Fylkesmannen i Troms gjennomførte 31. oktober og 1. november 2006 tilsyn med praktisk bistand og opplæring etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a) til personer over 67 år i Salangen kommune.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Det ble påpekt 3 avvik og 1 merknad. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

1. Avvik
Salangen kommune sikrer ikke at eventuelle vilkår for praktisk bistand og opplæring fastsettes i skriftlige enkeltvedtak.

2. Avvik
Salangen kommune sikrer ikke at alle enkeltvedtak inneholder en konkretisering av hvilken praktisk bistand og opplæring som tjenestemottakeren er innvilget hjelp til.

3. Avvik
Salangen kommune har ikke et oppdatert system av prosedyrer for å sikre at mottakere av praktisk bistand og opplæring får tilfredsstilt de grunnleggende behov ved utøving av denne tjenesten.

1. Merknad
Salangen kommune bør foreta en nærmere gjennomgang av hvilken type bistand som skal tildeles etter henholdsvis lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a) og kommunehelsetjenesteloven § 1-3 (hjemmesykepleie).

Dato:

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Salangen kommune i perioden 07.06.06 – 01.11.06. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Salangen kommune har en pleie- og omsorgsavdeling med avdelingsleder. Hjemmetjenesten er en av tre seksjoner i denne avdelingen, og praktisk bistand og opplæring etter lov om sosiale tjenester ytes av denne seksjonen.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.06.06. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 31. oktober 2006.

Intervjuer:
6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 1. november 2006.

Tilsynet omfattet tildeling, iverksetting og oppfølging av praktisk bistand og opplæring etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a) til tjenestemottakere over 67 år.

Tilsynet påpeker 3 avvik og en merknad:

1. Avvik
Salangen kommune sikrer ikke at eventuelle vilkår for praktisk bistand og opplæring fastsettes i skriftlige enkeltvedtak.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Alminnelig vilkårslære. Forvaltningsloven §§ 2 første ledd bokstav b) og 23, jf sosialtjenesteloven § 8-1.

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Kommunen forutsetter blant annet at tjenestemottakere har tilgjengelig hjelpemidler til husvask og støvsuging mv., uten at dette fastsettes som vilkår i enkeltvedtak.
• Det var ikke fastsatt eventuelle vilkår i noen av de enkeltvedtak som tilsynet gjennomgikk.
• Kommunens metodebeskrivelse vedrørende tildeling av hjelp til praktisk bistand i hjemmet inneholder ikke retningslinjer for fastsetting av vilkår.

Kommentar:
Med vilkårsetting menes det her at det ved en tildeling av sosiale tjenester knyttes krav til tjenestemottakeren. Kommunene har ikke plikt til å sette vilkår for sosiale tjenester, men har anledning til det, i henhold til den såkalte vilkårslæren. Aktuelle vilkår for sosiale tjenester kan blant annet være nyanskaffelser og eventuell installering av utstyr, hjelpemidler mv.

Vilkår må settes etter en konkret og individuell vurdering, og vilkårslæren setter grenser for hva som kan godtas av vilkår. Eventuelle vilkår skal fastsettes i enkeltvedtaket, og saksforberedelsen og vedtaket må derfor fylle de formkrav som er fastsatt i sosialtjenesteloven og forvaltningsloven. Tjenestemottaker vil da ha mulighet til å kunne påklage eventuelle vilkår.

Vi viser blant annet til veileder IS-1040 (”Saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester”) punkt 2.9.4.

2. Avvik
Salangen kommune sikrer ikke at alle enkeltvedtak inneholder en konkretisering av hvilken praktisk bistand og opplæring som tjenestemottakeren er innvilget hjelp til.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven §§ 23 og 27, jf. sosialtjenesteloven § 8-1.

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• I 3 av de enkeltvedtak tilsynet gjennomgikk var tjenestetilbudet kun konkretisert som ”hjemmehjelp”.
• I ”Timebok for brukere av hjemmehjelp” inneholder mange skjema ikke en konkret beskrivelse av hvilken hjelp som skal ytes.
• Kommunens metodebeskrivelse vedrørende tildeling av praktisk hjelp i hjemmet inneholder ikke retningslinjer for konkretisering av praktisk bistand og opplæring.

Kommentar:
Det materielle innhold i et tjenestetilbud vil gå fram av konklusjonen i det enkeltvedtak som blir fattet. Rettsikkerhetshensyn tilsier derfor at det må stilles krav om klar definisjon av de enkelte sosiale tjenester, slik at ytelsens innhold og omfang klart går frem av den skriftlige underretningen. Begrepet ”praktisk bistand og opplæring” må derfor konkretiseres i forhold til om det dreier seg om gulvvask, hjelp til å stå opp og legge seg, snømåking osv.

Et korrekt utformet vedtak vil være av avgjørende betydning for at tjenestemottaker skal kunne ivareta sine interesser i forhold til klagerett, og gjør det også mulig for tjenestemottaker å forutberegne hvilken bistand som vil bli ytt. Et slikt krav er også nødvendig for å kunne kontrollere i ettertid om innvilget bistand ytes som forventet.

En konkretisering av hjelpetilbudet i enkeltvedtaket, innebærer ikke at det ikke vil være adgang til å yte annen hjelp i konkrete situasjoner. Det må også i utførelsen av hjelpe- og omsorgsarbeid være ett visst rom for skjønn.

3. Avvik
Salangen kommune har ikke et oppdatert system av prosedyrer for å sikre at mottakere av praktisk bistand og opplæring får tilfredsstilt de grunnleggende behov ved utøving av denne tjenesten.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kvalitetsforskriften § 3, jf lov om sosiale tjenester § 2-1. Forsvarlighetskravet, jf lov om sosiale tjenester § 4-3.

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Det foreligger et skriftlig kvalitetssystem for pleie- og omsorgstjenesten, men dette er i hovedsak ikke oppdatert siden år 2000.
• Flere ansatte i hjemmetjenesten er ikke kjent med at det foreligger skriftlige prosedyrer for kvalitetssikring.
• Gjeldende kvalitetssystem omfatter i liten grad kvalitetssikring når det gjelder utøving av praktisk bistand og opplæring.

Kommentar:
Tilsynet viser til veileder IS-1201 (”Kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene”) fra Sosial- og helsedirektoratet.

De 16 punktene i kvalitetsforskriften lister opp eksempler på viktige, grunnleggende behov som skal sikres. Dette er ikke en uttømmende liste over alle forhold som skal legges til rette i pleie- og omsorgstjenestene. Kommunen må vurdere om det er behov for ytterligere prosedyrer som er knyttet til utøving av praktisk bistand og opplæring etter lov om sosiale tjenester.

Kommunen har skriftlige prosedyrer for endring/ revidering av metodebeskrivelser og avviksbehandling, men tilsynet legger til grunn at slik revidering ikke foretas i forhold til tema for dette tilsynet, samt at flere ansatte ikke er kjent med rutiner for avviksbehandling.

Tilsynet vil understreke at det er avgjørende at de ansatte involveres i utarbeiding av prosedyrer (gjennom kvalitetsgrupper eller lignende), er kjent med hvilke prosedyrer som foreligger og gir tilbakemeldinger knyttet til kontroll av resultatet av prosedyrene og evt. korrigering av disse.

1. Merknad
Salangen kommune bør foreta en nærmere gjennomgang av hvilken type bistand som skal tildeles etter henholdsvis lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a) og kommunehelsetjenesteloven § 1-3 (hjemmesykepleie).

Kommentar:
Det er et betydelig overlappingsområde for oppgaver som både kan falle inn under hjemmesykepleie og praktisk bistand og opplæring. Formålet med praktisk bistand er først og fremst å yte hjelp til alle dagliglivets gjøremål i hjemmet og i tilknytning til husholdningen, men kan også omfatte hjelp til egenomsorg og personlig stell. Dette illustreres blant annet gjennom forskrift til lov om sosiale tjenester § 8-2 punkt 2 (se rundskriv I-46/97).

En avklaring av hvilke oppgaver – særlig innen ”personlig stell og egenomsorg” – som skal hjemles i hvilket regelverk, får betydning for hvem som er rett klageinstans. En nærmere avklaring vil også kunne bidra til at kommunen kan gi bedre informasjon om sine tjenester. Det kan her nevnes at på kommunens hjemmeside heter det at etter lov om sosiale tjenester § 4-3, skal kommunen yte ”nødvendig helsehjelp”, samt at det under punktet ”saksbehandling” fremstår som om Fylkesmannen er klageinstans i forhold til hjemmesykepleie. Denne informasjon er misvisende.

• LOV 1991-12-13 nr 81: Lov om sosiale tjenester mv. (sotjl.)
• LOV 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (internkontrollforskriften)
• FOR 2003-06-27 nr 792: Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven (kvalitetsforskriften)

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Metodebeskrivelse A.2.15 – ”Tildeling av hjelp til praktisk bistand i hjemmet”
• Metodebeskrivelse A.2.21 – ”Klage fra bruker”
• Søknadsskjema (”Søknad om pleie- og omsorgstjenester”)
• Mal – ”Foreløpig svar i forvaltningssak”
• Informasjon om hjemmetjenesten i Salangen fra www.salangen.kommune.no
• 5 anonymiserte enkeltvedtak
• Brosjyre – ”Informasjon om tjenester fra hjemmetjenesten i Salangen kommune”
• Informasjonsskriv vedrørende hjemmehjelp av 17.01.03
• Påmeldingsskjema / program vedrørende interkommunalt prosjekt i kompetanseheving
• Brukerundersøkelse for pleie- og omsorg fra 2003
• Delegasjonsreglement – Salangen kommune
• Handlingsplan for eldreomsorgen – Salangen kommune, 1998

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 10 journaler (søknader, vedtak, journalnotat mv.).
• ”Egensøknad – tildeling av pleie- og omsorgstjenester i Salangen kommune”
• ”Timebok for brukere av hjemmehjelp” – perm
• ”Kvalitetssystem for pleie- og omsorgstjenesten” – perm
• Skriv fra administrasjonssjefen av 30.10.06 – ”Midlertidig vedtaks- og anvisningsmyndighet”
• Klageskjema – Salangen kommune
• Opplæringsplan for Salangen kommune, samt beskrivelse av kompetansehevingsområdene for 2006.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev fra Fylkesmannen i Troms til Salangen kommune av 20.10.06 – Detaljert plan for tilsynsbesøk.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Fagsjef Ole Ramberg
Rådgiver Nils Aadnesen (revisjonsleder)