Fylkesmannen i Vest-Agder har gjennomført tilsyn med Vennesla kommunes avlastning og støttekontakttjeneste i tidsrommet 06.03.07 til 20.08.07. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn med sosialtjenesten i 2007.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunene sikrer forsvarlig tildeling av avlastningstjenester etter sosialtjenesteloven
• Om kommunene sikrer forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester etter sosialtjenesteloven
• Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Det ble funnet 2 avvik og gitt 1 merknader

• Kommunen sikrer ikke at avlastning er en tilgjengelig tjeneste for alle aktuelle brukergrupper.
• Kommunen sikrer ikke at det skjer en jevnlig oppfølging av utførelsen av støttekontaktoppdraget og det private avlastningsoppdraget samt at det settes inn opplæring ved behov

Merknad:

• Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder å sikre lik behandling av støttekontakt søknader i de ulike avdelinger

Dato: 20.08.07

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Vennesla kommune i perioden 06.03.07 – 20.08.07. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Vennesla kommune har ca 12550 innbyggere. Det har vært foretatt en administrativ omorganisering i kommunen mot en resultatenhets modell som ble iverksatt 01.01.07. Dette innebærer to ledelsesnivå i kommunen, et strategisk nivå som består av rådmann og fire ledere på områdene samfunnsutvikling, tjenesteutvikling, økonomi og organisasjon samt et driftsnivå som består av 27 resultatenheter med hver sin leder. Det er for tiden 3 enheter som fatter vedtak om støttekontakt (Habilitering, Psykisk helsevern og Sosialkontor) og 4 enheter som kan fatte vedtak om avlastning (Hægelandsheimen omsorgssenter, Habilitering, Hjemmetjeneste og rehabilitering og Sosialkontor). Når det gjelder ansvar for å iverksette tjenestene, er dette lagt til de samme avdelinger som fatter vedtak. Unntak fra dette er dersom når vedtaket om avlastning skal gjennomføres ved enheten Venneslaheimen (helseinstitusjon).

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.03.07. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 05.06.07.

Intervjuer
15 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 06.06.07.

Tilsynet omfattet 3 områder som til sammen skal si om kommunen har en forsvarlig tildeling av avlastnings- og støttekontakttjeneste etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav b og c.

Om kommunene sikrer forsvarlig tildeling av avlastningstjenester etter sosialtjenesteloven § 4-3 jf § 4-2 bokstav b, herunder:

• Om kommunen sikrer at alle aktuelle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden,
• Om kommunens sikrer at tildeling skjer uavhengig av diagnose og alder,
• Om kommunen sikrer at det foretas en relevant utredning av aller søkere,
• Om kommunen sikrer at det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
• Om kommunen sikrer en praksis der det ikke kreves vederlag for avlastning,
• Om kommunen sikrer at iverksatte vedtak utføres i samsvar med vedtaket
• Om kommunen sikrer at midlertidige tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles og at alternative tiltak alltid iverksettes ved akutte behov

Område 2:
Om kommunene sikrer forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester etter sosialtjenesteloven § 4-3 jf § 4-2 bokstav c, herunder:

• Om kommunen sikrer at alle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden,
• Om kommunen sikrer at tildeling skjer uavhengig av diagnose og alder,
• Om kommunen sikrer at det foretas en relevant utredning av aller søkere,
• Om kommunen sikrer at det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
• Om kommunen sikrer at iverksatte vedtak utføres snarest mulig og i samsvar med vedtaket
• Om kommunen sikrer at alternative tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles

Område 3:
Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området, jf. sosialtjenesteloven § 2-3 og forskrift om internkontroll § 4 bokstav c.

• Om kommunene sikrer at det skjer vurdering av krav til avlasteres og støttekontakters kunnskaper og ferdigheter før oppdrag tildeles.
• Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter får nødvendig opplæring om brukerens spesielle behov før de settes inn i arbeidet.
• Om kommunen sikrer at det skjer jevnlig evaluering av tjenestetilbudet der de som mottar tjenesten og de som yter tjenesten er involvert.
• Om kommunen sikrer at det skjer jevnlig oppfølging under utførelsen av oppdraget, samt at det settes inn opplæring ved behov

Når tilsynet har undersøkt om kommunen ”sikrer” tjenestene sine, innebærer dette undersøkelse av hvordan kommunen systematisk styrer sine tjenester, og om den gir de resultater lovgivningen krever.

Kommunen sikrer ikke at avlastning er en tilgjengelig tjeneste for alle aktuelle brukergrupper.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 bokstav b om retten til avlastning
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• På kommunens hjemmeside fremkommer at avlastning kan skje på sykehjemmet, men gjennom intervju fremkom det imidlertid usikkerhet om hva dette innebærer og at det er en tjeneste det ikke gis informasjon om til aktuelle omsorgspersoner
• Det kunne ikke legges frem vedtak om at tjenesten var gitt til andre enn foreldre med hjemmeboende barn
• Det bekreftes gjennom intervju at det fattes vedtak om kortidsopphold for den omsorgstrengende selv om det er omsorgsgiver som har behov for avlastning.
• Kommunens søknadsskjema viser til at avlastningstjenesten gjelder barn

Kommentar:
Omsorgspersoner som fyller vilkårene for å få avlastning, har en rett til denne tjenesten. Kommunen gir foreldre med hjemmeboende omsorgstrengende barn (i alle aldre) slik tjeneste, men ektefeller/samboere med tyngende omsorgsoppgaver eller barn av omsorgstrengende foreldre sikres ikke slik tjeneste.

Kommunen sikrer ikke at det skjer en jevnlig oppfølging av utførelsen av støttekontaktoppdraget og det private avlastningsoppdraget samt at det settes inn opplæring ved behov.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-3 og internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Det er ikke rutine for at tjenesteyterne skal rapportere til overordnede om hvordan tjenesten utføres og om de erfaringer som gjøres i arbeidet. Gjennom intervju bekreftes slik praksis.
• Avtaler inngått med støttekontakter og avlastere inneholder opplysninger om at det skal skje veiledning, men dette skjer i liten grad i praksis.
• Ved gjennomgang av inngåtte oppdragsavtaler, er disse ikke fornyet med støttekontakter og private avlastere siden 2004, selv om oppdraget pågår fortsatt.
• Ansatte har i liten grad fått tilbud om opplæring eller samling for faglig oppfølging etter at de startet arbeidet.
• Informasjon og opplæring ivaretas i stor grad av pårørende
• Det bekreftes gjennom intervju at støttekontakter og avlastere i stor grad overlates ansvaret for å definere oppdragets innhold sammen med bruker/pårørende uten at kommunen har lagt andre føringer enn vedtakets omfang.

Merknad 1:
Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder å sikre lik behandling av støttekontakt søknader i de ulike avdelinger.

Merknaden er bygget på følgende:

• Gjennomgang av vedtak fattet i de ulike enheter viser ulik tildelingspraksis både hva gjelder lovhjemling av vedtaket og utmåling av tjenesten.
• Oppfølging av tjenesteyterne er ulik avhengig av hvor de er ansatt/engasjert.
• Delegasjonsgrensen for omfanget av vedtakene er forskjellig i enhetene.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg at:
Innkommende søknader om støttekontakt behandles og vedtak fattes innenfor forvaltningslovens regler i de tre enhetene. Det er system for revurdering av vedtak og tilsynet fant ingen saker hvor dette ikke var gjort. Der hvor innvilget tjeneste ikke kunne iverksettes, brukte kommunen ulike virkemidler for å kompensere med andre tjenester. Dette ble gjort med stor grad av brukermedvirkning.

Ved tilsynet er det avdekket forhold som tilsier at det er svakheter i styringssystemet for den delen av sosialtjenestene som ble undersøkt. Tilsynet legger til grunn at kommunen har innført nytt styringssystem og at det tar tid å få dette godt innarbeidet i kommunen. Det er likevel slik at kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetens minimumskrav til styringssystem i helse – og sosialtjenesten. Det er et lederansvar å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at de tjenester kommunen etter sosiallovgivningen skal ha, er tilgjengelig i forhold til dem som har rett på slik tjeneste. Virksomheten skal også vurdere hvor det eventuelt er en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal, og om det må settes inn korrigerende tiltak. Dette skal skje uavhengig av hvilken organisasjonsmodell som velges. Kommunen må derfor ha et internkontrollsystem som fanger opp tilfeller der tjenestetilbudet ikke er tilpasset tjenestebehovet.

Det fremkom ulik forvaltning av tjenesten i ulike enheter, ulike søknadsskjema knyttet til ulike enheter og det er utarbeidede prosedyrer som ikke var kjent i enhetene. Dette svekker sikkerheten i forvaltningen av tjenesten. Manglende informasjonsutveksling og uklare system for tilbakemeldinger og avvikshåndtering, innebærer risiko for svikt i tjenestene.

Tildeling av sosiale tjenester skal ikke medføre urimelig forskjellsbehandling. Da det på nåværende tidspunkt ikke er systemer for koordinering eller samhandling mellom de ulike enheter som fatter vedtak om støttekontakt og avlastning, innebærer dette en risiko for ulik forståelse av regler og dermed ulik praksis ved tildeling av støttekontakt og avlastningstjenester.

I følge forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav c skal virksomheten sørge for at arbeidstakere har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet samt om virksomhetens internkontroll. Videre skal den/de ansvarlige for virksomheten sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes. Virksomheten skal utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosiallovgivningen, jf. § 4 bokstav g.

• Lov 1991-12-13 nr 81: Lov om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven).
• Forskrift 1992-12-04 nr 915: Forskrift til lov om sosiale tjenester m.v.
• Forskrift 2003-06-27 nr 792: Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (kvalitetsforskriften)
• Forskrift 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten)
• Lov 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Sak om ny administrativ organisering (nettsiden)
• Gjeldende delegasjonsreglement for sosialkontoret
• Prosedyrer for støttekontakttjenesten,
• Retningslinjer for støttekontaktoppdrag, herunder rekruttering og avtaler
• Retningslinjer for avlastningsoppdrag, herunder rekruttering og avtaler
• Helse og sosialdelen, herunder pleie og omsorg, av Kommuneplan for Vennesla kommune 1999-2008
• Tjenestebeskrivelser fra kommunens nettsider
• Søknadsskjema over tjenester fra omsorgstjenesten
• Oversikt over ansatte som arbeider som avlastere i kommunal bolig/institusjon
• Oversikt over antall vedtak om støttekontakt administrert fra psykisk helsvern og sosialkontor samt oversikt over støttekontakter

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Lederavtaler
• Inngåtte avtaler med støttekontakter
• Inngåtte avtaler med avlastere
• 15 klientmapper
• Rekrutteringsskjema for støttekontakter (sosialenheten)
• Søknadsskjema som brukes av enhet for psykisk helsevern

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev fra Fylkesmannen med varsel om tilsyn 06.03.07
• Brev fra Fylkesmannen 30.03.07 med orientering om tilsynet samt forespørsel om å oversende dokumenter
• E-post fra kommunen med opplysning om kommunens kontaktperson, 26.04.07
• E-post med oversendelse av dokumenter fra kommune, 11.05.07
• E-post fra Fylkesmannen hvor ytterligere informasjon ble etterspurt, 18.05.07
• E-post fra kommunen med dokumentasjon om tjenestene, 29.05.07
• Brev fra Fylkesmannen vedr dagsorden for tilsynet, oversikt over ansatte som ønskes intervjuet, samt hvilke typer klientmapper som ønskes fremlagt under tilsyne, 29.05.07

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Eli Gotteberg, underdirektør
Håkon Kiledal, rådgiver
Britt Møll Abrahamsen, seniorrådgiver, revisjonsleder
Ann-Kristin Granberg, Sosialstyrelsen i Stockholm, observatør