Rundskriv

3 Verkeområdet til offentleglova – Kva for organ og verksemder offentleglova gjeld for

3.1 Innleiing - Lova gjeld for offentleg organ

Det generelle verkeområdet til lova, det vil seie kva organ og verksemder som lova gjeld for, går fram av offentleglova § 2. Paragrafen peiker med andre ord ut kva for organ og verksemder innsynsretten etter offentleglova kan brukast overfor. Det følgjer av fyrste ledd bokstav a at lova gjeld for ”staten, fylkeskommunane og kommunane”. Institusjonar og verksemder som er ein organisatorisk del av den statlege, fylkeskommunale eller kommunale forvaltninga, gjeld lova for, utan omsyn til kva type verksemd dei driv. Folkevalde og politisk utpeika organ, slik som regjeringa, kommunestyre og fylkesting, er omfatta av lova. Vidare gjeld lova for administrative organ som departement, direktorat, fylkesmenn, regional statsadministrasjon og kommunal administrasjon. Dessutan fell statlege og kommunale råd, nemnder og utval inn under offentleglova utan omsyn til om dei er faste eller mellombelse, og uansett om medlemmane er valde, oppnemnde eller utnemnde. Offentlege tenesteytande institusjonar som til dømes eldreheimar, skular og universitet er omfatta av offentleglova etter dette alternativet med mindre dei er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt (til dømes som aksjeselskap). Det same gjeld forvaltningsbedrifter og kommunale føretak etter kommunelova kapittel 11. Offentlege forskingsinstitusjonar og andre statlege spesialorgan som ikkje er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt vil òg vere omfatta av lova etter føresegna i bokstav a. Dette gjeld til dømes Noregs forskingsråd, Norsk romsenter, Likestillings- og diskrimineringsombodet og Barneombodet. Domstolane er å rekne som organ for staten, og er difor omfatta av offentleglova. Ein stor del av dokumenta i domstolane fell likevel utanfor verkeområdet til lova, av di dei er knytte til gjeremål som domstolane har etter rettsstellovene, jf. punkt 3.4 under. Offentleglova gjeld berre for norske forvaltningsorgan. Norske forvaltningsorgan i utlandet, til dømes ambassadar, konsulat og andre utanriksstasjonar, er omfatta av lova. Lova regulerer derimot ikkje verksemda i internasjonale organisasjonar som Noreg er medlem av, slik som til dømes EFTA og Nordisk råd. Dette gjeld òg for kontor slike organisasjonar har i Noreg. Offentleglova gjeld for organ som er omfatta av lova og som er lokaliserte på Svalbard så lenge anna ikkje blir fastsett av Kongen, jf. § 2 femte ledd. Det er ikkje gitt reglar som fastset at lova ikkje gjeld på Svalbard. Sjølvstendige rettssubjekt, det vil seie verksemder som ikkje er ein organisatorisk del av stat, fylkeskommune eller kommune, til dømes eit aksjeselskap eller ei stifting, vil aldri kunne reknast som ein del av stat eller kommune. Sjølvstendige rettssubjekt vil likevel kunne vere omfatta av lova etter føresegnene i § 2 fyrste ledd bokstav c og d, sjå punkt 3.3 under. Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltninga og andre organ for Stortinget er ikkje omfatta av lova, jf. offentleglova § 2 fjerde ledd. Stortinget har fastsett eigne reglar om innsynsrett hos desse organa. Brev eller andre skriv som eit organ eller ei verksemd som er omfatta av lova har motteke frå eller sendt til Stortinget eller eit organ for Stortinget, vil likevel vere omfatta av lova og såleis innsynsretten hos det aktuelle organet eller verksemda. For organ som er omfatta av bokstav a gjeld lova for heile verksemda i organet. Dette inneber at lova ikkje berre vil gjelde for myndigheitstutøving, men òg mellom anna for andre forvaltningsoppgåver, forretningsdrift, personalforvaltning og annan internadministrasjon.

Hva regnes som ett organ i NAV? Her må man bygge på den tradisjonelle organiseringen av forvaltningen slik den fremtrer utad som enhet når vedtak treffes. Et sentralt moment må være om organet er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet. Arbeids- og velferdsetaten fremstår utad som en etat, men NAV lokalt, NAV forvaltning, NAV Klage og anke, NDU og Arbeids- og velferdsdirektoratet osv må blant annet ansees som egne organer.

3.2 Sjølvstendige rettssubjekt utan tilknyting til stat eller kommune - Private selskap og organisasjonar

Sjølvstendige rettssubjekt utan tilknyting til det offentlege, til dømes selskap og organisasjonar, er ikkje omfatta av offentleglova. Dersom slike rettssubjekt har fått myndigheit til å gjere enkeltvedtak eller utferde forskrift, vil likevel denne delen av verksemda hos slike rettssubjekt vere omfatta av lova. Dette følgjer av § 2 fyrste ledd bokstav b. Denne føresegna vidarefører § 1 fyrste ledd tredje punktum i offentlegheitslova 1970. At rettssubjekt som ikkje er ein del av stat, fylkeskommune eller kommune vil vere omfatta av offentleglova for den delen av verksemda som går ut på å gjere enkeltvedtak eller utferde forskrifter gjeld òg for rettssubjekt som er fullt ut åtte eller på anna måte er dominerte av private. Slike vedtak er uttrykk for klassisk utøving av myndigheit, og dokumenta tilknytt slike vedtak skal difor vere offentlege, uavhengig av kven som gjer dei. Eksempel på ei privat verksemd som utøvar slik kompetanse, er Det Norske Veritas.

3.3 Sjølvstendige rettssubjekt som det offentlege har ein dominerande påverknad over

3.3.1 Innleiing - Som hovudregel er rettssubjekt der det offentlege har ein dominerande påverknad omfatta av lova

Etter offentlegheitslova 1970 var det klare utgangspunktet at sjølvstendige rettssubjekt ikkje var omfatta av lova, bortsett frå i tilfelle der slike rettssubjekt gjorde enkeltvedtak eller utferda forskrift,. Dette gjaldt sjølv om slike rettssubjekt var fullt ut åtte av det offentlege eller om det offentlege på anna måte hadde dominerande påverknad over rettssubjektet. I særlege tilfelle vart det likevel lagt til grunn at sjølvstendige rettssubjekt kunne vere omfatta av lova. Dette måtte i så fall avgjerast ut frå ei heilskapsvurdering. I kva tilfelle eit sjølvstendig rettssubjekt kunne vere omfatta av offentlegheitslova 1970 sto fram som uavklara. I den nye lova § 2 fyrste ledd bokstav c og d og fyrste ledd andre punktum er det gitt nærmare reglar om når sjølvstendige rettssubjekt er omfatta av lova. Dette vil gi klarare rammer for vurderinga. Reglane inneber også at verkeområdet til lova vil bli vesentleg utvida i høve til offentlegheitslova 1970 når det gjeld sjølvstendige rettssubjekt. Hovudregelen etter offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c og d er at sjølvstendige rettssubjekt som det offentlege har ein dominerande påverknad på vil vere omfatta av lova. Dette gjeld utan omsyn til kva slags verksemd rettssubjektet driv, og det gjeld såleis ikkje noko krav om at rettssubjektet til dømes må fatte enkeltvedtak eller utferde forskrift. Dersom eit rettssubjekt fyrst er omfatta av lova etter § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, vil lova gjelde for alle delar av verksemda, uavhengig av kva type verksemd selskapet driv. Grunngivinga for at sjølvstendige rettssubjekt som det offentlege har ein dominerande påverknad på skal vere omfatta av offentleglova er at det i realiteten dreier seg om forvaltning av kapital og andre ressursar som er underlagde offentleg kontroll, og som difor òg bør vere opne for innsyn frå ålmenta. Dersom eit rettssubjekt som oppfyller vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c eller d hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private, vil lova etter § 2 fyrste ledd andre punktum likevel ikkje gjelde for rettssubjektet, sjå nærare om dette i punkt 3.3.2. Rettssubjekt som elles ville vore omfatta av lova etter § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, kan òg haldast utanom lova gjennom føresegner i forskrift fastsette i medhald av § 2 andre ledd fyrste og andre punktum. Det er gitt ein del slike føresegner, sjå nærare om dette i punkt 3.3.3. Det er også høve til å fastsette i forskrift at sjølvstendige rettssubjekt med tilkyting til stat eller kommune, men som ikkje oppfyller vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, eller som er unnatekne etter § 2 fyrste ledd andre punktum, likevel skal vere omfatta av lova, sjå punkt 3.3.5. Kva som nærmare ligg i kravet om at det offentlege har dominerande påverknad over eit rettssubjekt er presisert i høvesvis § 2 fyrste ledd bokstav c og d. Bokstav c dreier seg om rettssubjekt som har eigarar, til dømes aksjeselskap, ansvarlege selskap eller andre selskapsformer som blir rekna som sjølvstendige rettssubjekt. Slike rettssubjekt vil lova gjelde for dersom stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet, jf. § 2 fyrste ledd bokstav c. Det avgjerande er såleis ikkje kor stor eigardel det offentlege har, men om eigardelen gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet. I praksis vil ein eigardel på meir enn halvparten oftast òg gi eit fleirtal av røystene i dette organet. I dei selskapa der det er aksjeklasser det ikkje er knytt røysterett til, vil vilkåret vere oppfylt dersom det offentlege eig så mange aksjar i ein aksjeklasse som det er knytt røysterett til, at det har eit fleirtal av røystene sjølv om det offentlege totalt sett eig mindre enn halvparten av aksjane i selskapet når òg dei aksjane det ikkje er knytt røysterett til blir rekna med. I dei tilfella der fleire kommunar eller fylkeskommunar, eller både staten og ein eller fleire kommunar, har eigardelar i eit selskap, er det den totale eigardelen det offentlege sit med som er avgjerande. Med andre ord skal eigardelane som fleire offentlege instansar sit med leggjast saman når det skal takast stilling til om det ligg føre ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene. Sjølv om ingen offentleg instans åleine har ein eigardel som gjer meir enn halvparten av røystene i det øvste organet, vil lova gjelde for selskapet dersom offentlege organ til saman har ein slik eigardel. Til dømes vil vilkåret vere oppfylt dersom tre kommunar kvar eig 20 prosent av aksjane med røysterett i eit aksjeselskap, eller dersom staten eig 15 prosent, ein fylkeskommune 20 prosent og ein kommune 25 prosent. Det avgjerande er såleis om det offentlege samla sett har ein bestemmande påverknad over det sjølvstendige rettssubjektet. Det skal takast omsyn til både direkte og indirekte eigarskap ved vurderinga av om kravet til eigardel i § 2 fyrste ledd er oppfylt. Med andre ord skal det ikkje berre takast omsyn til aksjar eller andre eigardelar som er direkte åtte av stat, fylkeskommune eller kommune, men også eigardelar disse indirekte kontrollerer. Dette inneber at eigardelar som er åtte av rettssubjekt som oppfyller vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c og d står i same stilling som eigardelar som er direkte åtte av stat, fylkeskommune eller kommune. Om rettssubjektet som sit på eigardelar sjølv fell utanom lova etter § 2 fyrste ledd andre punktum har ikkje noko å seie for om ein eigardel det sit med skal teljast med ved vurderinga av om eit rettssubjekt er omfatta av fyrste ledd bokstav c. Til dømes vil eit selskap der eit selskap som er omfatta av § 2 fyrste ledd bokstav c eig meir enn halvparten av eigardelane med røysterett vere omfatta av lova. Det same gjeld der fleire selskap som er omfatta av fyrste ledd bokstav c eller der slike selskap og stat, kommune og fylkeskommune til saman eig eigardelar som gir meir enn halvparten av røystene i eit selskap.

§ 2 fyrste ledd bokstav d presiserar kva som skal reknast som bestemmande påverknad når det gjeld sjølvstendige rettssubjekt som ikkje har eigarar. Dette vil til dømes dreie seg om stiftingar, organisasjonar og foreiningar. Lova vil i utgangspunktet gjelde for slike sjølvstendige rettssubjekt dersom stat, fylkeskommune eller kommune har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene i det øvste organet i rettssubjektet. Denne føresegna tek som nemnd i hovudsak sikte på dei sjølvstendige rettssubjekta som ikkje har eigarar. Ho vil likevel òg femne om situasjonar der stat, kommune eller fylkeskommune har rett til å velje medlemmar til det øvste organet i eit sjølvstendig rettssubjekt som har eigarar, men der retten til det offentlege til å velje slike medlemmar ikkje er knytt til eigarskap. På same måte som etter bokstav c, er det den totale påverknaden det offentlege har som er avgjerande. Dersom staten, fleire kommunar eller fylkeskommunar ikkje kvar for seg har rett til å velje eit fleirtal av medlemmene, vil likevel eit sjølvstendig rettssubjekt vere omfatta av lova dersom fleire offentlege instansar til saman har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet. Òg i likskap med stoda etter bokstav c skal det takast omsyn til både til ein direkte rett og ein indirekte rett til å velje medlemmar i det øvste organet i rettssubjektet. Det vil seie at ein rett til å peike ut medlemmar for eit sjølvstendig rettssubjekt som er omfatta av § 2 fyrste ledd bokstav c eller d skal teljast med.

Både etter § 2 fyrste ledd bokstav c og d vil det avgjerande vere om det offentlege faktisk har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet eller på anna grunnlag har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmane med røysterett i dette organet. Om det offentlege faktisk brukar sine rettar har ikkje noko å seie. Lova vil med andre ord til dømes gjelde for eit aksjeselskap der det offentlege eig meir enn halvparten av røystene sjølv om det offentlege let vere å møte på generalforsamlinga i selskapet.

Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak (statsføretakslova) § 4 bestemmer at offentlegheitslova 1970 ikkje gjeld for statsføretak. Denne føresegna i statsføretakslova blir oppheva frå då offentleglova tek til å gjelde (1. januar 2009). Dette inneber at spørsmålet om statsføretak er omfatta av lova står i same stilling som for andre sjølvstendige rettssubjekt. Sidan statsføretak er fullt ut åtte av staten, vil desse føretak vere omfatta av lova, om ikkje unntaket i § 2 fyrste ledd andre punktum kan brukast eller føretaket er halde utanom lova i forskrifta.

3.3.2 Unntak for sjølvstendige rettssubjekt som driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private

Etter § 2 fyrste ledd andre punktum vil lova likevel ikkje gjelde for sjølvstendige rettssubjekt som går inn under bokstav c eller d dersom rettssubjektet hovudsakeleg driv næringsverksemd i direkte konkurranse med og på same vilkår som private.

Denne føresegna vil føre til at selskap som til dømes Statoil Hydro ASA og Telenor ASA fell utanfor verkeområdet til lova, sjølv om staten har ein slik eigardel i desse selskapa at vilkåret i § 2 fyrste ledd bokstav c er oppfylt.

For at eit rettssubjekt skal falle utanom lova er det eit vilkår at verksemda hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private. At berre mindre delar av verksemda er utsett for konkurranse vil ikkje medføre at lova ikkje gjeld. Det kan ikkje givast noko eksakt svar på kor stor del av verksemda som må vere utsett for konkurranse for at dette vilkåret skal vere oppfylt. Det er klart at det krevst at meir enn halvparten av verksemda skal vere utsett for konkurranse, men at det ikkje kan krevjast at alle eller nesten alle delar av verksemda skal vere utsett for konkurranse. Eit anna spørsmål er kva vurderinga av om verksemda hovudsakleg er utsett for konkurranse skal skje i høve til. Er til dømes kva omseting ulike delar av verksemda har, talet på tilsette eller andre tilhøve avgjerande ved vurderinga? Det vil truleg ikkje vere rett å byggje denne vurderinga aleine på enkeltmoment som til dømes omseting. Det bør i staden skje ei samla vurdering der det mellom anna blir teke omsyn til omseting og forteneste frå den aktuelle delen av verksemda, talet på tilsette, verdet på driftsmiddel og dessutan marknadsverdien knytt til delen av verksemda.

Vurderinga av om verksemda hovudsakleg driv næring i konkurranse med private må skje for verksemda under eit. Det inneber at anten vil heile verksemda falle utanom lova, også delar av verksemda som ikkje er utsett for konkurranse, eller så vil heile verksemda vere omfatta av lova, også konkurranseutsette delar av ho. Vidare vil det ikkje kunne takast omsyn til einkvar form for konkurranse ei verksemd er utsett for. Det må dreie seg om ei direkte konkurranse. Det er dermed berre konkurranse innanfor ei verksemd si hovudmarknad som det kan takast omsyn til. Dette inneber for det fyrste at det må dreie seg om nokolunde same produkt eller teneste, til dømes vil det ikkje vere relevant å ta omsyn til at AS Vinmonopolet er utsett for konkurranse frå private butikkar som sel øl sjølv om øl til dels kan dekkje same behov som sterkøl, vin og brennevin. Tilsvarande vil ikkje konkurranse frå andre transportmiddel som til dømes privatbil eller fly vere relevant i høve til ei verksemd som driv jernbanetransport. For det andre inneber dette at dei aktuelle produkta eller tenestene må bli tilbydde på nokolunde same måte. Det vil til dømes ikkje vere direkte konkurranse etter lova dersom ei verksemd som tilbyr produkt eller tenester frå butikkar i Noreg er utsett for konkurranse ved at nordmenn kan handle dei same produkta eller tenestene i utlandet eller frå utlandet via Internett. Lova vil såleis gjelde for AS Vinmonopolet sjølv om verksemda er utsett for noko konkurranse ved at nordmenn handlar i utlandet og på taxfree.

Sjølv om ei verksemd er utsett for direkte konkurranse, vil ikkje dette føre til at lova ikkje gjeld for verksemda dersom ho ikkje driv på same vilkår som konkurrentane. Dette inneber at lova vil gjelde for rettssubjekt som har fordelar framfor sine private konkurrentar, til dømes i form av subsidiar eller andre tilhøve som sikrar dei ei fordelaktig stilling, sjølv om rettssubjektet er utsett for konkurranse. Vilkåret er i røynda berre ei presisering av konkurransevilkåret, fordi det ikkje vil ligge føre nokon verkeleg konkurranse mellom aktørar som ikkje driv på same vilkår. Synspunktet om at berre konkurranse frå verksemder som driv på same vilkår er relevant, må likevel forståast slik at det må takast omsyn til konkurranse frå private verksemder som har betre vilkår enn eit rettssubjekt som det offentlege har bestemmande påverknad på. Berre konkurranse frå private er relevant ved vurdering etter § 2 fyrste ledd andre punktum. Med private blir det i denne samanheng sikta til verksemder som ikkje er omfatta av offentleglova. Grunngivinga for regelen om at konkurranse kan føre til at ei verksemd blir halde utanfor lova, er omsynet til at verksemda skal ha same rammevilkår som konkurrentane. Dette omsynet gjer seg ikkje gjeldande dersom òg konkurrentane er omfatta av offentleglova. Konkurranse frå andre verksemder som er omfatta av offentleglova, vil med andre ord ikkje gi grunnlag for å halde eit sjølvstendig rettssubjekt utanom lova etter § 2 fyrste ledd andre punktum.

3.3.3 Overgangsreglar

Reglane i offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c og d jf. andre punktum vil føre til at lova vil gjelde for ei rekkje sjølvstendige rettssubjekt som offentlegheitslova 1970 ikkje gjaldt for. Dette inneber ikkje berre at innsynsretten vil gjelde hos desse rettssubjekta, men at dei rettssubjekta som no blir omfatta av lova og som ikkje er omfatta av arkivlova og arkivforskrifta òg får plikt til å føre journal etter føresegnene i arkivforskrifta, jf. offentleglova § 10 fyrste ledd. Etter offentleglova § 33 andre ledd vil likevel innsynsretten og plikta til å føre journal for sjølvstendige rettssubjekt som blir omfatta av lova, men som ikkje var omfatta av offentlegheitslova 1970, berre gjelde for dokument som er kome inn til eller oppretta av rettssubjektet etter at den nye offentleglova tek til å gjelde. Verksemder som ikkje var omfatta av offentlegheitslova 1970, men som er omfatta av den nye lova, treng dermed berre å føre journal etter arkivforskrifta for dokument som blir sende eller mottekne frå 1. januar 2009.

Innsynsretten etter lova vil likeeins berre kunne brukast for dokument slike rettssubjekt mottek og opprettar 1. januar 2009 og seinare. Omgrepet opprettar skal her forståast slik det er definert i offentleglova § 4 andre ledd andre og tredje punktum, det vil seie at eit dokument som er meint for utsending frå organet fyrst er oppretta når det er avsendt, medan dokument som ikkje er meint for utsending er oppretta når det er ferdigstilt.

Slik vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c og d er utforma, vil det kunne skje endringar i høve til om lova gjeld for eit rettssubjekt, til dømes i situasjonar der det offentlege sel seg ut eller kjøpar seg opp i eit selskap. Dersom vilkåra i fyrste ledd bokstav c eller d ikkje lenger er oppfylte, vil dette få verknad med det same, slik at eit rettssubjektet til dømes ved sal av eigardelar tilhøyrande det offentlege vil falle utanom lova frå det augeblikket salet er gjennomført. I situasjonar der eit rettssubjekt som ikkje tidlegare har vore omfatta av lova blir det, til dømes ved offentleg oppkjøp, vil det vere behov for at rettssubjektet får noko tid til å områ seg. Det vil mellom anna vere behov for å få på plass naudsynte journalføringsrutinar mv. For slike situasjonar bestemmer offentleglova § 2 fyrste ledd tredje punktum at lova fyrst vil gjelde for rettssubjektet frå og med fjerde månadsskifte etter den månaden da vilkåra vart oppfylte. Til dømes vil eit rettssubjekt som oppfyller vilkåra frå november eit år bli omfatta av lova frå 1. mars året etter.

3.3.4 Sjølvstendige rettssubjekt som gjennom forskrifta heilt eller delvis er haldne utanom lova

Grensedragninga mellom kva for sjølvstendige rettssubjekt som skal vere omfatta av lova og kven som skal falle utanom etter offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c og d jf. fyrste ledd andre punktum gir ikkje i alle høve tilfredsstillande resultat. På bakgrunn av dette gir § 2 andre ledd høve til å gi føresegner i forskrift om at lova likevel ikkje skal gjelde for rettssubjekt som i utgangspunkteter er omfatta av lova. Offentlegforskrifta § 1 fyrste ledd fastset at lova i det heile ikkje gjeld for følgjande sjølvstendige rettssubjekt:

- Eksportutvalet for Fisk AS

- SIVA Eigedom Holding AS

- Gassco AS, NRK Aktivum AS

- Petoro AS

- Posten Noreg AS

- Statkraft SF

- Norsk Tipping AS

For desse rettssubjekta gjeld korkje innsynsretten etter lova eller journalføringsplikta for nokon del av verksemda. Det er likevel sjølvsagt ikkje noko i vegen for at desse rettssubjekt vel å føre journal og å gi innsyn i dokument. Desse rettssubjekta vil dessutan på vanleg måte vere omfatta av lova i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, jf. lova § 2 fyrste ledd bokstav b og forskrifta § 1 fjerde ledd fyrste punktum.

Etter offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav a gjeld lova heller ikkje for sjølvstendige rettssubjekt utan fast tilsette i administrativ stilling. Etter forskrifta § 1 andre ledd bokstav b er vidare sjølvstendige rettssubjekt som utelukkande har til oppgåve å ivareta medlemmane sine interesser som arbeidsgivar eller liknande (interesseorganisasjonar) òg haldne utanfor lova. Eksempel på rettssubjekt som fell utanfor lova etter dette er KS, interesse- og arbeidsgivarorganisasjonen i kommunesektoren, og LVK, Landssamanslutninga av vasskraftkommunar. Òg i dei tilfella som er omfatta av forskrifta § 1 andre ledd vil heile verksemda falle utanom lova, slik at innsynsretten og journalføringsplikta ikkje vil gjelde for nokon del av verksemda. Lova vil likevel i saker der slike verksemder gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, jf. lova § 2 fyrste ledd bokstav b og forskrifta § 1 fjerde ledd fyrste punktum. Medan § 1 fyrste og andre ledd fastset at lova i det heile ikkje gjeld for dei rettssubjekta som er nemnde der, gjer tredje ledd berre unntak frå verkeområdet for visse saksområde hos visse sjølvstendige rettssubjekt. Dette inneber at innsynsretten og journalføringsplikta ikkje vil gjelde for dokument på desse særskilt nemnde saksområda hos dei aktuelle rettssubjekta, medan lova vil gjelde på vanleg måte for verksemda elles. Etter § 1 tredje ledd er følgjande dokument haldne utanom lova:

- dokument som gjeld kunstnarleg og fagleg programmering og planlegging av repertoar i kulturinstitusjonar

- dokument knytte til formuesforvaltning hos rettssubjekt som har slik forvaltning som føremål

- dokument hos arbeidsmarknadsføretak godkjent av Arbeids- og velferdsetaten (NAV) som gjeld enkeltpersonar som får bistand frå føretaket

- dokument knytte til sak om kommersiell utnytting av forskingsresultat ogsak om bidrags- eller oppdragsforsking i rettssubjekt innanfor universitets og høgskulesektoren

- dokument i sak om søknad om finansiering hos Enova SF

- dokument knytte til forvaltning av statens interesser i CO2 handteringsprosjekt hos Gassnova AS

- dokument i sak om søknad om finansiering hos Innovasjon Noreg, medunntak for positive avgjerder, og dokument knytte til Innovasjon Noregs eksportfremmande verksemd og rådgivingsverksemd overfor idéskaparar og oppfinnarar

- dokument i sak der Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) utferdar alminnelege garantiar

- dokument i saker om finansiering og investering hos Statens investeringsfond for næringsverksemd i utviklingsland (NORFUND)

- dokument hos NRK AS som er knytte til redaksjons- og programverksemda i selskapet

-dokument hos Statnett SF som kan påverke prisane på kraftmarknaden, inntil opplysningane som går fram av dokumenta er offentleggjort gjennom formelle kanalar, og dokument hos Statnett SF knytte til internasjonale samarbeidsforhold og kommersielle prosjekt som Statnett SF tek del i dokument i sak om registrering av domenenamn hos UNINETT Norid AS

- korrespondanse mellom NSB AS og dotterselskap av dette selskapet, samt mellom NSB AS og kundar av selskapet.

I forskrifta § 1 tredje ledd andre punktum er det fastsett at lova likevel gjeld for positive avgjerder i sak om søknad hos finansiering hos Enova SF, i sak om finansiering og investering hos NORFUND og i sak om registrering av domenenamn hos UNINETT Norid AS. Lova vil derimot gjelde i saker der eit rettssubjekt som er omfatta av forskrifta § 1 tredje ledd gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, jf. offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav b og forskrifta § 1 fjerde ledd fyrste punktum.

For ei nærare avgrensing av rekkjevidda av føresegnene i forskrifta § 1 andre og tredje ledd viser ein til den kongelege resolusjonen av 17. oktober 20081 s. 16. følgjande og særleg s. 63 følgjande.

Føresegnene i offentleglova som skal gjennomføre EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor har eit noko anna verkeområde enn lova elles. I forskrifta § 1 fjerde ledd andre punktum er det difor fastsett at føresegnene i offentleglova § 6, § 7 andre ledd, § 8 tredje ledd andre punktum, fjerde ledd og femte ledd og § 30 fyrste ledd tredje punktum og andre ledd gjeld for alle verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor, uavhengig av paragrafen elles. Sjølv om ei verksemd er halde heilt eller delvis utanom lova etter ei av føresegnene i forskrifta § 1 fyrste til tredje ledd, vil med andre dei nemnde føresegnene i offentleglova gjelde dersom rettssubjektet er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor. Tilsvarande følgjer av offentleglova § 2 sjette ledd. Dette er gjenteke i forskrifta ut frå pedagogiske omsyn. I punkt 3.5 nedanfor er det gjort nærare greie for verkeområdet til dei føresegnene i offentleglova som gjennomfører EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.

3.3.5 Eitt sjølvstendig rettssubjekt er trekt innunder i forskrifta

Offentleglova § 2 andre ledd tredje punktum opnar for at Kongen kan utvide lova sitt verkeområde gjennom å gi forskrift om at lova heilt eller dels skal gjelde for sjølvstendige rettssubjekt som er knytte til stat, fylkeskommune eller kommune utan å oppfylle vilkåra i fyrste ledd bokstav c eller d, og såleis fell utanom lova, eller som elles er unnateke lova etter fyrste ledd andre punktum om rettssubjekt som driv i direkte konkurranse med private.

I medhald av denne forskriftheimelen er det fastsett i offentlegforskrifta § 2 at lova skal gjelde for Stiftelsen Nasjonalmuseet for kunst. Innsynsretten etter offentleglova og journalføringsplikta vil gjelde for alle dokument hos denne stiftinga. Det er likevel fastsett i forskrifta § 2 andre punktum at innsynsretten og journalføringsplikta berre gjeld for dokument som er kome inn til eller som er oppretta av stiftinga etter at lova tok til å gjelde, det vil seie frå 1. januar 2009. Dette er same overgangsregel som gjeld for andre sjølvstendige rettssubjekt som ikkje tidlegare har vore omfatta av offentlegheitslova 1970, men som blir det omfatta av den nye lova.

3.4 Lova gjeld ikkje for gjeremål som domstolane har etter rettsstellovene mm.

Etter offentleglova § 2 fjerde ledd fyrste punktum gjeld lova ikkje for gjeremål som domstolane har etter rettsstellovene. I medhald av forskriftsheimelen i lova § 2 fjerde ledd fjerde punktum er det i offentlegforskrifta § 3 fyrste ledd fyrste punktum fastsett at domstollova, straffeprosesslova, tvistelova, skilsdomslova (voldgiftsloven), tvangsfullføringslova, skjønnslova, gjeldsordningslova, konkurslova, skiftelova og jordskiftelova skal reknast som rettsstellover.

Dette inneber at lova ikkje gjeld for dokument hos domstolane i saker som blir regulerte av dei nemnde lovane. Lova vil dermed mellom anna ikkje gjelde for dokument i sivile saker og straffesaker hos domstolane, i saker om tvangsfullføring, konkurs og gjeldsordning. Dersom slike dokument blir utarbeidde av eller oversende til andre organ som er omfatta av offentleglova som mottek dokumenta i anna eigenskap enn rettsstellsorgan, jf. nedanfor, vil lova gjelde på vanleg måte for dokumenta hos desse organa. På dette punktet skil offentleglova seg frå offentlegheitslova 1970.

Etter offentlegheitslova 1970 § 1 tredje ledd gjaldt ikkje lova for saker som vart behandla etter rettsstellovane. Dette vart tolka slik at lova heller ikkje gjaldt for slike dokument når dei var hos eit organ som ikkje hadde dei i eigenskap av å vere rettsstellsorgan, til dømes eit forvaltningsorgan som mottok dei som part i ein rettssak. Etter offentleglova vil slike dokument vere omfatta av lova hos organ som mottek dei som part eller elles i annan eigenskap enn å vere rettsstellorgan. Sjølv om lova gjeld for dokument som eit organ som er omfatta av lova mottek eller utarbeider som part i rettssak for norsk domstol, vil likevel slike dokument kunne haldast utanom innsyn etter offentleglova § 18.

For dokument hos domstolane som ikkje er knytte til saker som er regulerte av dei nemnde lovane, vil lova gjelde på vanleg vis. Dette vil til dømes gjelde dokument i saker om tilsetjingar og anna personalforvaltning, internadministrasjon, vigslar og notorialforretningar. Ikkje alle gjeremål domstolane har etter rettsstellovane er halde utanom offentleglova. I medhald av offentleglova § 2 fjerde ledd fjerde punktum er det i offentlegforskrifta § 3 fyrste ledd andre punktum fastsett at offentleglova gjeld for saker hos domstolane om gebyrfastsetjing og om salærfastsetjing til forsvarar, prosessfullmektigar og sakkunnige.

I medhald av offentleglova § 2 fjerde ledd fjerde punktum fastslår offentlegforskrifta § 3 andre ledd vidare at offentleglova ikkje gjeld for gjeremål som Arbeidsretten har etter arbeidstvistlova andre kapittel og tenestetvistlova sjette kapittel, gjeremål som Rikslønnsnemnda har etter lønnsnemndlova § 1 andre ledd og tenestetvistlova sjuande kapittel, og gjeremål som Husleigetvistutvalet har i tvistar etter husleigelovene, jf. husleigelova § 12-5. Dette inneber at lova ikkje vil gjelde for Arbeidsretten, Rikslønnsnemnda og Husleigetvistutvalet i saker desse organa behandlar etter dei nemnde lovene.

Etter offentleglova § 2 fjerde ledd andre punktum gjeld lova heller ikkje for gjeremål som andre organ enn domstolane har etter rettsstellovene i eigenskap av rettsstellorgan. Sidan forliksråda ikkje lenger er å rekne som domstolar vil deira verksemd vere omfatta av denne føresegna. Dokument som fell inn under denne føresegna er vidare dokument som gjeld forkynningar i Noreg og utlandet som blir handterte av politiet og andre forvaltningsorgan, lensmannsskjønn og saker som namsmennene handterer etter tvangsfullføringslova og gjeldsordningslova.

Etter fjerde ledd tredje punktum gjeld lova heller ikkje for gjeremål som politiet og påtalemakta har etter straffeprosesslova. Dette inneber at dokument i straffesaker korkje vil vere omfatta av lova hos domstolane eller hos politiet eller påtalemakta. Føresegna inneber vidare at dokument i saker om erstatning for urettvis straffeforfølging, inndraging og andre saker som blir behandla etter straffeprosesslova, ikkje er omfatta av offentleglova når dokumenta er hos politiet og påtalemakta. Rettssaksdokument i sivile saker vil derimot vere omfatta av lova òg hos politiet og påtalemakta dersom dei i eigenskap av part eller i annan eigenskap enn rettsstellorgan utarbeider eller mottek slike dokument.

3.5 Verkeområdet for reglane som gjennomfører Vidarebruksdirektivet

Føresegnene i offentleglova som er gitte for å gjennomføre vidarebruksdirektivet (EØSavtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor) har eit noko annleis verkeområdet enn lova elles, av di verkeområdet til desse føresegnene er knytt opp til verkeområdet til vidarebruksdirektivet, jf. offentleglova § 2 sjette ledd. Dette gjeld føresegnene i offentleglova § 6, § 7 andre ledd, § 8 tredje ledd tredje punktum og fjerde og femte ledd, og § 30 fyrste ledd tredje punktum og andre ledd gjeld. Uavhengig av kva som elles er bestemt i offentleglova § 2, gjeld desse føresegnene for alle verksemder som er omfatta av vidarebruksdirektivet. Bakgrunnen for denne regelen er at dei nemnde føresegnene i lova skal gjennomføre vidarebruksdirektivet, og at verkeområdet til direktivet er fastsett på ein litt annan måte enn det som følgjer av dei generelle reglane i § 2. For å sikre at direktivet blir gjennomført i samsvar med det Noreg er forplikta til, er det naudsynt å knyte verkeområdet til dei føresegnene som skal gjennomføre direktivet direkte til verkeområdet til direktivet. Verkeområdet til vidarebruksdirektivet går fram av direktivet artikkel 1 og 2. Det følgjer av artikkel 1 nr. 1 at direktivet gjeld for dokument som ”offentlege styresmakter” held. Offentlege styresmakter er i artikkel 2 nr. 1 definert som ”staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger dannet av én eller flere slike myndigheter eller offentligrettslige organer”. I artikkel 2 nr. 2 er offentlegrettslege organ definert som ”ethvert organ

a) som er opprettet særlig med det formål å oppfylle behov i allmennhetens interesse som ikke er av industriell eller kommersiell art, og

b) som er en juridisk person, og

c) som er finansiert hovedsakelig av statlige, regionale eller lokale myndigheter, eller andre offentligrettslige organer, eller som er underlagt slike organsert administrative kontroll, eller som har et administrasjonsorgan, ledelsesorgan eller kontrollorgan der mer enn halvparten av medlemmene er utpekt av statlige, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer”.

Det er særleg føresegna om at verksemder som hovudsakeleg er finansiert av offentlege styresmakter er omfatta av direktivet som famnar vidare enn det generelle verkeområdet til offentleglova.

3.6 Tilhøvet til miljøinformasjonslova

Lov 9.mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven), gir rett til innsyn i miljøinformasjon. Miljøinformasjonslova omfattar etter § 5 langt fleire verksemder enn kva offentleglova gjer, medan det materielle verkeområdet er langt snevrare, då miljøinformasjonslova berre gir rett til innsyn i noko som faller innunder lova si definisjon av miljøinformasjon slik dette er definert i miljøinformasjonslova § 2.

Retten til innsyn i miljøinformasjon etter miljøinformasjonslova går lenger enn innsynsretten etter offentleglova. For det fyrste har offentlege organ plikt til å ha visse former for miljøinformasjon, jf. lova §§ 8 og 9. For det andre er sjølve innsynsretten sterkare etter miljøinformasjonslova enn etter offentleglova. I tillegg til at det må kunne gjerast unntak for den aktuelle miljøinformasjonen etter offentleglova, er det eit vilkår for unntak at de interessene som blir tilgodesett ved nekting av innsyn veg tyngre enn dei miljø- og samfunnsmessige interessene som blir tilgodesett ved innsyn, jf. miljøinformasjonslova § 11 andre ledd. Etter miljøinformasjonslova § 12 skal vidare miljøinformasjon om visse tilhøve alltid givast ut. Sakshandsamings- og klagereglane i miljøinformasjonslova (§§ 13 til 15) er dessutan òg noko annleis enn dei tilsvarande reglane i offentleglova.

Offentleglova og miljøinformasjonslova vil i stor grad ha samanfallande verkeområde. Sidan miljøinformasjonslova gir dei som krev innsyn noko sterkare rettar enn offentleglova, er det naudsynt at organ som er omfatta av begge lovene ikkje nøyer seg med å vurdere eit innsynskrav som gjeld miljøinformasjon opp mot reglane i offentleglova, men også opp mot reglane i miljøinformasjonslova. Dette vil sjølvsagt ikkje vere naudsynt i høve der ein finn at det skal eller bør givast innsyn etter offentleglova. Men dersom ein finn at kravet skal eller kan og bør avslåast etter offentleglova, må ein også vurdere om eit slikt resultat er i samsvar med miljøinformasjonslova. Dette gjeld uavhengig av om den som har kravd innsyn berre har vist til offentleglova, eller ikkje har vist til noko regelsett i det heile. Det vil liggje til det organet som mottek eit innsynskrav å syte for at dette blir vurdert etter dei reglane som gir sterkast innsynsrett.

Denne rettleiaren tek berre for seg reglane i offentleglova med forskrift, og går ikkje inn på eventuelle skilnader mellom offentleglova og miljøinformasjonslova på dei enkelte punkta i gjennomgangen av offentleglova.