Utfordringar for den norske velferdsstaten i kampen mot fattigdom
Dr. Ivar Lødemel,
Gruppe for inkluderende velferd (GIV),
Høgskolen i Oslo
Dagens Noreg er kanskje det samfunnet i verdshistoria som har kome lengst med å utrydde fattigdom. Likevel er påstanden min at vi står framfor større utfordringar enn dei fleste med å innfri målet om å redusere fattigdomen ytterlegare. I artikkelen prøver ein å utdjupe denne påstanden ved å fokusere på særtrekk ved den norske fattigdommen, forståinga som politikken legg til grunn og trekk ved velferdsstaten. Den endar likevel optimistisk ved å peike på de unike høva som vi har.
Fattigdom i eit rikt og egalitært samfunn
I europeiske studiar figurerer Noreg som eit av dei to-tre landa som har lågast fattigdom. I eit større perspektiv er dette eit sentralt kriterium når UNDP fleire gonger har kåra landet vårt til ?verdsmeister? i gode levekår. Likevel er det dokumentert at omlag 120 000 personar har ei inntekt som er under ei fattigdomsgrense på 85 000 kroner i året (St.melding nr 6, 2002-2003). I motsetnad til det mange trur, er det ikkje eldre og einslege forsørgjarar som oftast hamnar i ein slik situasjon. Unge, innvandrarar og arbeidslause er dei viktigaste risikogruppene. Dei fattige i Noreg går raskt ut og inn av kategorien. Mange vaker rundt dei eksisterande grensene for fattigdom. Den høge sysselsettinga, den relativt låge arbeidsløysa og godt utbygde velferdsordningar som held dei fleste mottakarar av velferdsoverføringar ute av denne statistikken, fører til både den låge del med fattige og til at de fattige er ei svært ueinsarta gruppe. Ved å fokusere på ei av gruppene, unge i overgangen til vaksenlivet, vil eg vise at kampen mot fattigdom byr på barrierar og utfordringar for både den einskilde fattige og dei som no skal ta eit krafttak for å avhjelpe problemet.
Forståinga som politikken byggjer på
I land med meir omfattande og meir strukturelt skapt fattigdom kan ein oppnå stor reduksjon ved å fokusere på dei gruppene som fell ut av dei grovmaska velferdsnetta, arbeidslause utan tilstrekkeleg sikring av inntekta og geografiske områder som ikkje har nytt godt av ein allmenn vekst. Slik er det ikkje i Noreg. Ein vellukka politikk krev difor god kunnskap om problema sin art, og kva tiltak som vil vere nyttige for dei ulike individa som vert ramma.
Tiltaksplanen mot fattigdom representerer eit framsteg ved at Regjeringa har framstilt god og forskingsbasert kunnskap om problemet sitt omfang og samansetning. Det skortar derimot på forståinga i høve til kva tiltak som best kan avløyse situasjonen. Samanlikna med andre land vert det fokusert einsidig på fattigdom i høve til inntekt framfor ei vidare forståing av sosial eksklusjon. Vidare er Planen prega av eit einsidig fokus på tradisjonelt lønsarbeid som løysing. For mange av dei fattige i dag er det grunn til å tru at dette ikkje er eit realistisk mål. Om dette er rett, trengs det meir enn arbeidsretta tiltak. Det kompliserte problemfeltet krev også at tiltak byggjer på erfaringar om kva som har verknad. Medan behovet for å oppnå ein evidensbasert politikk i Noreg kanskje er større enn i mange andre land, så har vi så langt ein svak tradisjon for å bringe fram slik kunnskap. Nasjonalt skil politikk som er retta mot fattige seg ut frå til dømes arbeidsmarknads- og helsepolitikken. Også her varslar Tiltaksplanen eit sterkare fokus, mellom anna ved å knyte effektevalueringar til forsøk som vert sett i gang.
Den innkapsla velferdsstaten
Den velferda som vi bygde opp i førre hundreår er mellom dei beste i verda i måten å møte det industrielle samfunnet sine problem på. Det vert likevel stilt nye krav til ein velferdsstat som skal kjempe mot den type fattigdom som dominerer i dag. Når vi ser at vi meir enn andre slit med problem som er knytt til den moderne sosiale risika (som t.d.overgang frå born til vaksen), kan styrken ved modellen vår vere eit hinder mot nødvendig nyorientering. Eg vil framheve tre forhold som illustrerer dette.
Velferdsmodellen vår har ofte fått omtale som meir universell og medborgarorientert enn til dømes kontinentale modellar; rettar er meir knytt til rolla som arbeidstakar. I høve til dei fattige teiknar det seg likevel eit nytt bilde av arbeidstesting i Noreg. Medan ungdom i arbeid nyt godt av relativt høge løner så syner undersøkingar at unge arbeidslause i Noreg kjem dårleg ut i europeiske samanlikningar (Hammer 2002). Avtalen om Inkluderande Arbeidsliv (IA) fokuserer på dei som har gått eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Dei som aldri har kome inn har fått mindre merksemd. Ei tentativ forklaring kan vere at korporative trekk, som var så sentrale ved suksessen i det førre hundreår, styrer fokuset mot ?exit-problem? meir enn fråvær av ?entry?. IA er langt på veg lagt over til partane i arbeidslivet.
Tenesteapparatet vårt er omfattande, men det slit også med ?fødselsveer? ved overgangen til ein etterindustriell velferdsstat. Ein velluka strategi mot fattigdom prega av heterogenitet og samansette problem krev at dei ulike delane av hjelpeapparatet samarbeider tett. Den eksisterande oppsplittinga av hjelpeapparatet er såleis eit viktig hinder. I oppbygginga av etatane har sterke profesjonelle interesser, regelverk og kulturar kanskje bygd murar som gjer det viktige arbeidet med SATS både overmode og vanskeleg. Vanskar skapt av etablerte strukturar syner seg også i skilje mellom stat og kommune. Oppmodingar om samarbeid på tvers av kommunale og statlege etatar på lokalt plan har ofte resultert i ei auka forskyving av finansielt ansvar for utgifter til inntektssikring og tiltak framfor auka samarbeid. Når Regjeringa no vil lage ei statleg satsing mot fattigdom - så støyter ho ofte mot vanskar i den lokale ?settinga? som må mobiliserast for å lukkast. Det er såleis talande at det har lukkast å skape ein universell rett og ei plikt til tiltak i den nye introduksjonsstønaden for innvandrarar, medan tilsvarande tiltak for andre langtidsmottakarar av sosialhjelp er overletne til kommunane og vert verande i selektiv bruk. I det første tilfelle har staten lenge hatt det finansielle ansvaret.
Eit optimistisk sluttord
Eg har her peika på ein del strukturtrekk som gjer kampen mot fattigdom vanskeleg i Noreg. Samtidig har vi samanlikna med andre land mindre omfattande fattigdom, og større ressursar til å redusere denne. Med Tiltaksplanen er problemet sett på dagsorden på ein måte som vi ikkje har sett før i vår nyare velferdspolitikk. Dersom arbeidet framover skjer i erkjenning med dei strukturelle problema som er tentativt omtala ovanfor, har Noreg i dag eit høve til å ta steget frå å vere ein sterk - om enn gamalmodig og tung, industriell velferdsstat - til å verte ein leiande moderne velferdsstat. Partane i arbeidslivet må mobiliserast til å legge eit utvida og meir tidsretta solidaritetsperspektiv på toppen av det som alt har gitt seg uttrykk i IA. Etatane har til rådvelde eit stort hjelpeapparat og ein relativt godt utdanna arbeidsstyrke som kan mobiliserast til innsats på tvers av dei etatsmessige og politisk/administrative grensene. Erfaringane frå eit pågåande prosjekt med 13 kommunar med aktive, arbeidsretta tiltak (www.tiltak.no), syner at der viljen er til stades så kan ein stige over murane mellom etatane, og resultat vert oppnådd. Den auka bruken av målretta nasjonale forsøk er også eit eksempel på ein positiv trend. SHDir har nyleg sett i gang eit arbeid med å utvikle verktøy i kartlegginga for å måle folket si arbeidsevne. I dette ligg sporen til at vi kan lære meir om barrierane og ressursane til langtidsledige mottakarar av sosialhjelp - sannsynlegvis den gruppa som vi veit minst om i den norske velferdsstaten. Når lokale forsøk no i større grad vert fylgt opp frå sentralt hald, vert det også gitt arenaer for erfaringsutveksling, som igjen vert gjenstand for solide evalueringar ? og vi ser så sporen til den ?best practice? og vektlegginga av evidens som dessverre hittil har vore mest fagre ord som er lånte inn frå den nye internasjonale velferdsliturgien.
Referansar:
Hammer, T (2002). Youth unemployment and social exclusion in Europe.Final Report Contract: SOE-CT98-2051 DG Research, European Commission
(St.melding nr 6, 2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom
- Artikkelbidrag til helse- og sosialdirektoratet, Annus Sociales, h- 03 -