-2a og Lov om sosiale tjenester § 4-3a (informasjon gitt i intervjuer)
• Ventetid på å få utarbeidet individuell plan kan være inntil et år, jf. Lov om helsetjenesten i kommunene § 6-2a og Lov om sosiale tjenester § 4-3a (informasjon gitt i intervjuer)

• Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)
• Lov om barneverntjenester av 17.07.1992 nr. 100 (barnevernloven)
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14.12.2005 nr. 1584.
• Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30.04.1984 nr. 15 (tilsynsloven)
• Lov om helsetjenesten i kommunene av 19.11.1982 nr. 66 (kommunehelsetjenesteloven)
• Lov om pasientrettigheter av 02.07.1999 nr. 63 (pasientrettighetsloven)
• Lov om helsepersonell av 02.07.1999 nr. 64 (helsepersonelloven)
• Forskrift om habilitering og rehabilitering av 28.06.2001 nr. 765
• Forskrift om pasientjournal av 21.12.2001 nr. 1385
• Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten av 03.04.2003 nr. 450
• Lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven)
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.2002
• Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven av 23.12.2004
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.1967 nr 00

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart - politisk og administrativt
• Oversikt over navn og funksjonsbeskrivelse for ansatte i skolehelsetjenesten, barneverntjenesten, virksomhetsledere og spes.ped. koordinatorer i skolene og sosial- og omsorgstjenesten
• Fredrikstad kommune – Administrative fullmakter revidert 2003-02-05
• Delegeringsreglement for Fredrikstad kommune vedtatt av Fredrikstad kommunestyre 14. oktober 2003
• Systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid i omsorgs- og oppvekstseksjonen revidert januar 2006
• Dokumentasjon fra 5 saker som gjelder barn med sammensatte behov

Dokumentasjon som ble gjennomgått etter revisjonsbesøket:

• Samarbeid med skolehelsetjenesten fastlege
• Samarbeid med barneskolen
• Nye elever i barneskolen
• Barn med spesielle behov i barneskolen
• Tverrfaglig samarbeid i barneskolen

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn sendt fra fylkesmannen til kommunen 20.03.06
• Dokumentasjon fra kommunen 27.04.06
• Dokumentasjon fra kommunen 02.05.06
• Dagsorden for tilsynet sendt fra fylkesmannen til kommunen 31.05.06
• Prosedyrer for samarbeid oversendt fra Helsetjenesten for barn og unge 23.06.06

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Tor Frigård, rådgiver område utdanning
Solveig Hagelskjær, rådgiver område helse/helsetilsynet i Østfold
Karin Oraug, rådgiver område sosial og familie/barnevern
Kari Riiser, rådgiver område sosial og familie/sosial, revisjonsleder