Bestemor på anbud?
Kronikk publisert i Klassekampen fredag 8. august 2003
En kan stille seg spørsmålet om venstresidens høylytte motstand mot konkurranseutsetting faktisk er en fornuftig strategi. Dette skriver Åge Johnsen, førsteamanuensis ved Høgskolen i Oslo.
Konkurranseutsetting er et aktuelt men omstridt tema i reformer i offentlig sektor. Dette gjelder ikke minst i regjeringens moderniseringsprogram «Fra ord til handling», som administrasjonsminister Victor D. Norman presenterte for Stortinget 24. januar 2002. Tradisjonelt har høyresiden (Høyre, FrP, KrF og Venstre) stått mot venstresiden (AP, SP og SV) i dette spørsmålet. Høyre har også gått offensivt ut for konkurranseutsetting i kommunevalgkampen i 2003 under slagordet «mer igjen for pengene». Enkelte kommuner synes å ha slukt budskapet om konkurranseutsettingens fordeler rått og vurderer spørsmålet altfor ukritisk. Andre aktører synes å ha hengt seg opp i konkurranseutsettingens skyggesider og ser spørsmålet kun som et politisk valg. Mange på venstresiden i norsk politikk, for eksempel Norsk Kommuneforbund og aksjonen For velferdsstaten, har motstand mot konkurranseutsetting nærmest som en prinsippsak. Spørsmålet om konkurranseutsetting er imidlertid meget sammensatt, og mange velgere, uavhengig av partitilhørighet, synes å ha et nyansert syn på saken. En kan derfor stille seg spørsmålet om venstresidens høylytte motstand mot konkurranseutsetting faktisk er en fornuftig strategi, gitt at venstresiden ønsker en sterk og aktiv offentlig sektor også i fremtiden.
Ofte forbindes konkurranseutsetting med anbud fra private utførere, men konkurranseutsetting omfatter mye mer enn det. Konkurranseutsetting innebærer i vid forstand at en skjermet offentlig produsent enten må konkurrere med andre offentlige utførere, mot private utførere eller mot begge deler. I tillegg kan skjermingen avvikles og tjenestene kan kjøpes inn fra et konkurranseutsatt marked. Noe av bakgrunnen for at konkurranseutsetting er blitt aktuelt også i norsk politikk er at det er problemer knyttet til kostnadseffektivitet i offentlig sektor. Samtidig står samfunnet overfor store utfordringer i sikringen og videre utbygging av velferdsstaten sett i sammenheng med økt antall eldre som andel av befolkningen og på sikt fall i olje- og gassinntektene.
Konkurranseutsetting har sosiale, demokratiske, rettslige og politiske virkninger, men ofte er det de økonomiske virkningene som ofte har fått mest oppmerksomhet i debattene. Konkurranseutsetting har en rekke uttalte formål som å øke tjenestekvaliteten, produktiviteten, konkurransen og styringen, men i tillegg til disse «offisielle» formålene har konkurranseutsetting også stilltiende formål som f.eks. å redusere størrelsen på offentlige budsjetter, offentlig gjeld og fagforeningenes makt; og å åpne opp for nye markeder og investeringsmuligheter for politiske og økonomiske samarbeidspartnere. Typisk for debattene er det NHO og bransjeorganisasjonene som argumenterer for konkurranseutsetting fordi dette i beste fall kan lette skattetrykket og gi markedsmuligheter for dets medlemmer, mens det er Kommuneforbundet og andre fagforeninger som argumenterer mot fordi konkurranseutsetting kan true offentlige arbeidsplasser.
Blant tilhengere av konkurranseutsetting har det vært en utbredt oppfatning at konkurranseutsetting og påfølgende privat produksjon fører til kostnadsreduksjoner i størrelsesordenen 20?30 prosent, spesielt innen renovasjon, renhold og vedlikehold. En studie med grundige analyser av et flere hundretalls internasjonale analyser viste imidlertid en lavere gjennomsnittlig kostnadsreduksjon enn dette: 6?12 prosent (fratrukket merkostnader til kontraktsadministrasjon). Merk at dette anslaget også er lavere enn anslaget på 10?30 prosent som Sandbekk-utvalget kom frem til i NOU 2000:19 «Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?», noe som sannsynligvis kan tilskrives de ulike metodene som ble brukt. I tillegg synes det å være selve konkurransen, trusselen om utsetting, som er viktig, og ikke nødvendigvis at utføreren er privat. Det er med andre ord en del usikkerhet og måleproblemer knyttet til anslagene for virkningene, og det er trolig også variasjoner i konkurranseutsettingens muligheter og virkninger mellom tjenester og land.
De internasjonale resultatene viste videre at det ikke bare var offentlig sektor men også mange private firma som var lite produktive og som kunne tjene på økt konkurranse. I tillegg viste resultatene at kostnadsreduksjoner fra konkurranseutsetting ikke tilfaller kundene, klientene eller borgerne som noen selvfølge. Vinningen kan også bli «tatt» av andre grupper ved at det opprettes flere nye lederstillinger eller lages andre godtgjørelser i virksomheten. Konkurranseutsetting kan med andre ord like mye være et spørsmål om hvem som tjener på dette som hvor mye som tjenes. Dette innebærer at i tillegg til at konkurranseutsetting kan løse noen styringsproblemer, kan den også skape nye utfordringer. Derfor bør kommunene og andre være seg bevisste hvordan vinningen fra konkurranseutsettingen skal styres dit en ønsker.
Til tross for måleproblemer og usikkerhet er det god grunn til å anta at konkurranseutsetting i visse tjenester kan redusere kostnadene betydelig. Videre er det grunn til tro at det er mulig å redusere kostnader uten at kvaliteten blir redusert, i hvert fall for enkelte tjenester. Det er imidlertid viktig å merke seg at for enkelte tjenester kan det under visse vilkår være lite eller ingen ting å spare ved konkurranseutsetting ved at private utførere overtar produksjonen, kanskje snarere tvert i mot. Konkurranseutsetting kan oppnås på mange måter, og en må vurdere nøye hvor dette tiltaket kan virke godt og hvordan tiltaket skal utformes. I praksis er konkurranseutsetting ikke bare et spørsmål om å velge mellom en privat eller offentlig utfører, mellom «marked» (anbudskonkurranse) eller «hierarki» (produksjon i egenregi). Samarbeidsløsninger, at kommunen beholder styringen og eiendomsrettigheter til særpregede eiendeler, og blandingsformer hvor både private og kommunale utførere får slippe til, kan også være aktuelle.
Den viktigste lærdommen fra forskningen er at selv litt konkurranse kan lede til gode resultater fordi det skaper insentiver til å drive rimelig og godt og å til være omstillingsdyktig. Konkurranseutsetting kan imidlertid innebære mange flere ting enn kun å bruke anbud og at produksjonen bare bør overlates til private. Her, som i så mange andre spørsmål når det gjelder styring i offentlig sektor, er det i stor grad snakk om å finne pragmatiske løsninger. Men, var det noen som sa at ideologiene var døde?