Fylkesmannen/Helsetilsynet i Vestfold gjennomførte i perioden 07.07.06 – 16.02.07 tilsyn med kommunens behandling av saker om vederlag for opphold i institusjon.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Organisering av arbeidet med vederlagsberegningen
• Informasjon til beboer/pårørende
• Vedtak om vederlag
• Kontrollberegning/etteroppgjør av vederlagsberegningen

Det ble gitt fire avvik:

Avvik 1:
Tønsberg kommune sikrer ikke at skriftlig underretning om at det kan treffes vedtak om vederlag gis før eller senest samtidig med når det gjøres avtale om innleggelse.

Avvik 2:
Tønsberg kommune sikrer ikke at vedtak om betaling av vederlag først gjøres gjeldende samtidig med eller etter at skriftlig underretning om egenbetaling er gitt.

Avvik 3:
Tønsberg kommune sikrer ikke at vedtak om løpende vederlag fattes i samsvar med vederlagsforskriftens og forvaltningslovens bestemmelser.

Avvik 4:
Tønsberg kommunen sikrer ikke at kontrollberegning og etteroppgjør foretas i samsvar med vederlagsforskriften og forvaltningslovens bestemmelser.

Dato: 16.02.07

Lise Jebsen revisjonsleder

Lisbeth Øverjordet revisor

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Tønsberg kommune i perioden 07.07.06 -. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Tønsberg kommunen har inndelt sin virksomhet i ulike virksomhetsenheter, pr. november 2006 18 virksomheter. Vedtak om vederlag for opphold i sykehjem eller boform med heldøgns omsorg og pleie fattes i virksomheten Service-og støttevirksomheten (SST). Det fattes også vedtak om vederlag i andre virksomheter. Dette gjelder vederlag ved opphold i institusjoner for rusmiddelavhengige, som fattes i virksomhet Sosialtjenester. Vederlag ved opphold i institusjoner for rusmiddelavhengige var ikke omfattet av dette tilsynet.

Virksomhet Service-og støttevirksomheten er inndelt i flere seksjoner. Ansvaret for behandling av saker om vederlag for opphold i institusjon er lagt til seksjon for tildeling av pleie-og omsorgstjenester og seksjon for økonomi.

Det ble i 2005 fattet vedtak om langtidsopphold med krav om vederlag for ca. 260 beboere, ca. 115 vedtak om vederlag for nye beboere og 110 vedtak om vederlag ved korttidsopphold ut over 60 døgn.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.07.06. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 10.11.06.

Intervjuer
5 personer ble intervjuet.

Gjennomgang av saksdokumenter/journaler ble foretatt av revisjonsteamet ved frammøte i kommunen 08.11.06. Oversikt over dokumentasjonen som ble gjennomgått er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 10.11.06.

Tilsynet omfatter undersøkelse av om kommunen ved systematisk styring og kontinuerlig forbedring sikrer at saker om vederlag for opphold i institusjon behandles i samsvar med krav i gjeldende lovgivning. Tilsynet omfattet følgende områder:

• Organisering av arbeidet med vederlagsberegningen
• Informasjon til beboer/pårørende
• Vedtak om vederlag
• Kontrollberegning/etteroppgjør av vederlagsberegningen

Avvik 1:
Tønsberg kommune sikrer ikke at skriftlig underretning om at det kan treffes vedtak om vederlag gis før eller senest samtidig med når det gjøres avtale om innleggelse.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven §§ 11-2, kommunehelsetjenesteloven § 2-3, forskrift om vederlag for opphold i institusjon mv. § 2 og forskrift om internkontroll i helse-og sosialtjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

a) Det er ikke rutiner for å sikre at det gis skriftlig informasjon om betaling før eller senest samtidig med innleggelsen. Kommunen fatter vedtak om opphold hvor det også gis opplysninger om adgangen til å kreve vederlag. For nye beboere gis det ikke annen skriftlig informasjon om adgangen til kreve vederlag enn den som framgår av vedtaket. Som oftest fattes vedtaket om opphold og vederlag senest samtidig med innleggelsen, men i enkelte tilfeller er vedtaket med skriftlig informasjon om egenbetaling fattet først etter innleggelsen. Det tar sjelden mer enn noen dager, maksimalt en uke før vedtaket med skriftlig informasjon om vederlag er beboer/pårørende i hende.

Avvik 2:

Tønsberg kommune sikrer ikke at vedtak om betaling av vederlag først gjøres gjeldende samtidig med eller etter at skriftlig underretning om egenbetaling er gitt.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven §§ 11-2, kommunehelsetjenesteloven § 2-3, forskrift om vederlag for opphold i institusjon mv. § 2 og forskrift om internkontroll i helse-og sosialtjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

a) Kommunen krever ved korttidsopphold vederlag fra innleggelsesdato, selv om skriftlig informasjon om vederlag først framkommer av vedtak som er fattet senere.

Kommentar:
Avviket skal ses i sammenheng med avvik 1. Hvis beboeren flytter inn/innlegges uten at det er gitt skriftlig underretning om at det kan kreves vederlag, kan et vedtak om betaling ikke gjøres gjeldende før etter at slik underretning er gitt. Som for avvik 1 gjelder kravet om skriftlig underretning for kun nye beboere, som ikke tidligere har fått skriftlig informasjon om reglene for egenbetaling.

Avvik 3:
Tønsberg kommune sikrer ikke at vedtak om løpende vederlag fattes i samsvar med vederlagsforskriftens og forvaltningslovens bestemmelser.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven §§ 11-2, kommunehelsetjenesteloven § 2-3, forskrift om vederlag for opphold i institusjon mv. § 2, forvaltningsloven og forskrift om internkontroll i helse-og sosialtjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

a) Det er ikke foretatt en systematisk gjennomgang av aktiviteter og arbeidsprosesser for å avdekke områder der det er fare for svikt eller brudd på regelverk. Arbeidsoppgaver knyttet til vederlag er fordelt på flere seksjoner uten at ansvaret for å sikre at vedtak fattes i samsvar med gjeldende bestemmelser, framkommer klart i kommunens styringssystem. Det foretas ikke systematisk kvalitetskontroll i henhold til kravene i internkontrollforskriften.

Kommentar:
Etter internkontrollforskriften § 4 bokstav f skal virksomheten skaffe oversikt over områder hvor svikt kan inntre oftere enn akseptabelt eller får uheldige følger for beboere.

b) Kommunen har en skriftlig rutinebeskrivelse for arbeidsoppgaver i vederlagssaker. Det var ulik oppfatning av hvorvidt rutinebeskrivelsen faktisk beskriver kommunens praksis og om dokumentet har vært oppdatert eller korrigert de siste årene. Enkelte av de skriftlige rutinebeskrivelsene samsvarer verken med gjeldende rett eller med kommunens praksis pr. dags dato.

Kommentar:
Dokumentasjon er et virkemiddel som skal bidra til å sikre at internkontrollen fungerer som forutsatt. Tiltak iverksatt etter internkontrollforskriftens § 4 bokstav a til h, skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig av hensyn til virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. Det innebærer at virksomheten selv må avgjøre hvilke ordninger, arbeidsprosesser som skal foreligge i skriftlig form. Behovet for dokumentasjon i form av skriftlig beskrivelse av arbeidsoppgaver vil være opp til kommunens selv å avgjøre, ut fra nevnte hensyn og egne interne behov. Det vil derfor være opp til kommunen selv å ta stilling til behovet for å ha et oppdatert dokument for rutinebeskrivelser i vederlagssaker.

c) Kommunen bruker en vedtaksmal ved korttidsopphold, som er et samlevedtak for vedtak om både opphold og vedtak om vederlag. Det går ikke klart fram at vedtaket gjelder to forhold: opphold og vederlag. I overskriften i vedtaket omtales vedtaket kun som tildeling av korttidsopphold. Opplysninger som gis om klageadgang, gjelder kun for oppholdet. Klageregler for klage på vedtaket om vederlag er ikke oppgitt. Det framgår ikke av vedtaket hvilke regler for betaling som gjelder. Det vises ikke til vederlagsforskriften § 4. Det framgår ikke av vedtaket fra hvilket tidspunkt vederlag kreves.

d) Kommunen har utarbeidet retningslinjer/kriterier for beregning av bofradrag ved vedtak om korttidsplass ut over 60 døgn og ved langtidsopphold. Når det gis bofradrag, framgår det ikke av vedtaket hvordan kommunen har beregnet fradraget i henhold til kriteriene. Ved manglende opplysninger fastsettes bofradraget skjønnsmessig, uten at dette opplyses i saken. Det gis ingen nærmere begrunnelsen i vedtak hvor det ikke gis bofradrag.

Kommentar:
Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsloven § 25 stiller krav til begrunnelsens innhold. I begrunnelsen skal det vises til de regler vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal kort nevnes de faktiske forhold vedtaket bygger på. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes.

e) I vedtak om inntektsbasert vederlag, framgår det ikke hvordan forsørgerfradraget er beregnet.

f) Det vises til lovbestemmelser i vedtak om vederlag som ikke er relevante for vedtaket.

Kommentar:
Verken sosialtjenesteloven §§ 4-2 og 4-3 eller kommunehelsetjenesteloven § 6-9 er aktuelle å henvise til ved vederlag om opphold i sykehjem etter kommunehelsetjenesteloven. Ved vederlag for opphold i aldershjem etter sosialtjenesteloven, vil det være korrekt å vise til sosialtjenesteloven §§ 4-2 d og 11-2.

g) Ved vesentlige endringer i beboers økonomiske situasjon skal det, når endringen er kjent fattes nytt vedtak. Det er uklare rutiner for fatting av nytt vedtak ved endringer kommunen blir kjent gjennom skatteoppgjøret.

Kommentar:
Etter vederlagsforskriften § 3 sjette ledd skal det fattes nytt vedtak dersom beboerens økonomiske situasjon endrer seg vesentlig, eller tidligere vedtak viser seg å bygge på uriktige opplysninger.

h) På tidspunktet for tilsynet tok det i enkelte saker inntil 6 måneder fra beboer fikk opphold til vedtaket om vederlag forelå. Kommunen fatter vedtak om langtidsopphold i bo-og behandlingssenter. I vedtaket om opphold opplyses det om reglene om vederlag for opphold i institusjon. Det framgår av vedtaket fra hvilket tidspunkt et krav om vederlag vil gjelde fra. Når vedtaket om vederlag er fattet, fremmes det et vederlagskrav samlet for perioden fra tidspunktet som det er varslet om i vedtaket om opphold og fram til når vedtaket om vederlag foreligger.

Kommentar:
Forvaltningslovens krav i § 16 til forhåndsvarsel før vederlagsvedtaket treffes, er i utgangspunktet ivaretatt ved opplysningene gitt i vedtaket om opphold. Kommunen bør fatte vedtaket om vederlag uten ugrunnet opphold. På tidspunktet for tilsynet, forelå imidlertid vedtaket om vederlag først 6 måneder etter at vedtak om opphold er fattet. Når behandlingstider er så lang som opp til 6 måneder, bør kommunen i vedtaket om opphold/forhåndsvarselet så vidt mulig angi når vedtaket om vederlag kan ventes.

Avvik 4:
Tønsberg kommunen sikrer ikke at kontrollberegning og etteroppgjør foretas i samsvar med vederlagsforskriften og forvaltningslovens bestemmelser.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven §§ 11-2, kommunehelsetjenesteloven § 2-3, forskrift om vederlag for opphold i institusjon mv. § 2, forvaltningsloven og forskrift om internkontroll i helse-og sosialtjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

a) Kommunen foretar ikke etteroppgjør i saker hvor det kreves inntektsbasert vederlag ved korttidsopphold ut over 60 døgn.

Kommentar:
Kommunen kan kreve inntektsbasert vederlag ved korttidsopphold ut over 60 døgn pr. kalenderår. I alle saker hvor det kreves vederlag basert på inntekt, skal det foretas en kontrollberegning av vederlagbetalingen når skatteoppgjøret foreligger.

b) Kommunen har ikke sikret at den beregningsmåten som brukes ved kontrollberegning gir samme resultat som ny beregning av vederlaget. Regneoppsettet i vedtaket gir ikke informasjon om hvordan etteroppgjøret er foretatt.

Kommentar:
Etteroppgjøret er en ny beregning av vederlaget, hvor opplysninger fra skatteoppgjøret om faktiske inntekter og skatt for den aktuelle perioden skal legges til grunn. Det er en viktig del av begrunnelsen for vedtaket, at det på en så forståelig måte som mulig framgår hvordan etteroppgjøret er beregnet.

Oppgaver knyttet til krav om vederlag er fordelt på flere seksjoner, uten at ansvaret for ulike arbeidsoppgaver framkommer klart i kommunens styringssystem. Det er ikke foretatt noen systematisk gjennomgang av aktiviteter og arbeidsprosesser for å avdekke sårbare områder eller områder der det er fare for svikt eller brudd på regelverk. Tilsynet har avdekket at det ikke foreligger rutiner for å sikre at krav om vederlag ikke gjøres gjeldende først etter at det er gitt skriftlig underretning om adgangen til å kreve vederlag.

Kommunen har utarbeidet en skriftlig rutinebeskrivelser for arbeidsoppgaver i vederlagssaker. Det er ulik oppfatning av om disse skriftlige rutinene faktisk beskriver kommunens praksis og gjeldene rett.

Vedtaksmaler som benyttes ved vedtak om vederlag, ivaretar ikke fullt ut forvaltningslovens krav til et enkeltvedtaks form og innhold.

7. Regelverk

• Lov av 13.12.1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven).
• Lov av 19.11.1982 nr. 66 om helsetjenester i kommunene (kommunehelsetjenesteloven).
• Lov av 10.02.1977 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
• Forskrift av 26.04.1995 om vederlag for opphold i institusjon m.v.
• Forskrift av 20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i sosial-og helsetjenesten (internkontrollforskriften)
• Rundskriv I-47/98 om vederlag for opphold i institusjon m.v.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart hentet fra informasjonsbrosjyre om kommunen datert 2006.
• Delegasjonsreglement.
• Virksomhetsplaner, kommuneplanmål for 2005-2008.
• Funksjonsbeskrivelse.
• Opplæringsprogram.
• Skjema for behovskartlegging for hjemmetjenester.
• Vedtaksmaler for vedtak om vederlag ved ulike opphold i bo-og behandlingssenter.
• Vedtaksmal ved etteroppgjør.
• Skjema: Orientering om vederlag for opphold i institusjon.
• Skjema: Oppgave over inntektsforhold.
• Diverse informasjonsmateriell til beboer ved opphold på bo-og behandlingssenter.
• Rutinebeskrivelse ved vederlagsberegning.
• Vedtak om opphold, vederlag og etteroppgjør, til sammen 51 vedtak.
• Årsrapport for 2005, Tildelingsteamet for institusjonsplasser

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journaler/saksmappene til 5 beboere hvor det er fattet vedtak om vederlag for første gang.
• Journaler/saksmappene til 10 beboere som var plukket ut fra de 51 vedtakene som ble mottatt fra kommunen som dokumentasjon ve forberedelse av revisjonen.
• Journaler/saksmappene til 3 beboere som først har hatt korttidsopphold og deretter langtidsopphold og hvor det er foretatt etteroppgjør.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 07.07.2006 fra Fylkesmannen/Helsetilsynet i Vestfold om varsel av tilsyn.
• Brev av 26.09.2006 fra Fylkesmannen/Helsetilsynet i Vestfold om innhenting av dokumentasjon.
• Brev av 13.10.2006 fra Fylkesmannen/Helsetilsynet i Vestfold med program for tilsynet.
• E-post til kommunen 06.11.06 med oversikt over saker som ønskes gjennomgått i forbindelse med revisjonsbesøket.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Lise Jebsen, Fylkesmannen/Helsetilsynet i Vestfold, revisjonsleder Rådgiver Lisbeth Øverjordet , Fylkesmannen/Helsetilsynet i Vestfold, revisor