Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende: kommunen sin styring og kontroll med at personer som har alvorlig psykisk sykdom får individuelt tilrettelagte, samordnede og forsvarlige tjenester, og at tjenestemottakeren får medvirke. Revisjonen omfattet alle faser i tjenesteytingen fra planlegging og tildeling til iverksetting, gjennomføring og evaluering av tildelte sosial- og helsetjenester.

Det ble gitt tre avvik:

Porsgrunn kommune sikrer ikke at tjenestemottakere med langvarige og sammensatte behov for helse- og sosialtjenester får samordnede og individualiserte tilbud

Kommunen sikrer ikke at vedtak om tjenester iverksettes og gjennomføres i tråd med vedtaket

Kommunen sikrer ikke at tjenestemottakere i avd. psykisk helsetjeneste får forsvarlige tjenester mht. kontinuitet, stabilitet og forutsigbarhet

23.07.2007

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Porsgrunn kommune i perioden 24.01.2007 - 23.07.2007. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Telemarks planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra fylkesmannen. Det er oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet, og det utarbeides en felles rapport. Oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til personer med psykisk sykdom.

Tilsynet ble gjennomført som en systemrevisjon. En systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokumenter, ved intervju og eventuelt ved andre undersøkelser.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Porsgrunn kommune er på rådmannsnivå inndelt i fem kommunalsjefområder; Støttefunksjoner og utvikling, Helse og velferd, Omsorg, Barn og unge og By - og kulturutvikling. En kommunalsjef har ansvaret for hvert av områdene. Kommunalsjefene inngår i rådmannens lederteam. Hvert av de administrative områdene er inndelt i flere virksomheter som hver blir ledet av en virksomhetsleder.

Til området Støttefunksjoner og utvikling hører Tjenestekontoret som har ansvar for å behandle søknader og fatte vedtak på helse- og sosialtjenester. Til dette området hører også Serviceavdelingen som innehar kommunens servicesenter, sentralbord og tolketjeneste.

Under området Helse og velferd er virksomheten Psykisk helsetjeneste og rusomsorg plassert. Virksomheten er delt i fem avdelinger. Avdeling Kulturverkstedet Raschebakken, Avdeling Blåveiskroken bofellesskap, Avdeling Boteam, Avdeling Bofellesskap (Leirkup og Gunnigt.), Avdeling Psykisk helsetjeneste og rusbehandling.

Avdeling Boteam er en oppfølgingstjeneste som gir oppsøkende tilbud til rusmisbrukere og mennesker med dobbeltdiagnoser. De gir tjenester til et botiltak for mennesker med dobbeltdiagnoser, natthjemmet i Feiselvei 3, hjemmeboende rusmisbrukere og beboere i Skauensgt og i Osebrogt 4. Boteam yter praktisk bistand, opplæring og veiledning. I tillegg driver de dagsenter for rusmisbrukere som er åpent tre dager i uka, og Feltpleien som er et lavterskel helsetilbud til rusmisbrukere.

Avdeling for psykisk helsetjeneste og rusbehandling gir tilbud til mennesker med psykiske lidelser som trenger støttesamtaler eller praktisk bistand hjemme. Avdelingslederstillingen er p.t. ikke besatt. Avdelingen har 8,1 hjemler fordelt på ni personer. Av ulike årsaker er det for tiden kun fem personer som er i virksomhet.

Det er seks virksomhetsområder for hjemmetjenester i Porsgrunn kommune basert på geografisk inndeling. Fem av virksomhetene er organisert under kommunalsjefområdet ”Omsorg” og en er organisert under ”helse og velferd”. Også personer med alvorlige psykiske lidelser får hjemmesykepleie og hjemmehjelpstjenester på lik linje med andre innbyggere i kommunen.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.01.2007. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 01.03.2007.

Åpningsmøte ble avholdt 03.05.2007.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 04.05.2007.

Tema for tilsynet var kommunen sin planlegging og gjennomføring av tiltak som sikrer at personer med alvorlig psykisk sykdom får forsvarlige tjenester. Tilsynet omfatter store deler av de kommunale sosial- og helsetjenestene.

Statens helsetilsyn har utarbeidet en veileder for det landsomfattende tilsynet. Det tilbudet som skal vurderes er anbefalt sett i tre tidsfaser, ut fra fire perspektiv.

• Oppstartfasen: tilgjengelighet, håndtering av nye henvendelser; planlegging, utredning og beslutning
• Iverksettingsfasen: fra planer, beslutninger og vedtak til konkrete tjenester og tiltak
• Oppfølgingsfasen: oppfølging av tjenestemottakere, revurdering av behov og eventuell justering av tjenester

I forhold til hver fase er det undersøkt om kommunen oppfyller krav i sosial- og helselovgivningen om

• Brukermedvirkning
• Koordinering
• Individualisering
• Faglig forsvarlig tjenesteyting

Porsgrunn kommune sikrer ikke at tjenestemottakere med langvarige og sammensatte behov for helse- og sosialtjenester får samordnede og individualiserte tilbud

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-3, kommunehelsetjenesteloven § 2-1, kvalitetsforskriften § 3, kommunehelsetjenesteloven § 6-2a første ledd, sosialtjenesteloven § 4-3a første ledd, pasientrettighetsloven § 2-5, forskrift om individuell plan §§ 4 første ledd, 5 og 7c), forskrift om re -/habilitering § 10, jf. § 1 og internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det er ikke fremlagt prosedyrer eller etablert faste samarbeidsmøter som sikrer at kommunen systematisk samordner tjenesteytingen til personer i målgruppen
• Ved intervju kom det fram at kommunen ikke sikrer samhandling på tvers av virksomheter eller avdelinger, det ble opplyst at det kan være vanskelig å få til nødvendig samarbeid mellom involverte aktører
• Det fremkom av intervju at personer i målgruppen for tilsynet får vedtak om tjenester fra ett virksomhetsområde uten at andre virksomhetsområder som yter tjenester til personen aktivt blir informert om dette (eksempelvis blir ikke hjemmesykepleien informert når en av deres pasienter får vedtak om psykisk helsehjelp. Dette kan hindre nødvendig samhandling)
• Gjennomgang av journaler fra tjenestekontoret viser at det er få personer med vedtak på sosial og helsetjenester som har fått utarbeidet individuell plan, selv om beskrivelsen av tilstanden skulle tilsi at de burde ha rett til det
• Ved gjennomgang av de fem siste individuelle planene som er utarbeidet for personer med alvorlig psykisk sykdom fremkommer at for to av planene foreligger det ikke samtykke til utarbeidelse av individuell plan fra tjenestemottaker. Det er heller ikke utpekt koordinator for disse to tjenestemottakerne. For en av planene var planperioden utgått, uten at evaluering fremgikk.
• Det ble ved intervju opplyst at et mange av tjenestemottakere med vedtak om psykisk helsetjeneste ikke har fått utarbeidet individuell plan, uten at det kan forklares med at de ikke har rett til det eller ønsker det
• Av tjenestekontorets prosedyre om individuell plan fremkommer at tjenestekontoret er den instans i kommunen som er tillagt ansvar for å fatte vedtak om eller treffe beslutning om å opprette individuell plan. I vedtaket skal utpekes utførervirksomhet som igjen oppnevner koordinator. Ved intervju fremkom det uklarhet om ansvaret til utøvende virksomhet når det gjelder å ta initiativ til individuell plan og formidle søknad om dette til tjenestekontoret.
• I intervju kom det frem at de fleste vedtak om tildeling av psykisk helsehjelp ikke er individuelt tilpasset ved at det tildeles støttesamtaler 1 ½ time hver 14. dag

Avvik 2
Kommunen sikrer ikke at vedtak om tjenester iverksettes og gjennomføres i tråd med vedtaket

Avvik fra følgende myndighetskrav

• Sosialtjenesteloven § 4-3, kommunehelsetjenesteloven § 2-1, kvalitetsforskriften § 3 og internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner

• Kommunen har ikke kontrollrutiner for å sikre at vedtak iverksettes
• Det framkom ved intervju at det har forekommet svikt ved at utfører ikke fanger opp og iverksetter vedtak som er fattet
• Av tjenestekontorets prosedyrer og ved intervju kom det fram at beskjed om vedtak gis til utførende virksomhetsområder på ulike måter
• I psykisk helsetjeneste er det for tiden 20 pasienter som har vedtak på psykisk helsetjeneste som ikke er iverksatt.
• I psykisk helsetjeneste er det for tiden 12 pasienter hvor tjenesten har opphørt på grunn av kapasitetsmangel, hvor bortfallet ikke skyldes bedring hos tjenestemottaker og hvor der ikke er fattet endret vedtak
• Ved intervju ble det opplyst at pga kapasitetsmangler får et ukjent antall pasienter ikke psykiske helsetjenester i det omfang de har rett på etter vedtaket
• Rutinene for å melde fra om manglende oppfyllelse av vedtak er uklare/ikke kjent
• Der tjenester ikke iverksettes i henhold til vedtak, har ikke kommunen system som legger til rette for at tjenestebehovet midlertidig avhjelpes (eksempelvis ved at økt hjemmesykepleietjeneste kunne kompensere for bortfall av psykisk helsetjeneste)

Avvik 3
Kommunen sikrer ikke at tjenestemottakere i avd. psykisk helsetjeneste får forsvarlige tjenester mht. kontinuitet, stabilitet og forutsigbarhet

Avvik fra følgende myndighetskrav

• Sosialtjenesteloven § 4-3, kommunehelsetjenesteloven § 2-1, kvalitetsforskriften § 3 og internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Med kun 5 personer av 9 stillinger i aktiv tjeneste er kapasiteten i psykisk helsetjeneste samlet sett så lav at mange brukere ikke får forsvarlige tjenester
• I psykisk helsetjeneste er det for tiden 20 pasienter som har vedtak på tjenester som ikke er iverksatt
• I psykisk helsetjeneste er det for tiden 12 pasienter hvor tjenesten har opphørt på grunn av kapasitetsmangel
• Ved intervju ble det opplyst at ukjent antall pasienter ikke får tjenester i det omfang de har rett på etter vedtaket
• Der tjenester ikke iverksettes i henhold til vedtak, har ikke kommunen system som legger til rette for at tjenestebehovet midlertidig avhjelpes
• Rutinene for å melde fra om manglende oppfyllelse av vedtak er uklare/ikke kjent
• Det ble ved intervju opplyst at det er vanskelig for hjemmetjenestene å få til nødvendig samarbeid med avdeling for psykisk helsetjeneste
• Det er ikke etablert fast samarbeidsmøte mellom virksomhetene Tjenestekontoret og Psykisk helse og rusomsorg

Kommunen har hittil ikkje hatt noe helhetlig kvalitetssystem. De ulike virksomhetene har brukt sitt eget system hvor HMS står sentralt. Også ulike avdelinger innad i samme virksomhet har hatt forskjellig kvalitetssystem.

Uavhengig av dette tilsynet, jobber Porsgrunn kommune med å innføre et nytt styringssystem kalt ”Kvalitetslosen”. Systemet skal innføres i hele kommunen. Området Helse og velferd, og Omsorg er imidlertid først ute. Tjenestekontoret har sin del av styringssystemet ferdig utarbeidet. Denne styringsdelen ble fremlagt under tilsynet. ”Kvalitetslosen” er et internkontrollsystem inkludert elektronisk avviksrapportering.

• Lov av 30. mars 1984 nr 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten
• Lov av 13. desember 1991 nr 81 om sosiale tjenester
• Lov av 19. november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommune
• Lov av 2. juli 1999 nr 63 om pasientrettigheter
• Lov av 2. juli 1999 nr 64 om helsepersonell mv
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
• Forskrift av 28. juni 2001 nr 756 om habilitering og rehabilitering
• Forskrift av 27. juni 2003 nr 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten
• Forskrift av 20. desember 2002 nr 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart med overordnet ledelsesstruktur
• Oversikt over ansatte i aktuelle virksomheter
• Årsregnskap for Porsgrunn kommune 2004 og 2005
• Delegasjonsreglement for Porsgrunn kommune pr 06.02.2007
• Tjenestekontorets saksbehandlingsprosedyrer
• Notat vedrørende bruk av Tolketjenesten i Grenland
• Diverse rutiner og beskrivelser for virksomheten Psykisk helsetjeneste og rusomsorg, herunder nevnes tjenesteerklæring for psykisk helsetjeneste, prosedyrer og planer for Raschebakken, Boteam og Blåveiskroken, personalreglement for Porsgrunn kommune, oversikt over fastleger i Porsgrunn, retningslinjer for Feltpleien, diverse dokumenter vedrørende drift av Feiselveien
• HMS-håndbok for Psykisk helsetjeneste og rusomsorg, herunder stillingsbeskrivelser
• Opplysninger fra Borgehaven Bo- og rehabiliteringssenter

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Tjenestekontorets brukermapper for de siste fem voksne tjenestemottakere som har blitt tildelt hjemmesykepleie vesentlig begrunnet i psykisk lidelse
• Tjenestekontorets brukermapper for de siste fem voksne som har blitt tildelt praktisk hjelp i bolig vesentlig begrunnet i psykisk lidelse
• Tjenestekontorets brukermapper for de fem voksne tjenestemottakere som nyligst har fått tildelt tjenester fra virksomhetsområdet Psykisk helsetjeneste og rusomsorg
• Tjenestekontorets brukermapper for de tre som sist har flyttet inn i Osebrogate 4
• Utskrift av dokumentasjon i Gerica for de samme 18 tjenestemottakere for perioden mars-april 2007
• De siste 5 individuelle planer som er utarbeidet i kommunen i forhold til voksne med psykiske lidelser
• Avviksperm for Psykisk helsetjeneste og rusomsorg
• Internkontroll helse og omsorg. Styringsdel. Tjenestekontoret.
• Fellesskap – likeverd – mangfold – raushet” Utviklingsplan 2007 for tjenestekontoret

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn i brev av 24.01.2007 fra Fylkesmannen i Telemark
• Brev fra Porsgrunn kommune av 02.02.2007 med forespørsel om et forberedende møte
• Møte mellom virksomhetsleder Hanne Karlberg og virksomhetsleder Marianne Wallestad, og revisjonsleder Yngve Holmern 01.03.2007 med overlevering av dokumentasjon
• Brev av 16.04.2007 fra Fylkesmannen i Telemark med program for tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Yngve Holmern, revisjonsleder (ass. Fylkeslege)
Merethe Solstad, revisor (seniorrådgiver/sosionom)
Helle Devik Haugseter, revisor (rådgiver/jurist)
Tonje Fehn, observatør (rådgiver/jurist)