På oppdrag fra Statens helsetilsyn gjennomførte Fylkesmannen i Vestfold tilsyn med Sande kommune i perioden 07.02.07 – 30.07.07. Tilsynet var en del av et landsomfattende tilsyn.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Område 1: Forsvarlig tildeling av avlastningstjenester
• Område 2: Forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester
• Område 3: Sikring av at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

Avlastning skal gjøre det mulig å opprettholde gode familierelasjoner og hindre utmatting hos omsorgsgiveren. Hensikten er å gi omsorgsgiveren regelmessig ferie og fritid og mulighet for å ta del i vanlige samfunnsaktiviteter. Avlastning kan organiseres på ulike måter, for eksempel som et individuelt tilbud i privat hjem, et tilbud sammen med andre eller avlastning i bolig eller institusjon. Støttekontakt er en tjeneste for å gi personer som trenger det en meningsfull fritid, og kan innebære følge til ulike fritidsaktiviteter, sosialt samvær m.v. Både avlastnings- og støttekontakttjenestene kan gis til mennesker med ulike hjelpebehov og diagnoser, for eksempel til mennesker med ulike funksjonsnedsettelser, psykisk utviklingshemmede, eldre og mennesker med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer.

Erfaringer, blant annet gjennom Fylkesmannens/helsetilsynets tidligere tilsyn, klagesaksbehandling og kontakt med brukerorganisasjoner og fagmiljøer, har vist at det i forhold til disse tjenestene er spesielle områder som er ekstra sårbare og hvor det foreligger fare for svikt. Dette gjelder særlig i forhold til kommunenes plikt til å gi relevant informasjon om tjenestene, at tjenestene er tilgjengelige uavhengig av diagnose og alder og at det foretas en individuell og relevant utredning. Videre er det en utfordring for mange kommuner å rekruttere og beholde både private avlastere og støttekontakter, slik at tjenestene kan iverksettes i samsvar med vedtaket. Kommunene må også sikre at avlastere og støttekontakter får nødvendig opplæring, slik at de har den nødvendige kompetanse til å kunne utføre sitt arbeid.

Tilsynet avdekket ett avvik:

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke forsvarlig tildeling av avlastningstjenester

Dato: 30.07.07

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sande kommune i perioden 07.02.07 – 30.07.07. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6 og kommuneloven 60b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Sande kommune har ca. 7 140 innbyggere. Befolkningen økte i 2006 med 1% fra året før. Nærheten til Oslo gjør at områdene i nærheten merker økt tilflytting.

Fra og med 01.01.06 ble det foretatt organisatoriske endringer i kommunen ved at rådmannens ledergruppe ble redusert fra 7 til 4 personer, med tre kommunalsjefer i tillegg til rådmannen. Fra samme tidspunkt ble rådmannens stab etablert, som skal arbeide med sektorovergripende og sentrale oppgaver. Driftstøtte og servicekontor ble slått sammen til en virksomhet. Kommunen har innført resultatavtaler mellom rådmannen v/kommunalsjefene og alle virksomhetslederne. Resultatavtalene omfatter de prioriteringer, mål og tiltak som skal legges til grunn for virksomhetsleders arbeid det enkelte år. Kommunen benytter styringsverktøyet BMS – balansert målstyring, og utviklingsprogrammet ”medarbeiderskap” for alle ansatte.

Kommunen er delt inn i tre sektorer: kultur og oppvekst, næring, miljø og kommunalteknikk og helse og sosial. I kommunen er det sektor helse og sosial som har oppgaver i forhold til tildeling av avlastnings- og støttekontakttjenester. Sektoren består av fire virksomheter, hvorav Bo- og aktiviseringstjenesten og Sandetun pleie- og rehabilitering er de virksomhetene som er aktuelle for dette tilsynet.

Kommunen har en kommunal avlastningsbolig, Prestegårdsalleen. I tillegg benyttes private avlastere og det kan gis avlastning i sykehjem (Sandetun pleie- og rehabilitering). Pr.01.02.07 hadde 19 personer innvilget og iverksatt avlastning, alle i private avlastningshjem eller i den kommunale avlastningsboligen. 36 personer hadde på samme tidspunkt innvilget og iverksatt støttekontaktordning. I tillegg har kommunen en ”supergruppe” som gir et alternativt støttekontaktopplegg til 10 personer.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.02.07. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 27.03.07.

Åpningsmøte ble avholdt 08.05.07.

Intervjuer
15 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 09.05.07.

Gjennom tilsynet ble det undersøkt om de utvalgte virksomhetene som arbeider med avlastnings- og støttekontakttjenester, gjennom systematiske tiltak sikrer at aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med gjeldende regelverk.

For å undersøke dette nærmere ble tilsynsområdene delt i tre:

• Område 1 og 2: Forsvarlig tildeling av avlastningstjenester
• Forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester

Herunder er det en rekke aktiviteter som må gjennomføres, og som bidrar til å vurdere om tildelingen av tjenesten er forsvarlig. Det ble undersøkt om:

• alle aktuelle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
• tildeling skjer uavhengig av diagnose og alder
• det foretas en relevant utredning av alle søkere
• det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
• det ikke kreves vederlag for avlastning
• tjenestene iverksettes og utføres i samsvar med vedtaket
• alternative tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles
• alternative tiltak iverksettes ved akutte behov

Område 3: Sikring av at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

For å kunne utføre/gjennomføre arbeidsoppgavene må tjenesteyterne ha tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter. Det ble derfor undersøkt om:

• avlastere og støttekontakter får nødvendig opplæring, spesielt om brukerens særskilte behov, før de settes inn i arbeidet
• det skjer en jevnlig evaluering av tjenestetilbudet der de som mottar tjenesten og de som yter tjenesten er involvert
• det skjer en jevnlig oppfølging under utførelsen av oppdraget
• det settes inn opplæring/veiledning der det framkommer behov for det

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke forsvarlig tildeling av avlastningstjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-1, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd, sosialtjenesteloven §§ 4-4, 4-3 og § 4-2 bokstav b, sosialtjenesteloven § 11-2 annet ledd, jf. forskrift til lov om sosiale tjenester § 8-2 første ledd nr.3, forvaltningsloven § 17, internkontrollforskriften § 4 bokstav a, f og g

Avviket bygger på følgende:

Observasjonene nedenfor knytter seg til tildeling av avlastningstjenester til eldre slik det framkommer i pkt a t.o.m. c, mens pkt d knytter seg til privat avlastningstjenester som i all hovedsak gis til barn og unge

a) Omsorgsyter blir ikke vurdert som selvstendig søker. Verken i saksutredningen eller i vedtak om tjenesten framkommer det at omsorgsyters behov for tjenester er vurdert eller at tiltak er iverksatt for å lette omsorgsbyrden. I kommunens kvalitetshåndbok der rutiner for tildeling av tjenester blir beskrevet, framgår det at målgruppen for avlastning på sykehjemmet er ” eldre hjemmeboende som bor sammen med omsorgsyter”

Kommentar: Omsorgsyteren kan alltid selv kreve at det fattes vedtak om hvorvidt sosialtjenesten vil sette i verk tiltak for å lette omsorgsbyrden, og i tilfelle hva tiltakene skal bestå i. I saker som gjelder opphold på sykehjem framkommer det at kommunen vurderer den omsorgtrengendes situasjon, men ikke at kommunen også har foretatt en vurdering av omsorgsyters situasjon, herunder om omsorgsyter er å betrakte som selvstendig søker slik det er anledning til, jf. sosialtjenesteloven § 4-4, jf. § 4-3.

b) Det framkommer av journalnotater at pårørende har behov for, og søker om avlastning, uten at søknader om avlastning har blitt behandlet

Kommentar: Kommunen kan få henvendelser, både muntlig og skriftlig, og som gjelder råd og veiledning eller tjenester. En søknad om tjenester (også muntlige søknader) skal resultere i et enkeltvedtak, og saksbehandlingen skal følge bestemmelsene i forvaltningsloven. Forvaltningsloven stiller i kapitel III krav som må overholdes ved saksutredningen av enkelvedtak. Bestemmelsene i loven bidrar til å styrke rettsikkerheten til de som søker tjenester. Dersom henvendelsen er kommet til feil instans i kommunen har forvaltningsorganet plikt til å gi opplysninger om hvem som er rette instans for henvendelsen, jf internkontrollforskriften § 4 bokstav a og g. Dette betyr at dersom for eksempel hjemmetjenesten eller sykehjemmet gjennom arbeid blir kjent med at en omsorgsyter og/eller den omsorgstrengende selv ønsker tjenester, så må denne søknaden behandles eller henvises til rette instans i kommunen. Kommunen har ikke fattet vedtak om avlastning til eldre i sykehjem, verken innvilgelser eller avslag, etter 2005.

c) Det foreligger ikke rutiner som sikrer hva/hvilke områder som skal utredes, og hva som er nødvendige opplysninger i saken før vedtak kan fattes. Det framkommer verken i vedtak eller andre saksdokumenter at kommunen har utredet omfanget av omsorgsarbeidet, arten/belastningen av omsorgsarbeidet, når omsorgsyter trenger fri, andre familiemedlemmers situasjon, omsorgsgivers og den omsorgstrengendes situasjon og ønsker, at tilbudet er planlagt og gjennomført i samarbeid med tjenestemottakerne

Kommentar: I forbindelse med saksutredningen har kommunen en plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. I en individuell og relevant utredning av saken må kommunen kartlegge og beskrive både den omsorgstrengendes og omsorgsyter situasjon. Dette er nødvendig for å sikre at det gis tjenester i den form, innhold og omfang som er nødvendig. Dette må framkomme skriftlig i begrunnelsen i vedtaket. Herunder må det bl.a. framkomme hvorfor tjenestemottaker oppfyller vilkårene for tjenester, og hvorfor kommunen mener at de tjenestene som tilbys vil dekke hjelpebehovet på en forsvarlig måte, m.v., jf forvaltningsloven §§ 17, 24 og 25 jf. sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 8-4. Verken kommunens vedtak eller i andre saksdokumenter framkommer det at det er foretatt en utredning av omsorgsyters situasjon som omfatter overnevnte forhold. Kommunen må derfor ta stilling til hvilke virkemidler den vil benytte for at kravene til at alle relevante momenter i forhold til omsorgsyters situasjon blir kartlagt og vurdert, og at dette framkommer gjennom relevante saksdokumenter i tråd med gjeldende regler, jf internkontrollforskriften § 4 bokstav c og g.

d) Utgifter til transport til og fra private avlastningshjem må dekkes av bruker/pårørende

Kommentar: Avlastningstjenesten er vederlagsfri. Det vil si at verken omsorgsgiver eller den omsorgstrengende skal betale for avlastningstiltak som er tildelt for å avlaste omsorgsyter. Tjenesten omfatter også ledsager, transport, mat og lignende, jf Rundskriv I-1/94 pkt 4.2.2.b, jf sosialtjenesteloven § 11-2 og forskriften § 8-2. Det framgikk av flere vedtak at tjenestemottaker selv måtte besørge transport til og fra avlastningshjemmet, men at utgiften kunne bli dekket eller transport ordnet dersom det ble fremmet søknad om det. Kommunen må derfor selv vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å sørge for at det gis informasjon om at tjenesten er vederlagsfri og å sikre at det foreligger en felles forståelse av hva praksis skal være, jf internkontrollforskriften § 4 bokstav g.

• Lov av 13.desember 1991 nr.81 om sosiale tjenester m.v.
• Lov av 10.februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift av 20.desember 2002 nr.1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 4 desember 1992 nr 915 om sosiale tjenester

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Funksjonsbeskrivelse for virksomhetsleder, fagleder og fagkonsulent i Bo- og aktiviseringstjenesten
• Oversikt over ansatte som jobber med tildeling, iverksetting, rekruttering og oppfølging av avlastnings- og støttekontakttjenester
• Delegasjonsreglement
• Årsberetning 2006 for Sande kommune
• Årsberetning 2005 for Bo- og aktiviseringstjenesten
• Vedtaksmaler
• Søknadsskjema
• Kartleggingsskjemaer og rutiner for saksbehandling
• Brosjyrer for Bo- og aktiviseringstjenesten og Sandetun pleie- og rehabilitering
• Informasjon om ”supergruppa – gruppetilbud/støttekontakt”
• Kommunens forslag til rekruttering av støttekontakter og avlastere og rutine for opplæring av nyansatte og vikarer, samt ansatts fordypningsoppgave fra høgskolen i Bergen
• Kriterier for tildeling av tjenester
• Rutiner for støttekontakter til funksjonshemmede (oppdragsforhold m.v)
• Registreringsskjema for støttekontakter
• Spørreskjema til brukere av tjenesten
• Rapportskjema for støttekontakter og avlastere
• Rutine for avvikshåndtering
• Tilgjengelig informasjon om kommunen på www.sande-ve.kommune.no
• Oversikt over hvilke tjenestemottakere som hadde innvilget og iverksatt avlastning pr.01.02.07
• Oversikt over hvilke tjenestemottakere som hadde innvilget og iverksatt støttekontakt pr.01.02.07
• Liste over hvilke tjenestemottakere som har innvilget avlastning pr.01.02.07, men hvor vedtaket ikke var iverksatt
• Liste over hvilke tjenestemottakere som har innvilget støttekontakt pr.01.02.07, men hvor vedtaket ikke var iverksatt
• Liste over hvilke personer som hadde søkt om avlastning, men der vedtak ikke var fattet pr.01.02.07
• Liste over hvilke personer som hadde søkt om støttekontakt, men der vedtak ikke var fattet pr.01.02.07
• Liste over støttekontakter og private avlastere kommunen benyttet
• Liste over avlastningsboliger som kommunen benyttet
• Liste over andre institusjoner/virksomheter som ble benyttet til avlastning
• Oversikt over antall personer som hadde innvilget avlastning i 2006
• Oversikt over antall personer som hadde innvilget støttekontakt i 2006
• De ti siste vedtakene med tilhørende søknad, på innvilget avlastning (privat), og de ti siste avslagene, fordelt på personer under 18 år, mellom 18 og 60 år og over 60 år
• De ti siste vedtakene med tilhørende søknad, på innvilget avlastning i avlastningsbolig, og de ti siste avslagene, fordelt på personer under 18 år, mellom 18 og 60 år og over 60 år
• De ti siste vedtakene med tilhørende søknad, om innvilget støttekontakt, og de ti siste avslagene, fordelt på personer under 18 år, mellom 18 og 60 år og over 60 år
• De fem siste vedtakene med tilhørende søknad, om innvilgelse av korttidsopphold i sykehjem (der vedkommende bor hjemme i husholdning med andre, for eksempel ektefelle eller andre pårørende, og de fem siste avslagene

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 9 mapper – støttekontakt
• 3 mapper – privat avlasting
• 3 mapper – Prestegårdsalleen avlastningssenter
• 5 mapper – Sandetun pleie- og rehabilitering
• 7 registreringsskjemaer for støttekontakter og avlastere (opplysninger om utdanning, erfaring, interesser, årsak til at oppdrag ønskes m.v) 7 rapporter/tilbakemeldinger fra støttekontakter og avlastere på oppdraget – beskrivelse av brukerens utvikling, kontakt med pårørende, samt spesielle forhold som det ønskes å gjøre kommunen oppmerksom på
• 5 oppdragsavtaler mellom kommunen og støttekontakter og avlastere m/ taushetserklæringer og politiattester

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn og innhenting av dokumentasjon datert 07.02.07
• E- post og oversendelse av dokumentasjon fra kommunen datert 08.03.07
• Diverse korrespondanse pr. e- post datert 09. og 19.03.07 og 10., 11 og 12.04.07
• Oversendelse av program for tilsynet datert 12.04.07

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Intervjuene med avlastere, støttekontakter og ansatte i Prestegårdsalleen avlastningssenter ble foretatt pr telefon.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seniorrådgiver Anne Mette Aralt
Rådgiver Lise Jebsen
Rådgiver Lisbeth Øverjordet (revisjonsleder)