Fylkesmannen i Buskerud har gjennomført tilsyn med Gol kommunes tjenestetilbud til rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenestelovens kap 4. Ved denne systemrevisjonen har vi fokusert på følgende konkrete områder:

• Tildeling av sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere – praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon.
• Midlertidig bolig
• Oppfølging under behandlingsopplegg
• Nødvendige tiltak ved avslutning av institusjonsopphold
• Samordning av tjenestene til rusmiddelmisbrukere

Fylkesmannen har under revisjonen funnet grunnlag for å gi Gol kommune følgende avvik:

”Gol kommune sikrer ikke en forsvarlig tildeling av sosiale tjenester til rusmisbrukere”.

Dette innebærer at Fylkesmannen er av den oppfatning at den måten Gol kommune velger å håndtere tildeling av sosiale tjenester til rusmisbrukere på, samlet sett ikke er akseptabel. Avviket er i hovedsak knyttet opp til det faktum at det ikke er etablert et tilstrekkelig styringssystem som sikrer at tildelingen av tjenester foregår på en betryggende måte. Når dette systemet er mangelfullt og til dels fraværende kan det heller ikke dokumenteres at praksisen rundt tildelingen er god nok.

Dato: 3. november 2006

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Gol kommune i perioden 14.08.06 - 31.10.06. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Gol kommune er en kommune med ca 4 500. Kommunens administrative hovedstruktur er organisert med to myndighetsnivå. Den administrative toppledelse består av rådmann og 10 avdelinger. I 2004 ble det foretatt en omfattende omorganisering i kommunen i forbindelse med innføringen av to nivåmodellen. Det er ingen kommunaldirektører i kommunen, men ordningen med klientutvalg er videreført.

Sosialtjenesten er organisert som en egen avdeling som ledes av avdelingsleder sosial. Han har ansvaret for både budsjett, personell og fag, og rapporterer direkte til rådmannen. Ansvaret for rusmiddelmisbrukere i kommunen er i hovedsak plassert ved sosialtjenesten, men tradisjonelle pleie- og omsorgstjenester tildeles av omsorgsavdelingen. Kartleggingen av tjenestebehovet til rusmisbrukere med omfattende og sammensatt behov for tjenester foregår i samarbeid mellom sosialavdelingen og omsorgsavdelingen. Med virkning fra høsten 2006 er det også besluttet at det kun er et av de fire omsorgsområdene i kommunen skal ha ansvaret for innvilgelse av pleie- og omsorgstjenester til rusmisbrukere i kommune, uavhengig av hvilket distrikt vedkommende søker sorterer under. Dette for å sikre en bedre og mer samlet kompetanse på dette området, og for å lette samarbeidet med sosialavdelingen om tjenestemottakere som får tjenester fra flere avdelinger i kommunen.

Når det gjelder tildelingen av tjenesten støttekontakt er det en varierende oppfatning at hvor ansvaret for denne tjenesten er plassert, jf nedenfor under pkt 6 – ”Vurdering av virksomhetens styringssystem”.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt14.08.06.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 31.10.06.

Intervjuer
6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Sluttmøte ble avholdt 31.10.06.

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiserer på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontrollen som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Fylkesmannen har under tilsynet i Gol kommune fokusert på to hovedområder knyttet til det kommunale tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukerer i kommunen.

• Tjenester rettet mot alle rusmisbrukere i kommunen:
  
  Under dette området har vi sett nærmere på tildelingen av sosialt tjenester etter sosialtjenestelovens kap 4 og 6 til rusmisbrukere, og om de tradisjonelle pleie-og omsorgstjenestene er reelle og tilgjengelige også for rusmiddelmisbrukere. Videre har vi undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at tjenestene som innvilges er helhetlige og koordinerte for de rusmisbrukerne som har behov for flere kommunale tjenester. Om personer som er uten bolig får tilbud om midlertidig husvære og kvaliteten på det som da tilbys.
• Tjenester til rusmisbrukere under rehabilitering:
  
  Fylkesmannen har her undersøkt om rusmisbrukere som er under rehabilitering får nødvendig oppfølging fra kommunene den tiden de mottar behandling for sitt rusmisbruk, og om de som er innlagt i døgninstitusjon får et tilstrekkelig tilbud om tiltak i form av bolig og annen oppfølging/tjenester når de skrives ut fra institusjonen.

Avvik:
Gol kommune sikrer ikke en forsvarlig tildeling av sosiale tjenester til rusmisbrukere.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens §§ 4-3, 2-1 annet ledd og forskrift om internkontroll av 20. desember 2002.

Kommentar:
Etter sosialtjenestelovens § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp fra kommunen. Det er etter sosialtjenesteloven en grunnleggende forutsetning at tildelingen av tjenester skal foregå på en forsvarlig måte. Det er også et kommunalt ansvar å sikre og innrette sin virksomhet på en slik måte at retten til sosialtjenester etter § 4-3 blir ivaretatt. Med begrepet ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Avviket bygger på følgende:

• Journalene som er fremlagt dokumenterer ikke i tilstrekkelig grad den enkeltes tjenestebehov og saksbehandlingen i forbindelse med tildelingen av tjenester.
• Det er vedtatt tjenester til rusmisbrukere etter sosialtjenestelovens kap 4-2a uten at vilkårene for slike tjenester er oppfylt etter § 4-3. De tjenestene som ytes etter vedtaket
• er heller ikke i samsvar med det tjenestemottaker faktisk har fått rett til av tjenester ved nevnte lovhenvisning.
• Det er ulik oppfatning av hvor ansvaret for tildeling av støttekontakter til rusmisbrukere er plassert i kommunen.
• Fremlagt dokumentasjon viser at muntlig søknad om støttekontakt ikke er behandlet til rusmisbrukere etter sosialtjenesteloven.
• Det er ikke utarbeidet enhetlige felles rutiner for tildeling av tjenester. Slike rutiner er heller ikke etterspurt av administrativ ledelse i kommunen.
• Saksbehandlere utformer og undertegner vedtak selv, og dette arbeidet kontrolleres og kvalitetssikres ikke systematisk av leder.
• Enkelte saker drøftes i det ukentlige fagmøtet som avholdes på sosialtjenesten.
• Saksbehandlere bestemmer imidlertid selv hvilke saker som skal fremlegges i dette møtet. Ved ferieavvikling har det hendt at møtet ikke gjennomføres.
• Fremlagt delegasjonsreglement viser ikke at den enkelte saksbehandler har fått  delegert myndighet til å fatte vedtak i enkeltsaker.
• Det er ikke utarbeidet opplæringsplaner, verken overordnet i kommunen eller i sosialavdelingen.
• Det hender praksisen ved sosialavdelingen justeres og endres, men det er ingen  systematisk oppfølging rundt dette i form av utarbeidelse eller korrigering av rutiner for å sikre at alle ansatte innretter seg etter justeringen som er foretatt. Det skrives heller ikke referater fra de ukentlige saksbehandlermøtene.
• Det er ikke etablert ordninger for registrering av avvik til avdelingsleder, og slik rapportering er kun basert på den enkelte saksbehandlers individuelle oppfatning av hva som bør meddeles avdelingsleder i de ulike situasjonene.
• Leder for sosialavdelingen har ikke løpende og systematisk gjennomgang av antall saker og saksbehandlingstider men baserer sin oversikt på at de ansatte i avdelingen melder fra dersom de har mange saker til behandling og ikke kan overholde frister eller iverksette tiltak slik det er besluttet.
• Administrativ ledelse i kommunen har ikke som ledd i sin styring pålagt sosialavdelingen og omsorgsavdelingen å utarbeide nødvendig internkontrollsystem.
• Det er usikkert om skjemaet for kvartalsvis rapportering fra avdelingene til rådmannen benyttes av sosialavdelingen.
• Det er ikke iverksatt brukerundersøkelser som ledd i korrigering av tjenestetilbudet.

Ved dette tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem og tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort ikke tillit til at Gol kommune håndterer sin oppgave i forbindelse med tildeling av tjenester til rusmisbrukere på en forsvarlig måte. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetens minimumskrav til styringssystem i helse – og sosialtjenesten. Det ligger til lederansvaret å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at saksbehandlingen som gjennomføres er i samsvar med aktuelt regelverk på området.

I Gol kommune ser vi at det i sosialavdelingen i for liten grad er jobbet bevisst og aktivt med utvikling av et styringssystem som er tilpasset denne virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Når det er avdekket så store svikt i styringssystemet kan vi heller ikke konkludere med at tildelingen av tjenester til rusmisbrukere foregår på en forsvarlig måte.

Når det gjelder kvalitetssikring av det arbeidet som utføres ved sosialtjenesten, ble det avdekket at leders kontroll med saksbehandlernes håndtering av enkeltsaker er betinget av at saksbehandlerne på eget initiativ bringer saker og problemstillinger opp til drøftelse med leder eller i det ukentlige fagmøtet. Leder medundertegner ikke vedtakene og foretar heller ingen etterkontroll for å forvisse seg om at saksbehandlingen har foregått på en korrekt måte, at sakene er godt nok utredet og at tjenestemottaker har fått innvilget de tjenestene vedkommende har behov for. Resultatdokumenter som vedtak viser også at det er innvilget tjenester etter bestemmelser i sosialtjenesteloven som ikke er korrekt hensett til tjenestemottakers behov og de tjenestene som faktisk gis.

Når Fylkesmannen har funnet grunnlag for å gi avvik på tildelingen av tjenester er dette etter en samlet vurdering av styringssystemet. Det er f.eks ikke isolert sett et krav om at det utarbeides skriftlige rutiner på et område, men det kan være uforsvarlig å ikke noen form for skriftlige prosedyrer når det heller ikke er etablert andre former for systematisk styring, kvalitetssikring og korrigering.

Mangelen på internkontroll var fremtredende på en rekke områder, både når det gjelder avviksrapportering og ledelsens manglende systematiske oversikt over saksmengde og saksbehandlingstider. Det er utarbeidet et skjema for kvartalsrapportering til rådmannen, men dette blir i liten grad benyttet av sosialavdelingen. Det er også ulik oppfatning både i sosialavdelingen og omsorgsavdelingen om hvor ansvaret for saksbehandling av søknader om støttekontakt til rusmisbrukere i kommunen er plassert. Når det ikke er utarbeidet et tilstrekkelig styringssystem har dette etter det vi kan konstatere også resultert i at det innvilges støttekontakt til rusmisbrukere ved en avdeling i kommunen som i realiteten ikke har budsjettmidler til denne type tjenester.

Lov om sosiale tjenester §§ 2-1, 4-1, 4-2 a, c og d, §§ 4-3, 4-3a, 4-5, 6-1, § 8-1, forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven og forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt/innhentet under forberedelsen av revisjonen:

• Generell informasjon om Gol kommunen hentet fra kommunens hjemmeside
• Årsmelding fra 2005
• Organisasjonskart for Gol kommune
• Organisasjonskart for omsorgsavdelingen
• Organiseringen av sosialtjenesten
• Oversikt over saksbehandlere og ledere som fatter vedtak til rusmisbrukere
• Rusmiddelpolitisk handlingsplan
• Delegasjonsreglement
• Beskrivelse av situasjonen i kommunen når det gjelder prosedyrer/rutiner og retningslinjer m.m
• Redegjørelse av situasjonen når det gjelder informasjonsmateriell
• De 10 siste enkeltvedtak om tildeling av sosiale tjenester etter kap 4 til rusmiddelmisbrukere
• Skjema for kvartalsvis rapportering fra avdelingene/skolene

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Klientmapper tilhørende samtlige rusmiddelmisbrukere som har vært i kontakt med kommunen fra 2004 og fram til dags dato.
• Klientmapper til rusmisbrukere hvor det er utarbeidet individuell plan
• Klientmapper til rusmisbrukere som fyller vilkårene for individuell plan men hvor dette ikke er utarbeidet
• Klientmapper til rusmisbrukere som for tiden er innlagt til spesialisert rusbehandling
• Klientmapper til rusmisbrukere som har vært innlagt til slik behandling de siste to årene

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 14.08.06 – Varsel om tilsyn
• 28.09.06 – Oversendelse av etterspurt dokumentasjon fra Gol kommune
• 16.10.06 – E-post fra kontaktpersonen i kommunen til Fylkesmannen
• 16.10.06 – Oversendelse av program for tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl og Rådgiver Anne-Lene Egeland Arnesen