Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal gjennomførte 30. november og 1. desember 2006 tilsyn med kommunale helse- og sosialtenester til vaksne personar over 18 år med langvarige og samansette behov i Averøy kommune.

Averøy kommune har flat struktur. I rådmannens leiargruppe er det tre rådgivare(2.5 årsverk). I denne organisasjonsmodellen er ressurser, ansvar og mynde delegert ut til dei enkelte tenesteeiningar. Einingsleiar er delegert mynde for økonomi, personal og fagleg ansvar.

Denne rapporten omtaler påpeikte avvik og merknader innan dei reviderte områda.

For å undersøke forskjellige delar av kommunen sine tenester til personar med langvarige og samansette behov var det sett opp aktuelle problemstillingar langs ei slik tidslinje: oppstart, iverksetting og oppføljing. Under kvar fase blei det lagt særleg vekt på å avklare om kommunen føljer opp regelverket om: brukarmedverknad, koordinering, individualisering og forsvarleg tenesteyting.

I oppstartfasen blei det vurdert om kommunen: fangar opp og vurderer nye kontakter, planlegg og utgreier tenestebehovet tilstrekkeleg og fattar vedtak som legg til rette for tenester og tiltak.

I iverksettingsfasen blei det vurdert om kommunen omset planer og vedtak til konkrete, tilrettelagde tenester og tiltak.

I oppfølgingsfasen blei det vurdert om kommunen sikrar tilstrekkeleg stabilitet og kontinuitet i tenesteytinga slik at tenestemottakaren opplever tryggleik i sin kvardag, om ein sikrar at nye/ endra tenestebehov blir fanga opp og at naudsynte endringar blir gjort på ein samordna måte.

Målet for tilsynet var både å sjå om kommunen faktisk innfrir lovkrava i ulike fasar av tenesteytinga, og korleis dette blir gjort. Det er og eit mål at tilsynet skal medverke til å forbetre kvaliteten i helse- og sosialtenestene.

Målgruppa for dette tilsynet er vaksne personar som har varige og varierte behov for fleire type tenester som er omfatta av både sosial- og helselovgjevinga. Desse personane har behov for tenester som er meir omfattande enn det som vanlegvis er definert som pleie- og omsorgstenester. Samhandling med tenestemottakaren er eit sentralt tema for tilsynet. Tilsynet omfattar følgjande tenesteområde i kommunen:

• Heimetenester
• Lege tenester
• Sosiale tenester

Funn

Det blei avdekka tre avvik i tilsynet.

Avvik 1
Kommunen sikrar ikkje at alle vedtak blir fatta i samsvar med lova sine krav om sakshandsaming

Avvik 2
Kommunen sikrar ikkje at personar med vedtak om tildeling av støttekontakt og heimehjelp får den tenesta dei har fått vedtak om

Avvik 3
Kommunen har ikkje eit system som sikrar forutsigbarheit, stabilitet og kontinuitet i tenesteytinga

Dato: 22. januar 2007

Rapporten er utarbeidd etter tilsyn i Averøy kommune i perioden 05.10.2006- 01.12.2006, gjennomførd av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal. Revisjonen inngår som ein del av den planlagte tilsynsverksemda for Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal. Det vert gjennomført tilsyn med tre kommunar i Møre og Romsdal i 2006 innan sosial- og helsetenester til vaksne med langvarige og samansette behov.

Formålet med tilsynet er å vurdere om verksemda oppfyller lovkrav innan dei tema tilsynet omfattar. Se nærare omtale av dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfattar både helsetenester etter helselovgivinga som er underlagt tilsyn frå Helsetilsynet i fylket, og sosiale tenester etter sosialtenesteloven som er underlagt tilsyn frå Fylkesmannen. Samanheng og heilskap i tenestetilbodet er mellom dei mest kritiske faktorane ved tenesteyting til personar med samansette og langvarige behov.

Fylkesmannen, som er ansvarleg for tilsyn med sosiale tenester, og Fylkeslegen, som er ansvarleg for tilsyn med helsetenester, har oppnemnt eit felles tilsynslag til å gjennomføre dette tilsynet. Det er utarbeidd ein felles rapport. Oppfølginga av eventuelle avvik vil bli samordna frå Fylkesmannen og Helsetilsynet si side.

Tilsynet er utført som systemrevisjon. Ein systemrevisjon blir gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og ved verifikasjonar. Verifikasjon inneber å sjekke om rutinar, prosedyrar og instruksar blir følgde i praksis, og om dei fysiske tilhøva tilfredsstiller krava frå styresmaktene.

Rapporten omhandlar avvik og merknader som er avdekte under revisjonen.

• Avvik er definert som mangel på oppfylling av krav frå styresmaktene.
• Merknad er tilhøve som ikkje kjem inn under definisjonen av avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav frå styresmaktene avdekkjer forhold som kan bli betre.

Averøy er ein øykommune på Nordmørskysten med 5406 innbyggjarar. Averøy kommune er fra 1. januar 2005 organisert etter ein såkalla flat-struktur-modell.

Dei kommunale tenestene er organisert i 15 einingar med rådmann og leiargruppe.

Eininga for heimebaserte tenester dekkjer tenestetilboda; Heimesjukepleie, heimehjelp, bustadfellesskap, psykisk helsevern, bustadar til utviklingshemma, dagsenterverksemder, avlastning og støttekontakt, personleg assistanse, ergoterapi, fysioterapi, vaktmestertenester til heimebuande, husmorvikar og matombringing. Til saman har dette tenesteområdet ca 85 ansatte fordelt på 57,5 årsverk.

Sosiale tenester er organisert i samme eining under ein administrativ leiar og inneheld tenestene; Helsestasjon, barnevern, sosialdelen og arbeid med flyktningar/innvandrarar. Sosialdelen har 2.55 årsverk.

Kommunen har oppretta ei ny midlertidig stilling som fagleiar for funksjonshemma som er tiltenkt å ha ein koordinatorrolle i samarbeid med andre fagleiarar i følge plan for rehabilitering.

Verksemdas eigen dokumentasjon:

• Organisasjonskart for Averøy kommune, pleie- og omsorgstenesta og sosialtenesta
• Skriftlig ansvar og funksjon til fagleder med sykepleiefaglig ansvar
• Skriftlig ansvar og funksjon til boleder og fagleder Kårvåg bofellesskap
• Ansvar/funksjon for sykepleiefaglig overordnet
• Ansvar/funksjon for fagleder ved Teknobo
• Beskrivelse av imidlertidig stilling som fagleder funksjonshemmede
• Mal rutiner og prosedyrer individuell plan er sendt elektronisk.
• Rehabiliteringsplan
• Oversikt over helse- og sosialpersonell
• Årsrapport 2004 og 2005 for sosiale tjenester og hjemmebaserte tjenester
• Opplæringsplan helse- og sosialpersonell
• Del av lederavtale som viser hvilket ansvar som enhetsleder har
• Del av stillingsstruktur som viser innhold i stilling til psykisk helsevern
• Lov om sosiale tjenstester – saksbehandling
• Intern delegasjon av myndighet, lov om sosiale tjenester

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, brev frå Helsetilsynet datert 05.10.2006
• Brev og epost frå kommunen med etterspurt dokumentasjon datert 06.11.2006
• Program for tilsynet, brev frå Helsetilsynet datert 15.11.2006

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Melding om tilsyn blei sendt ut 05.10.2006

Opningsmøte vart halde 30.11.2006

Intervjuer
10 personar vart intervjua.

Verifikasjonar
Følgjande verifikasjonar blei gjennomførde:

Referat frå møte i Faglig råd, 5 møter i 2006. Referat frå møte i HAS, 7 møter i 2005, 6 møter i 2006. 10 journalar frå heimetenesta. 6 journalar i fysioterapi, 3 journalar i psykisk helsearbeid. 2 journalar frå sosialtenesta. 10 journalar frå legetenesta. 8 journalar frå ergoterapitenesta. Gjennomgang i GERICA på same personar som vi fekk i papirjournalar.

Sluttmøte vart halde 01.12.2006

Tilsynet har sett på tenesteyting til personar med langvarige og samansette behov som involverer store delar av den kommunale helse- og sosiallovgivinga. Ved dette tilsynet er det under kvart tema lagt vekt på at kommunen skal følgje opp regelverket om

• Brukarmedverknad
• Samordning mellom dei ulike tenestene
• Forsvarleg tenesteyting

For å undersøke dei ulike delene av kommunale tenester til personar med langvarige og samansette behov er dei aktuelle problemstillingane sett opp langs ei tidsline: oppstart, iverksetting og oppfølging.

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fangar opp og vurderer nye førespurnader om tenester
• Føretek tilstrekkeleg og samordna utgreiing av behovet for tenester
• Tek avgjerde/fattar vedtak som legg til rette for tenester og tiltak
  

Iverksettingsfasen
Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omset avgjerder og vedtak i konkrete og tilrettelagte tenester
  

Oppfølgingsfasen
Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrar tilstrekkeleg stabilitet og kontinuitet i tenesteytinga slik at tenestemottakaren opplever ein føreseieleg og trygg kvardag

Sikrar at nye eller endra tenestebehov blir fanga opp og at naudsynte endringar blir gjort på ein samordna måte.

Tilsynet omfattar føljande einingar:

• Heimetenester ( somatisk heimesjukepleie, fysioterapi, psykisk helseteneste, heimehjelp)
• Legetenester (med fokus mot helsetenester til pasientar med langvarige og samasette behov)
• Sosiale tenester

Kommunen har eit internkontrollsystem, men det er lite i bruk. Avvikshandtering er lite implementert som felles omgrep i dei ulike einingane. Delegasjonsreglement er under utarbeiding.

Kommunen har laga ei god plan/verktøy for bruk av individuell plan(IP). Brukarar som fekk utarbeid IP fekk være delaktig i eigen prosess. Kommunen var i oppstartsfasen med IP for vaksne brukarar, men brukarar under 18 år var prioritert i utviklingsarbeidet av individuell plan.

Avvik 1
Kommunen sikrar ikkje at alle vedtak blir fatta i samsvar med lova sine krav om sakshandsaming

Avvik frå føljande myndigheitskrav:

• Lov om sosiale tenester § 8-1, jf forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll § 4, 2. ledd, c, f, g, h
• Lov om helsetjenester i kommunene, § 2-1

Avviket er basert på følgjande observasjon:

• Ved intervju og ein verifikasjon framkom det at vedtak blei fatta lenge etter at tiltak var i sett i verk
• Ved intervju og dokumentasjon kom det fram at det ikkje alltid vert fatta vedtak ved tildeling av tenester
• I fleire vedtak blir det vist til søknadar som ligg over 2 år tilbake i tid
• Ved verifikasjon fann ein ikkje saka opplyst og utreda, og vedtaka var ikkje grunngjeve
• I dokumentasjonen til brukaren var det vanskeleg å spore søknader på tenestene

Avvik 2
Kommunen sikrar ikkje at personar med vedtak om tildeling av støttekontakt og heimehjelp får den tenesta dei har fått vedtak om

Avvik frå føljande myndigheitskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-3 jf § 4-2a og c
• Kvalitetsforskriften § 3
• Forskrift om internkontroll i sosial og helsetjenesten § 4 f,g

Avviket er basert på følgjande observasjon:

• Ved intervju og dokumentasjon kom det fram at i heimetenesta blei nytt vedtak fatta ved utløp av vedtaksperiode, men ikkje grunngjeve
• Vedtak på støttekontakt er fatta, men ikkje sett i verk
• Ved vedtak om praktisk bistand og støttekontakt var det alltid tidsavgrensa med inntil…….
• I fleire vedtak står det at kommunen tek atterhald om ferie, fleksitid og anna fråvær ved tildeling av heimehjelp.

Avvik 3
Kommunen har ikkje eit system som sikrar forutsigbarheit, stabilitet og kontinuitet i tenesteytinga

Avvik frå føljande myndigheitskrav:

• Kvalitetsforskriften § 3
• Internkontrollforskriften § 4
• Forskrift om individuell plan
• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 8, 2.ledd
• Pasientrettighetsloven § 3-2
• Lov om helsetenesta i kommunen § 2-1, § 1-3a
• Lov om sosialtenesta § 2-1, jf § 4-1

Avviket er basert på følgjande observasjon:

• Kommunen har ikkje koordinerande eining
• Plan var utarbeidd for rehabilitering/habilitering, men ikkje tatt i bruk som praktisk verkty
• Intervju og dokumentasjon syner at fysioterapi- og ergoterapitenestene er sårbare i kommunen
• Ved verifikasjon fann ein ikkje informasjon til brukarane om kva slags tenester kommunen kan tilby, som til dømes serviceerklæringar, brosjyrar ol
• Ved intervju kom det fram at den einskilde tenesteytar hadde ulik praksis på å gje informasjon om tenestene til kvar einskild tenestemottakar
• Ei brukarundersøking støttar også at kommunen har forbetringspotensial på informasjon
• Dokumentasjon på samarbeid/samhandling mellom dei ulike tenestene vedrørande brukaren var i liten grad utvikla som verkty
• Utarbeidd plan for individuell plan var ujamnt implementert som verkty, og ved verifikasjon finn ein berre ei individuell plan og ikkje referat frå ansvarsgruppemøte
• Ved intervju kjem det fram at det er tidvis høgt sjukefråvær i helse- og sosialtenestene, men lite vikarar til å dekkje opp om fråværet
• Ein sjukepleiar kan vitja over 25 pasientar på ei vakt med til dels store geografiske avstandar
• I referat frå samarbeidsmøte(haust 2006) blant leiinga i helse- og sosialtenestene blir det etterlyst kvalitetsplanar og overordna struktur med stillingsinstruksar for leiarar og medarbeidarar

Oversikt over personar frå verksemda som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva for personar som blei intervjua.

Frå Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal deltok:
Revisor, jurist Gro Malen Brønnestad
Revisor, rådgivar, Marit Hovde Syltebø
Revisjonsleiar, rådgivar, Vigdis Rotlid Vestad
Observatør, Dick Lindberg, Sveriges sosialstyrelse, Sverige