Sammendrag
1 Innledning
2 Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3 Gjennomføring
4 Hva tilsynet omfattet
5 Funn
6 Vurdering av virksomhetens styringssystem
7 Regelverk
8 Dokumentunderlag
9 Deltakere ved tilsynet

Fylkesmannen gjennomførte i perioden 02.03.07 til 23.05.07 tilsyn med Tokke kommunes tjenestetilbud til rusmisbrukere etter sosialtjenestelovens kap.4. Tilsynet rettet seg mot tjenester i kommunens helse- og sosialtjenesten, herunder også det arbeid som ble utført i den kommunale del av NAV Tokke.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Opplysning, råd og veiledning.
• Sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere - praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon.
• Oppfølging i behandlingsopplegg.
• Nødvendige tiltak ved avslutningen av institusjonsopphold.

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for to avvik:

Tokke kommune fører ikke tilstrekkelig kontroll med at tjenestene etter sosialtjenesteloven kap.4 og kap. 6 er i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.

Kommunen sikrer ikke at sosiale tjenester, praktisk bistand og opplæring, er innrettet slik at tjenestene representerer et samordnet og tilgjengelig tilbud til rusmisbrukere.

Dato: 03.09.2007

seniorrådgiver Merethe Solstad revisjonsleder

rådgiver Inger Tveit Espeland revisor

1 Innledning 
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Tokke kommune og NAV Tokke i perioden 02.03.07 -. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. Revisjonen er initiert på bakgrunn av Fylkesmannens kjennskap til, og bekymring over samordning av arbeidet med rusmisbrukere i kommunen. Når kommunen i oktober 2006 ble NAV pilot, økte Fylkesmannens bekymring for hvordan tjenestene til rusmisbrukere ble samordnet i kommunen.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Tokke kommune har i underkant av 2.500 innbyggere. Kommunen har fire tettsteder, Dalen, Høydalsmo, Lårdal og Åmdals Verk. NAV Tokke er lokalisert på Dalen.

Kommunens arbeid er organisert med etatssjefer for områdene: Helse- og sosiale tjenester, økonomi, kultur- og oppvekst, næring og teknisk. Etatsjefene møter i rådmannens ledergruppe.

Kommunens ulike fagavdelinger ledes av fagledere, og er underlagt etatssjef for området. Følgende fagavdelingsledere er underlagt Helse- og sosialsjefen, pleie- og omsorgsleder, kommunelege I og ledende helsesøster, leder av NAV Tokke og leder for barnevernsamarbeidet i Vest Telemark.

Kommunens arbeid med helse- og sosialtjenester var frem til 01.10.06, i sin helhet organisert med helse- og sosialsjef som leder, direkte underlagt rådmannen. Alle sosialkontorets oppgaver (som fremgår i kursiv nedenfor) var da underlagt fagavdelingsleder; sosialleder.

Arbeidet med kapittel 4 i sosialtjenesteloven er i hovedsak underlagt pleie- og omsorgsleder, kommunens psykiatritjeneste er plassert i denne fagavdelingen. Pleie- og omsorgsavdelingen er ikke lagt til NAV Tokke.

For tildeling av tjenester fra Pleie- og omsorgstjenesten, og for faglige diskusjoner rundt området, er det opprettet et tiltaksteam. I tiltakstemaet fordeles bl.a. kommunale boliger. I dette teamet er ikke ansatte fra NAV Tokke fast deltager, men de kan innkalles etter behov.

Fra 01.10.06 ble NAV arbeid, NAV trygd og kommunens sosialkontor slått sammen til NAV Tokke. Dette kontoret ble pilotkommune for Telemark. Sosialkontoret ledes nå av NAV leder og tidligere sosialleder er nå sosialkonsulent. Øverste styringsorgan for NAV Tokke er partnerskapsmøtet, der fylkesdirektør for Arbeids- og velferdsetaten i Telemark og rådmannen møter. Leder av NAV Tokke er sekretær for møtet.

I følge Samarbeidsavtalen mellom Tokke kommune og NAV Telemark, pkt. 16, har følgende oppgaver blitt lagt inn i NAV Tokke:

”Ut over kommunen Sitt ansvar for økonomisk sosialhjelp etter lov om sosiale tenester, råd og rettleiing samt arbeidet med individuelle planar, skal kontoret og femne omfylgjande tenester som i dag ligg til sosialkontoret i Tokke kommune:

• Klientbasert økonomi (økonomisk sosialhjelp herunder naudhjelp og sosiale lån)
• Informasjon om ti/deling av bustad, bustøtte, startlån og utbetringstilskot
• Formidle - og hjelpe til med bustad etter sosialtenestelova
• Gjeldsrådgjeving
• Rettleiing i økonomi
• Støttekontaktverksemd
• Forvalte ordninga med friplass i barnehage
• Taka aktivt del i basisgrupper, nettverksgrupper og samarbeidsmøte
• Individuelle samtaler
• lntroduksjonsordning og integrering av flyktningar m.m.
• Utarbeiding av individuell plan
• Henvisningsrutiner for rusrelatert behandling
• Søknad til LAR (legemiddelassistera rehab)
• Innlegging § 6-2 og 6-2A (rusmiddelmisbrukarar)
• Oppfylging og tilrettelegging for - og etter behandlingsopplegg

Fylgjekort for funksjonshemma, parkeringsprov og TT-kort

I tilfelle det interkommunale samarbeidet om barnevern i regionen opphøyrer, vil denne oppgåva kunne inngå i NAV Tokke.

I tillegg kan det komme andre tenester og oppgaver. Som følge av vedtak i Stortinget.”

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 02.03.07. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 22.05.07.

Intervjuer
7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 23.05.07.

Formålet med tilsynet var å undersøke om lovens krav om tjenester til rusmiddelmisbrukere blir fulgt i kommunen, og om tjenestene samordnes innenfor områdene;

1. Opplysning, råd og veiledning.

2. Sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere - praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon.

3. Oppfølging i behandlingsopplegg.

4. Nødvendige tiltak ved avslutningen av institusjonsopphold.

Tokke kommune fører ikke tilstrekkelig kontroll med at tjenestene etter sosialtjenesteloven kap.4 og kap. 6 er i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 2-1, 2-3. Forskrift om internkontroll av 20 desember 2002.

Avviket bygger på følgende:

• Det forelå ikke et ajourført delegasjonsreglement som tok hensyn til innføring av NAV Tokke, utkast til nytt delegasjonsreglement ble oversendt Fylkesmannen 27.04.07. Dette var ikke godkjent på tidspunkt for tilsynet
• Det var manglende samsvar mellom NAV leders oppgaver i utkast til delegasjonsreglement for helse- og sosialetaten og NAV leders oppgaver i Samarbeidsavtalen mellom Tokke kommune og NAV Telemark av 06.02.07 7
• NAV leder hadde ikke i noen av de fremlagte avtaler delegert fullmakter til å behandle saker etter sosialtjenestelovens § 4-3. Det fremgikk ikke i dokumentasjon eller ved intervju at annen instans utførte denne oppgaven, før NAV Tokke fattet vedtak etter sosialtjenestelovens § 4-2.
• Det ble i intervju opplyst av sosialkonsulent håndterer sosialkontorets oppgaver etter delegasjon. Det forelå ikke skriftlige dokument som viste en slik delegasjon.
• De intervjuede hadde til dels svært forskjellig forståelse av plassering av ansvar i helse- og sosialetaten.
• Tilsendt dokumentasjon og intervju viser at det ikke er utarbeidet internkontrollsystem for sosialtjenesten som i tilstrekkelig grad sikrer rusmisbrukere nødvendige tjenester.
• Tilsendt dokumentasjon viser at det er opprettet et system for avvikshåndtering. I intervjuene fremgikk det at dette ikke følges opp. Avvikssystemet er lite kjent blant ansatte i helse- og sosialtjenesten og ved NAV Tokke.
• Det fremgikk i intervjuene at det ikke foreligger noe system for registrering av resultater (med unntak av økonomi) fra Pleie- og omsorgstjenesten og/eller NAV Tokke, til styrende systemer i Tokke kommune
• Det fremgikk under intervju at det ikke forelå et system som sikret vurdering av risiko og svikt i sosialtjenestene.
• Det fremgikk under intervju at det var manglende kjennskap til nødvendige lover og forskrifter hos ansatte ved NAV Tokke.

Kommentar:
Etter sosialtjenestelovens § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp fra kommunen. Det er etter sosialtjenesteloven en grunnleggende forutsetning at tildelingen av tjenester skal foregå på en forsvarlig måte. Det er også et kommunalt ansvar å sikre og innrette sin virksomhet på en slik måte at retten til sosialtjenester etter § 4-3 blir ivaretatt. Med begrepet “sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-I annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4, 4A, 6 og 7 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Det vises for øvrig til punkt om styringssystem.

Kommunen sikrer ikke at sosiale tjenester; praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon, er innrettet slik at tjenestene representerer et samordnet og tilgjengelig tilbud til rusmisbrukere.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 4-3, 4-2 a-d, jfr. 2-1, jfr. 6- og forskrift om internkontroll § 4 og forkrift om kvalitet i pleie- om omsorgstjenestene § 3, I ledd, første og annet strekpunkt.

Avviket bygger på følgende:

• Ansatte i NAV Tokke forteller at de ikke har ansvaret for praktisk bistand og opplæring, men gir dette allikevel, ut fra en omarbeidet støttekontaktordning.
• Under intervjuene kom det frem at tilbudet til rusmisbrukere, etter sosialtjenestelovens § 4-2 a-d, ikke var samordnet mellom avdelingene i helse- og sosialtjenesten.
• Det fremkom under intervju at de forskjellige avdelinger ikke har kjennskap til hvilke tiltak og rutiner som iversksettes i andre avdelinger som arbeider innenfor samme område.
• Det fremgikk i intervju at enkelte saker ble drøftet i tiltaksteam som avholdes i pleie- og omsorgstjenesten, og at saksbehandler selv vurderte hvilke saker som skal fremlegges i dette møtet.
• Det foreligger ingen rutine for hvordan saker ved NAV Tokke kan bringes inn i tiltaksmøtet.
• Fremlagt dokumentasjon viser at formidling av bolig etter sosialtjenesteloven ligger under NAV Tokke, samtidig fremgår det i intervju at tildeling av bolig foregår i tiltaksteamet, der NAV Tokke ikke deltar.
• Det fremgikk i intervjuene at det ikke er samsvar mellom skriftlig dokumentasjon og forståelse av praksis når det gjelder ansvaret for å tildele tjenester.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-I annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.

Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav, jf Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

“ § 1 Formål

Formålet med forskriften er å bidra til faglig forsvarlige sosial- og helsetjenester og at sosial- og helselovgivningen oppfylles gjennom krav til systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid i tjenestene “.

Fylkesmannen finner spesielt grunn til å bemerke følgende områder som viste stor mangel på et internkontrollsystem:

• Ved første oversendelse av dokumentasjon for tilsynet ble ikke viktige styringsdokument oversendt. På forespørsel ble dokumentasjonen oversendt, men mye var uaktuelt fordi det ikke var foretatt en justering etter organisasjonsendring ved innføring av NAV Tokke.

Fylkesmannen mottok ikke siste utgave av viktige styringsdokument, men måtte på eget initiativ etterspørre siste utgave av dokumentene.

• De etablerte system i helse og sosialetaten for avviksmeldinger og håndtering av disse, var lite kjent i etaten, systemet ble heller ikke brukt slik rutinen la opp til.
• De eksisterende skriftlige rutiner for helse- og sosialetaten, herunder rutiner for avvikshåndtering, var ikke gjort kjent for ledelsen i NAV Tokke.
• Leder av NAV Tokke var ikke fast deltaker i helse- og sosialetatens kvalitetsutvalg, denne skulle kun tiltre når det var relevante saker etter sakslista. Det forelå ikke rutiner som klargjorde i hvilke saker dette var aktuelt, det fremgikk heller ikke om - NAV leder selv hadde mulighet til å melde inn saker.
• Alle ansatte ved NAV Tokke som hadde behov for slik kunnskap, hadde ikke tilgang til, og kunnskap om, aktuelt lovverk for sosialtjenesten. Det forelå heller ikke planer for oppgradering av kunnskap innen feltet.
• Det forelå ikke rutiner som viste hvordan medarbeidere skulle rapportere til overordnet i annet enn i økonomisaker. Helse- og sosialsjef, pleie- og omsorgsleder og NAV leder sin kontroll av, og evt. reaksjon på, den enkelte saksbehandleres håndtering av enkeltsaker var avhengig av at saksbehandler på eget initiativ rapporterte til sin leder.

Det ligger til lederansvaret å følge med i daglig drift, samt å påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at saksbehandlingen som gjennomføres er i samsvar med aktuelt regelverk på området. Dette vil være spesielt aktuelt i en kommune der en stor del av tjenestene er overført til ny organisering (NAV Tokke).

Ut fra arbeidet med å innhente dokumentasjon før tilsynet, fant Fylkesmann at kommunen ikke har tilfredsstillende rutiner for å ajourføre viktige styringsdokument, videre manglet det rutiner for å gjøre styringsdokument kjent i organisasjonen. Manglende rutiner fører til at kommunen ikke oppfyller sitt ansvar etter forskrift om internkontroll, § 4, annet ledd, bokstav g “utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen”.

Kommunens ledelse har ikke gjennomført noen systematiske tiltak for å sikre at internkontrollen fungerer som forutsatt, og at svikt blir rettet opp, jf internkontrollforskriftens § 4 andre ledd bokstav h.

Fylkesmannen konkluderer etter dette tilsynet med at Tokke kommune ikke har et internkontrollsystem som sikrer arbeidet med kommunens oppgaver ovenfor rusmisbrukere. Fylkesmannen mener det foreligger svikt i styringssystemet både ved kommunens pleie- og omsorgstjeneste og ved den kommunale delen av NAV Tokke. Dette kan føre til at den enkelte rusmisbrukers rettsikkerhet settes i fare.

• Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv.
• Forskrift av 20. desember 2002 nr. 1731 om internkontroll i sosial- og helsetenesta.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.
• Forskrift av 23. desember 2004 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven.
• Forskrift av 27.juni 2003 nr 792 om kvalitet i pleie og omsorgstjenesten

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Ved oversendelse 18.04.07, mottok Fylkesmannen følgende dokumentasjon:

• Utskrift fra kommunens hjemmeside om administrativ organisering av Tokke kommune, sist oppdatert 17.10.06
• Utskrift fra kommunens hjemmeside om at Sosialtjenesten nå er en del av NAV Tokke. Datert 25.01.2007
• Ruspolitisk handlingsplan
• Delegasjonsreglement for Tokke kommune. Datert 10.11.2004
• Oversikt over tjenester og organisering i NAV Tokke, datert 18.04.07
• Ett vedtak om tildeling av støttekontakt fra 2004
• 5 vedtak om tildeling av plass i omsorgsinstitusjon, perioden 2003 til dato
• På forespørsel mottok Fylkesmannen 23.01.07 alle dokumenter i en klientsak. Disse ble brukt som en del av dokumentasjonen til dette tilsynet.

Fylkesmannen ba etter om ytterligere dokumentasjon og fikk 27.04.07 oversendt følgende:

• Oversikt over ansatte i helse- og sosialetaten
• Organisasjonskart for helse- og sosialetaten, av 30.01.05
• Opplæringsplan for helse- og sosialetaten, av 16.01 06
• Vedtak om bruk av midler i psykiatrien og rullering av opptrappingsplanen for psykisk helse
• Samarbeidsavtale mellom Tokke kommune og NAV Telemark, datert 19.09.06
• Utkast til nytt delegasjonsreglement for helse- og sosialetaten

Fylkesmannen ba i brev av 30.04.07 om mer ajourførte dokumenter, og mottok 04.05.07 følgende:

• Stillingsomtaler for helse- og sosialsjef
• Stillingsomtale for tidligere sosialkonsulent og for tidligere sosial- og bamevernleder, begge fra 2003 (før NAV Tokke),
• Stillingsomtale for avdelingssykepleier i hjemmebaserte tjenester
• Stillingsomtale for psykiatrikoordinator
• Referater fra de to siste møtene i kvalitetsutvalget for helse- og sosialetaten
• Prosedyre for avviksregistrering og for avvikshåndtering i helse- og sosialetaten
• Lokal aktivitetsplan for NAV Tokke
• Opplæringsplan for NAV Tokke
• Oversikt over tjenester, organisering og roller i NAV Tokke
• Samarbeidsavtale mellom Tokke kommune og NAV Telemark, vedtatt i partnerskapsmøtet 06.02.07.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Fremlagte klientmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 02.03.07
• Svar ang. varsel om tilsyn, fra Tokke kommune, datert 18.04.07.
• Brev til Tokke kommune med program for tilsynet og presisering av ønsket dokumentasjon av 30.04.07
• Mail vedr. innhenting av dokumentasjon

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Merethe Solstad revisjonsleder

Stein Elseth  revisor

Inger Tveit Espeland revisor