Rundskriv

8 Unntak på grunn av innhaldet i dokumentet

8.1 Generelt

Medan unntakshøvet i dei reglane som er behandla under punkt 7 i hovudsak er knytte til at dei aktuelle dokumenta er laga for den interne saksførebuinga finst det òg ei rekkje reglar som opnar for å nekte innsyn i dokument eller opplysningar ut frå innhaldet. Felles for desse reglane er at det her er sjølve innhaldet i dokumentet, ikkje korleis det er vorte til eller er meint brukt, som gjev høve til unntak frå innsynsretten.

8.2 Unntak for visse dokument som gjeld Det Kongelege Hoff

Etter offentleglova § 17 kan det gjerast unntak frå innsyn for dokument som gjeld talar medlemmar av kongehuset skal halde, og for dokument som gjeld reiseprogram for medlemmar av kongehuset. Unntaket omfattar utkast og innspel til taler, og framlegg, innspel, skisser osv til reiseprogrammet. Denne føresegna gir høvet til å halde heile dokumenta utanfor innsyn sidan noko anna ikkje kan oppfylle dei behova som ligg bak.

Unntaket omfattar ikkje den endelege talen etter at han er offentleg framført, eller dokument vedrørande reiseprogrammet etter at reisa er gjennomført. Derimot kan utkast til talen som ikkje vart brukt og utkast til reiseprogram framleis haldast utanfor innsyn etter gjennomføring. Denne føresegna er ny i høve til offentlegheitslova 1970, og avklarar unntakshøvet på dette området.

8.3 Unntak for dokument eit organ har utarbeidd eller motteke som part i rettssak

Offentleglova § 18 gir høve til å gjere unntak frå innsyn for dokument som eit organ har utarbeidd eller motteke som part i rettssak for norsk domstol. Etter § 1 tredje ledd i offentlegheitslova 1970 var slike dokument haldne utanfor verkeområda til lova, og innsyn var dermed ikkje aktuelt på det grunnlaget. Slike dokument er derimot ikkje omfatta av avgrensinga i offentleglova § 2 fjerde ledd av kva gjeremål ved domstolane som lova ikkje gjeld for, jf. punkt 3.4 ovanfor. Dei er dermed omfatta av lova, noko som medfører at dei må journalførast, og at plikta til å vurdere meirinnsyn etter § 11 gjeld òg for slike dokument. Òg her er det heile dokumentet som er omfatta av unntaket.

Føresegna omfattar både dokument i saker for dei alminnelege norske domstolane og for særdomstolane, som mellom anna omfattar jordskifterettane, utmarksdomstolen for Finnmark, Arbeidsretten, Riksretten og skjønnsrettar etter plan- og bygningslova. Jordskiftesaker, rettsutgreiingssaker og grensegangssaker, som alle går for jordskifterettane, er omfatta, jamvel om slike saker ofte ikkje er ”rettssaker” i vanleg forstand.

I tillegg til desse ordinære norske domstolane vil dokument i saker som skal avgjerast ved skilsdom i Noreg vere omfatta av unntakshøvet, men derimot ikkje dokument i saker for internasjonale eller utanlandske domstolar.

Dokument i saker for forliksrådet vil òg vere omfatta, sjølv om forliksråda etter ikraftsetjinga av den nye tvistelova 2005 formelt sett ikkje er domstolar, men meklingsorgan med avgrensa domsmynde. Husleigetvistutvalet, jf. husleigelova § 12-5, kjem i bestemte område (Oslo og Akershus) inn i staden for forliksråda i tvistar etter husleigelovene, og deira saker går eventuelt vidare til Tingretten. Dokument i saker for dette organet er difor omfatta av unntaket. Trygderetten er derimot å rekne som eit forvaltningsorgan, og dokument som gjeld saker for denne er ikkje omfatta av dette unntaket. Tilsvarande gjeld for saker hos fylkesnemndene for sosiale saker. Dei aktuelle dokumenta må som hovudregel vere utarbeidd eller motteke i kraft av at organet er part i saka, men unntakshøvet vil òg gjelde for organ som får tilsendt dokumenta til orientering av di dei skal gi råd eller annan hjelp til organet som er part.Vidare omfattar unntakshøvet dokument eit organ utarbeidar eller mottek i saker der organet opptrer som partshjelpar (tidlegare hjelpeintervenient) etter tvistelova § 15-7. Omsyna som talar for unntak i slike saker, særleg det å unngå førehandsprosedering i media av ei sak som skal avgjerast i retten, tilseier klart at så er tilfelle.

Unntakshøvet omfattar stemning og andre prosesskrift, brev og annan korrespondanse mellom organet og retten eller motparten, samt vedlegg som er utarbeidd i høve saka. Organet treng ikkje ha utarbeidd dokumenta på eiga hand, dette kan ein advokat eller annan medhjelpar gjere på vegne av organet. Dette inneber at ikkje berre korrespondanse som går mellom organet og domstolen og/eller organet og motparten vil vere omfatta, men også korrespondanse mellom organet og advokaten eller andre rådgivarar dersom korrespondansen gjeld rettssaka. Dokument som er utarbeidde uavhengig av rettssaka, som brev, e-postar osv. blir derimot ikkje omfatta av unntaket sjølv om dei seinare blir gjorde til vedlegg til prosesskrift. Rettsavgjerder vil vere offentlege i domstolane, og er difor heller ikkje omfatta av unntakshøvet etter § 18. Dersom eit dokument som fell innanfor dette unntakshøvet seinare blir teke inn som saksdokument i ei forvaltningssak, kan det ikkje lenger gjerast unntak for dokumentet etter § 18.

8.4 Unntak for dokument som blir utveksla under konsultasjonar med Sametinget og samiske organisasjonar

Offentleglova § 19 fyrste punktum bestemmer at det kan gjerast unntak frå retten til innsyn for dokument som blir utveksla mellom statlege organ og Sametinget og/eller samiske organisasjonar. Regelen, som følgjer av paragrafens fyrste punktum, er ny i høve til lova1970, har sin bakgrunn i den særretten samane som urfolk har til å bli konsulterte i saker som direkte får verknad for dei. I enkelte tilfelle kan det vere naudsynt å konsultere særskilt med Sametinget og samiske organisasjonar, og la desse få innsyn i førebelse utkast til lov og liknande dokument som det elles kan gjerast unntak frå innsyn i, utan at dokumentet blir offentleg.

Unntaket gjeld berre når dokument blir utveksla som ledd i konsultasjonar i samsvar med artikkel 6 i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar.

Verkeområdet for unntaksregelen vil difor avhenge av innhaldet i denne konvensjonen. Konsultasjonar mellom kommunar/fylkeskommunar og samiske interesser er på denne bakgrunn ikkje omfatta av unntaket.

Etter dette unntaket kan til dømes opphavleg interne dokument som utkast til høyringsbrev og til proposisjonar utvekslast med dei samiske organa utan at dokumenta difor blir offentlege. Denne unntaksretten gjeld både for Sametinget, som er omfatta av offentleglova, og konsultasjonsmotparten. Samiske organisasjonar er ikkje omfatta av offentleglova, og unntak vedrørande korrespondanse med desse gjeld difor berre den statlege konsultasjonsmotparten.

Unntaket i § 19 gjeld ikkje for dokument som blir utveksla som ledd i allmenn høyring, dersom dei samiske aktørane er mellom høyringsinstansane eller elles kjem med fråsegner. Dette følgjer av andre punktum.

8.5 Unntak av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser

8.5.1 Oversikt over unntakshøvet grunna utanrikspolitiske interesser

Offentleglova § 20 gjev høve til å gjere unntak frå retten til innsyn av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser. Slike unntak var under offentlegheitslova 1970 knytt til heile dokument, medan det no i utgangspunktet berre er opplysningar som kan haldast utanfor innsyn etter dette. § 20 erstattar, saman med § 21, § 6 fyrste ledd nr. 1 i offentlegheitslova 1970, men unntakshøvet er vesentleg innsnevra.

Etter § 20 fyrste ledd er det opna for å gjere unntak frå retten til innsyn for opplysingar i visse situasjonar der minst eitt av tre alternative vilkår er oppfylt, i tillegg til at det alltid er eit vilkår for unntak at dette er påkravd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser.

Etter andre ledd gjeld det i nokre situasjonar eit skjerpa unntaksvilkår for opplysningar i saker som gjeld internasjonal normutvikling som kan få noko å seie for norsk rett. Det klare utgangspunktet er at det berre vil vere høve til å gjere unntak for opplysningar ut frå våre utanrikspolitiske interesser for opplysningar som fell innunder ein av dei tre kategoriane som er lista opp i § 20 fyrste ledd bokstav a til c. Heilt unntaksvis kan det på eit særskilt strengt vilkår også gjerast unntak i andre situasjonar etter § 20 tredje ledd.

8.5.2 Nærare om unntakshøvet etter § 20 fyrste ledd

Unntakshøva etter § 20 vernar, i tillegg til dei klassiske utanrikspolitiske interessene som Noregs plass i sentrale internasjonale organ, vern av norsk suverenitet og av norske utanriksstasjonar osv., om Noregs utanriksøkonomiske, handelspolitiske eller utviklingspolitiske interesser. Det er likevel eit krav for å bruke føresegna at det er påkravd med unntak for å verne om norske utanrikspolitiske interesser. Både andre land sine interesser og norske innanrikspolitiske interesser, som å unngå kritikk mot regjeringa for gjennomføringa av forhandlingar, fell såleis utanfor dette unntakshøvet. Det kan likevel vere påkravd av omsyn til våre utanrikspolitiske interesser å verne om interesser som isolert berre gjeld andre land, av di det kan skade Noregs tilhøve til vedkommande land dersom Noreg opptrer på ein måte som skadar interessene til det aktuelle landet.

At unntak må vere ”påkravd” inneber at det må eksistere ei verkeleg fare for at innsyn kan gje skadeverknader av eit visst omfang for norske utanrikspolitiske interesser. Fjerntliggjande og små farar for skadeverknader er ikkje tilstrekkeleg.

8.5.2.1 Opplysningar som er kjende frå før

Dersom dei aktuelle opplysningane heilt eller i det alt vesentlege alt er allment kjende eller tilgjengelege, typisk gjennom media, vil kravet i § 20 fyrste ledd om at unntak må vere påkravd ofte ikkje vere oppfylt, og det er i så tilfelle ikkje høve til å gjere unntak. Dette kan likevel stille seg annleis dersom opplysningane berre er kjende i form av rykte eller på anna upåliteleg vis. Derimot er det ikkje avgjerande korleis opplysningane har vorte kjent. Sjølv om dette har skjedd gjennom feil, lekkasje, eller at opplysningane har vorte stolne eller liknande, vil dei likevel vere å rekne som kjent dersom dei er offentleggjort i media eller på annan måte, og unntakshøvet vil oftast ikkje lenger vere til stades. Det avgjerande vil vere kva spreiing opplysningane har fått.

Dersom opplysningane har vorte gitt ut av styresmakter i andre statar eller av internasjonale organisasjonar vil det heller ikkje vere høve til å gjere unntak etter § 20 fyrste ledd. Dette gjeld sjølv om desse har brote reglar eller føresetnader om hemmeleghald. Dersom ei offentleggjering frå norske styresmakter vil gi preg av ei stadfesting av at opplysningane er rette av di dei førebels ikkje er stadfesta av andre eller berre kjent på upåliteleg vis, vil det framleis vere høve til å gjere unntak for dei. Forvaltninga kan i visse tilfelle, av omsyn til god forvaltningsskikk, ha plikt til å undersøkje om opplysningar er offentleg kjent eller allment tilgjengelege i andre land. Dersom dette blir hevda av den som krev innsyn, eller det elles føreligg omstende som gir grunn til å tru eller mistenke om at det er tilfelle, bør spørsmålet takast opp med den aktuelle staten si ambassade/konsulat, eller eventuelt med den internasjonale organisasjonen.

8.5.2.2 Nærmare om dei tre situasjonane der det kan gjerast unntak etter § 20 fyrste ledd

For at det skal vere høve til å gjere unntak etter § 20 fyrste ledd må for det fyrste unntak vere påkravd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser. For det andre må eit av dei tre alternative vilkåra i fyrste ledd bokstav a til c vere oppfylt.

Fyrste ledd bokstav a omfattar situasjonar der det følgjer av folkerettslege reglar at Noreg har plikt til å nekte innsyn i opplysningane. Slik plikt kan følgje av traktat, som NATO-regelverket, eller av internasjonal sedvanerett. Plikta etter denne føresegna gjeld berre reglar som gjeld mellom statar eller mellom statar og internasjonale organisasjonar oppretta av statar, ikkje regelverk tilknytt organisasjonar oppretta av private, til dømes FIFA (det internasjonale fotballforbundet) eller IOC (den internasjonale olympiske komité). Dersom Noreg har ei folkerettsleg plikt til å gjere unntak frå innsyn vil òg vilkåret om at unntak må vere påkravd av omsyn til norske utanrikspolitiske interesser som oftast vere oppfylt, og det vil dessutan vere lite aktuelt med meirinnsyn. Det må likevel skje ei konkret vurdering av om det er påkravd å nekte innsyn, og det kan tenkjast tilfelle der til dømes eldre traktatføresegner som pålegg statar dette ikkje lenger blir praktisert etter ordlyden, slik at det ikkje vil vere påkravd å nekte innsyn.

Fyrste ledd bokstav b omfattar opplysningar som er mottekne under føresetnad av at dei ikkje skal offentleggjerast, eller der det følgjer av fast praksis at dette ikkje skal skje. Føresetnader om hemmeleghald vil ofte føre til at dokumenta er graderte eller klassifiserte. Sidan slike føresetnader gjerne har bakgrunn i folkerettslege reglar vil det ofte vere ein flytande overgang mellom kva tilfelle som er omfatta av bokstav a og bokstav b. Dersom føresetnader om hemmeleghald, som ikkje følgjer av folkerettslege reglar eller av fast praksis, er klart uttrykt, vil det normalt vere høve til å gjere unntak, men det må òg her vurderast om dette er påkravd av omsyn til utanrikspolitiske interesser.

Det andre alternativet i bokstav b, at plikt til hemmeleghald følgjer av fast praksis, vil omfatte tilfella der denne praksisen ikkje er av ein slik karakter at han har utvikla seg til ein sedvanerettsregel. Sidan mange land fører ein meir open utanrikspolitikk no enn tidlegare, kan vilkåret om at hemmeleghald må vere påkravd føre til at det i mange tilfelle ikkje vil vere høve til å gjere unntak frå retten til innsyn etter denne føresegna, jamvel om det er praksis for å gjere det. Det er ikkje krav om at alle land følgjer ein praksis om å ikkje offentleggjere slike opplysningar, og i høve til internasjonale organisasjonar kan unntaket brukast sjølv om det eksisterer ulik praksis for tilsvarande dokument innanfor ulike organisasjonar. At nokre land har ein fast praksis med hemmeleghald for slike opplysningar medfører derimot ikkje at det automatisk føreligg ein fast praksis etter bokstav b, men dersom dette gjeld praksis i vår del av verda, eller som blir respektert i vår del av verda, bør nok praksisen vektleggjast. Dessutan vil opplysningar frå land som følgjer ein slik praksis gjerne kome med ein føresetnad frå avsendaren om hemmeleghald, og då gjeld fyrste alternativ under bokstav b.

På lik line med bokstav a gjer bokstav b berre høve til å gjere unntak på grunnlag av føresetnader frå statar eller internasjonale organisasjonar oppretta av statar, eller praksis utvikla mellom slike aktørar.

Bokstav c opnar for å gjere unntak for opplysningar som gjeld norske forhandlingsposisjonar, forhandlingsstrategiar og liknande. Føresegna skal verne om norske forhandlingsinteresser, og innsyn på desse områda vil kunne svekkje Noregs stilling i forhandlingane. Unntakshøvet gjeld berre så lenge forhandlingane ikkje er avslutta, noko som inneber at dei ulike opplysningane berre er omfatta av unntaket så lenge dette er tilfelle. Forhandlingsposisjonar vil det normalt ikkje vere påkravd å gjere unntak for innsyn frå etter at dei er lagde fram, noko som på eit avgrensa område òg følgjer eksplisitt av § 20 andre ledd andre punktum, medan det kan gjerast unntak frå forhandlingsstrategiar og retrettposisjonar inntil forhandlingane er avslutta. Det er elles presisert i bokstav c at det kan gjerast unntak for slike opplysningar òg etter at forhandlingane er avslutta, dersom det er grunn til å tru at forhandlingane om same sak vil bli tekne opp att på nytt. Det typiske tilfellet her vil vere at forhandlingane blir avbrotne, men det går fram at det er aktuelt at partane kan ta opp att forhandlingane seinare, eller at partane blir samde om ein salspris på bestemte varer, men opnar for å justere denne dersom marknaden endrar seg i stor grad. Det må altså føreliggje ein reel grunn til å tru at forhandlingar kan bli teke opp på nytt, reine teoretiske moglegheiter til nye forhandlingar er ikkje tilstrekkeleg til å framleis gjere unntak. Unntak kan i slike tilfelle elles vere aktuelt òg etter bokstav a eller b, dersom vilkåra der er oppfylte. Sjølv om unntaksretten etter § 20 gjeld opplysningar kan det gjerast unntak for heile dokument dersom omstende som er omfatta av fyrste ledd bokstavane a-c gjeld for heile dokumentet, og unntak for heile dokumentet er påkravd av omsyn til norske utanpolitiske interesser.

8.5.3 Særreglar for opplysingar i visse saker som gjeld normutvikling

Etter § 20 andre ledd blir unntakshøvet etter fyrste ledd bokstav b, og dels bokstav c, skjerpa inn i visse høve. Etter andre ledd fyrste punktum kan det for opplysningar i offisielle dokument som blir utveksla mellom Noreg og ein mellomstatleg organisasjon i saker om internasjonal normutvikling som kan få verknad for norsk rett berre gjerast unntak frå innsyn etter fyrste ledd bokstav b dersom det er påkravd av omsyn til tungtvegande utanrikspolitiske interesser. Det gjeld altså eit skjerpa skadekrav her, dei uheldige konsekvensane av å gje innsyn må vere større i slike tilfelle enn elles for at det kan gjerast unntak. Dette har samanheng med at mykje regelverk, som får verknader for Noreg, no blir utvikla internasjonalt, noko som gjer det vanskelegare for både borgarar og presse å setje seg inn i prosessen og ikkje minst å påverke han. Mange har omtala dette som demokratisk underskot eller utslag av slikt underskot. Som ei motvekt mot dette har ein funne at innsynsretten på dette området bør vere sterk, slik at borgarane og pressa har gode høve til å setje seg inn i sakene før regelverket er ferdig utvikla.

Påkravd og utanrikspolitiske interesser skal forståast på same måte som i fyrste ledd. Det same gjeld dersom opplysingane er kjende, jf. punkt 8.5.2 og 8.5.2.1. Offisielle dokument omfattar møteinnkallingar, referat og formelle forslag og posisjonsdokument. Mellomstatlege organisasjonar femner berre om organisasjonar som er oppretta av statar. Internasjonal normutvikling omfattar saker om forhandlingar om internasjonale regelverk. Det er eit vilkår for at det skjerpa skadekravet skal gjelde at normutviklinga kan få verknad for norsk rett. Dette er ikkje noko strengt krav. Det er nok at forhandlingane gjeld eit tema som er regulert i norsk lovgiving. Kravet vil også vere oppfylt der det ikkje er sannsynleg at det blir naudsynt å endre norsk rett av di spørsmålet allereie er regulert i Noreg på same måte som det trulege utfallet av forhandlingane.

Dersom det følgjer av folkerettslege reglar at Noreg har plikt til å gjere unntak frå innsyn for visse opplysningar vil dette bli regulert av fyrste ledd bokstav a, som omtala ovanfor. Andre ledd gjeld ikkje for slike tilfelle.

Som nemnt under punkt 8.5.2.2 vil det normalt ikkje vere påkravd å gjere unntak frå nnsyn for forhandlingsposisjonar etter at desse er lagde fram under forhandlingane. § 20 andre ledd andre punktum slår fast at det tilsvarande skjerpa skadekravet som etter fyrste punktum gjeld for offisielle dokument i saker om internasjonal normutvikling, òg gjeld i høve til opplysningar om norske forhandlingsposisjonar, som det kan gjerast unntak for etter fyrste ledd bokstav c, etter at posisjonane er lagt fram. Det vil heller ikkje her normalt vere grunn til å halde desse hemmelege etter at dei er lagde fram, og det krevst såleis at unntak skal vere påkravd av tungtvegande utanrikspolitiske interesser. Føresegna gjeld berre reine forhandlingsposisjonar, medan forhandlingsstrategiar, retrettposisjonar osv. vil bli regulerte etter fyrste ledd.

8.5.4 Unntakshøvet etter § 20 tredje ledd

Føresegna i § 20 tredje ledd gir eit særleg snevert unntakshøve for andre opplysningar på utanriksområdet enn dei som er omfatta av fyrste og andre ledd. Vilkåret for å gjere unntak etter denne føresegna er at dette skal vere påkravd av særleg tungtvegande utanrikspolitiske interesser, altså gjeld det eit endå strengare skadevilkår enn etter andre ledd. Rammene for unntak etter denne føresegna er då òg meint å vere svært snevre, og unntak skal berre vere aktuelt i heilt særeigne tilfelle. Eit eksempel på kva som kan vere omfatta er kritiske rapportar og vurderingar av tilhøva i andre statar eller innanfor mellomstatlege organisasjonar, utarbeidd av norske styresmakter eller andre norske organ.

I prinsippet kan kva opplysningar som helst vere omfatta, utanom dei som gjev unntakshøve etter paragrafen elles, men vilkåra er så strenge at få tilfelle vil vere aktuelle.

8.6 Unntak av omsyn til nasjonale forsvars- og tryggingsinteresser

Offentleglova § 21 gir høve til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar når dette er påkravd av omsyn til nasjonal tryggleik eller forsvaret av landet. Paragrafen erstattar, saman med § 20, § 6 fyrste ledd nr. 1 i offentlegheitslova 1970. I motsetjing til kva som følgjer av reglane i offentlegheitslova 1970 er det etter offentleglova § 21, på same måte som etter § 20, berre høve til å gjere unntak for opplysningar, ikkje for heile dokument, om då ikkje dei generelle vilkåra i § 12 for å gjere unntak for heile dokumentet er oppfylt. Unntaket skal elles ha same innhald som etter den tidlegare lova.

At unntak må vere ”påkravd” skal forståast på same måte som etter § 20, at det må eksistere ei verkeleg fare for at innsyn kan gje skadeverknader av eit visst omfang for dei norske interessene. Dersom dei aktuelle opplysningane alt er offentleg kjende eller allment tilgjengelege, får dette tilsvarande følgjer for høvet til unntak som omtala i punkt 8.5.2.1 ovanfor.

Alternativa tryggingsomsyn og forsvar av landet vil dels gli over i kvarandre. I utgangspunktet omfattar føresegna berre norsk tryggleik og forsvar, men det kan òg vere aktuelt å gjere unntak for opplysningar vedrørande tryggleik og forsvar i andre statar og for aktørar elles, dersom dette har noko å seie for norsk tryggleik og forsvar. Dette vil gjerne vere tilfelle der staten opplysningane gjeld ligg nær Noreg, til dømes grensar mot oss, inngår i tryggings- og forsvarspolitisk samarbeid med Noreg, typisk innanfor NATO, eller dersom Noreg åleine eller gjennom NATO skulle vere i væpna konflikt med han. Dersom det er tale opplysningar som kan skade tryggings- og forsvarsinteresser til ein annan stat, utan at dette påverkar norske interesser på det området, vil unntak kunne gjerast etter § 20.

Tryggingsomsyn vil likevel omfatte enkelte område og verksemder som ikkje er knytt til forsvaret av landet. Det kan til dømes vere aktuelt å gjere unntak for opplysningar som kan vere til skade for verksemda til politiet, inkludert overvakingspolitiet, samt verksemda til brannvesenet og det sivile beredskapsopplegget elles i landet. Sistnemnde vil omfatte sentrale organ som redningstenesta, Nasjonalt folkehelseinstitutt og Mattilsynet, som alle utfører heilt sentrale tryggingstenestar. Alternativet forsvaret av landet vil ikkje berre omfatte moglegheit for unntak for opplysningar vedrørande reint militære tilhøve, som storleiken, utrustinga og plasseringa av anlegga til Forsvaret, men òg opplysningar om instansar som Sivilforsvaret og Forsvarets etterretningsteneste, som begge er knytt til forsvaret av landet.

8.7 Unntak i visse budsjettsaker

Offentleglova § 22 gir høve til å gjere unntak frå innsynsretten i visse budsjettsaker, og er i hovudsak ei vidareføring av føresegnene i offentlegheitslova 1970 § 6 fyrste ledd nr. 7 og punkt III nr. 2 i forskrift av 14. februar 1986 til denne lova. Grunna dei spesielle omsyna som gjer seg gjeldande i budsjettsaker valde lovgjevar å oppretthalde eit slikt unntak.

Etter fyrste punktum er det høve til å gjere unntak frå innsyn i dokument som er utarbeidde av eit departement, og som gjeld statlege budsjettsaker. Føresegna gir såleis ikkje rett til unntak for dokument som gjeld kommunale eller fylkeskommunale budsjett.

Dokument ”som gjeld” statlege budsjettsaker er avgrensa til dokument som direkte inngår som led i budsjettførebuinga. Dette vil mellom anna omfatte budsjettmateriale som blir sendt frå fagdepartementa til finansdepartementa, utgreiingar og notat som blir utarbeidde i samband med dei årlege statsbudsjetta, framlegg frå fagdepartementa om overskridingar eller tilleggsløyvingar i ei budsjettermin og avgjerdene til Finansdepartementet i slike saker. I mange tilfelle ville ein òg kunne gjere unntak for slike dokument etter § 15.

Andre punktum opnar for å gjere unntak òg for opplysningar knytt til budsjettrammer fastsette av regjeringa eller eit departement som går fram av dokument frå underliggjande organ, eller frå Det Kongelege Hoff, Domstoladministrasjonen eller Sametinget. Medan det etter fyrste punktum kan gjerast unntak for heile dokument, gjeld unntakshøvet i andre punktum berre opplysningar. Opplysningane kan typisk gjelde saker som at budsjettrammene ikkje strekk til, eller at det er behov for auke i neste termin.

8.8 Unntak av omsyn til det offentlege sin forhandlingsposisjon m.m.

8.8.1 Generelt om unntak etter offentleglova § 23

Etter offentleglova § 23 kan det gjerast unntak for ulike typar av opplysningar og dokument som har det til felles at dei gjeld forhandlingar og/eller forretningstilhøve der offentlege organ er involvert. Dei ulike føresegnene som inngår i denne paragrafen erstattar, med visse endringar og presiseringar, § 6 fyrste ledd nr. 2 bokstav a og b i offentlegheitslova 1970, samt punkt V nr. 12 og 10 i forskrift av 14. februar 1986 til offentlegheitslova 1970.

8.8.2 Unntak av omsyn til økonomi-, lønns-, og personalforvaltning

Etter § 23 fyrste ledd kan det gjerast unntak frå inn for opplysningar når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet. Unntakshøvet er følgjeleg knytt til opplysningar, ikkje heile dokument. Dette er ei endring i høve til offentlegheitslova 1970. Med organet meinast alle organ og einingar som er omfatta av verkeområdet til lova etter § 2, både statlege, fylkeskommunale og kommunale organ, samt dei sjølvstendige rettssubjekta som er omfatta av lova etter § 2. Føresegna vernar ikkje om private partar.

For det fyrste gir § 23 fyrste ledd høve til å nekte innsyn i opplysningar når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomiforvaltninga til organet. Dette unntaket vernar om dei privatøkonomiske interessene til organet i forhandlingssituasjonar, og gjeld både ved kjøp og sal og ved avtaleinngåing meir generelt. Derimot vil ikkje saker vedrørande den interne økonomiforvaltninga, som budsjettsaker, vere omfatta. Det er vidare eit vilkår for å kunne gjere unntak at dei aktuelle opplysningane har eit konkurranseaspekt, slik at innsyn vil kunne skade forhandlingsposisjonar eller den strategiske innstillinga til organet i den aktuelle saka eller i framtidige saker.

For det andre gir føresegna rett til å gjere unntak når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av lønnsforvaltninga til organet. Dette tek sikte på å verne om forhandlingsposisjonen til det offentlege, og føresegna er fyrst og fremst aktuell i lønnsforhandlingar, både ved kollektive og individuelle forhandlingar. Òg her er det eit vilkår at innsyn vil svekkje forhandlingsposisjonen eller den strategiske stillinga til organet i den aktuelle saka eller i seinare saker. Det er ikkje høve etter denne føresegna til å gjere unntak for opplysningar om kva lønn ein medarbeidar faktisk har, berre sjølve forhandlingane er omfatta.

Og for det tredje kan det etter denne føresegna gjerast unntak når dette er påkravd av omsyn ei forsvarleg gjennomføring av personalforvaltninga til organet. Dette alternativet kan gi grunnlag for unntak òg for opplysningar knytt til forhandlingar som ikkje direkte har å gjere med dei økonomiske interessene til organet, til dømes forhandlingar som gjeld arbeidstidsordningar. Unntaket vil òg kunne omfatte opplysningar som gjeld konfliktar på arbeidsplassen, men kan berre nyttast for å verne om interessene til forvaltningsorganet. Dersom andre interesser blir skadelidande ved innsyn, som interessene til tilsette eller ei fagforeining, fell dette i utgangspunktet utanfor dette unntaket. I alle desse tre tilfella gjeld kravet om at unntak frå innsyn må vere påkravd, noko som inneber at det må føreliggje ei ganske så konkret fare for at innsyn vil kunne skade de interessene føresegna skal verne, og at skaden må vere av eit visst omfang.

Når det gjeld forhandlingsstrategiar og andre generelle moment, som kan brukast i seinare forhandlingar, kan unntaket oppretthaldast òg etter at dei konkrete forhandlingane er avslutta og elles der det er gått lang tid, medan slike varige unntak i utgangspunktet ikkje vil vere omfatta av unntakshøvet for opplysningar som berre er knytt til konkrete saker. Unntaksbehovet for dei sistnemnde tilfella vil normalt vere over når forhandlingane er avslutta, og det vil ikkje vere påkravd med vidare unntak. Dette unntaket er difor i røynda langt på veg ein regel om utsett innsyn.

8.8.3 Unntak frå innsyn for opplysningar vedrørande visse rammeavtalar

Etter § 23 andre ledd kan det gjerast unntak frå innsyn for opplysningar som gjeld forhandlingar om rammeavtalar med landbruks-, fiskeri-, og reindriftsorganisasjonane, når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av forhandlingane. Føresegna skal verne om det offentlege sine interesser i slike forhandlingar.

Vilkåret om unntak må vere påkravd skal forståast på same måte som under fyrste ledd, omtala i punkt 8.8.2.

8.8.4 Unntak for tilbod og protokollar i tilbodssaker

§ 23 tredje ledd opnar for å gjere unntak frå innsyn for tilbod og protokoll etter regelverk gitt i medhald av lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlege innkjøp, inntil val av leverandør er gjort. Dette har til føremål å verne om konkurransen, innsyn i alle dokument ville gjere det svært vanskeleg å gjennomføre konkurransar. Det er ikkje sagt noko nærare om kva forskrifter innkjøpssakene må følgje, noko som kjem av at forskriftene på dette området ofte blir endra, og det difor er ei lovteknisk betre løysing å late lova omfatte tilbod og protokoll etter alle forskrifter som måtte bli gitt i medhald av lov om offentlege innkjøp.

Unntakshøvet gjeld for det fyrste tilbod, dei svara som kjem inn frå leverandørar etter ein utlyst konkurranse, uavhengig av kva konkurranseform som blir nytta. Vidare gjeld unntaket for protokollar. Reglar for når slike skal førast og krava til innhaldet går fram av forskrift om offentlege innkjøp av 7. april 2006 nr. 402 § 3-2. Føresegna gir ikkje høve til å gjere unntak for andre dokument enn tilbod og protokollar, og eventuelle andre unntak må følgjeleg skje på grunnlag av andre reglar. Det er dei fullstendige dokumenta som det kan gjerast unntak for.

Unntakshøvet er elles avgrensa til å gjelde inntil val av leverandør er gjort. Dette er eit tidlegare tidspunkt enn underteikninga av kontrakt, og inneber at tilbod og protokollar vil vere offentlege i den fristperioden som gjeld for dei andre tilbydarane, som får melding om kven som vil få kontrakten, til å fremje klage eller kome med innvendingar elles vedrørande valet av leverandør. Sidan unntakshøvet er avgrensa slik får òg borgarar og pressa moglegheit til å kontrollere slike prosessar, og eventuelt påverke utfallet. Med andre ord er det òg her tale om utsett innsyn.

Dersom tilbod eller protokoll inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt, noko dei ofte gjer, sidan mange opplysningar om tilbydarane sine verksemder går fram av slike dokument, skal det naturlegvis ikkje på noko tidspunkt givast innsyn i desse opplysningane, jf. offentleglova § 13.

8.8.5 Unntak for dokument som gjeld utøving av eigarskap selskap

§ 23 fjerde ledd gir høve til å nekte innsyn i dokument som gjeld selskap der staten eller ein kommune eller fylkeskommune har eigarinteresser, som blir behandla av det aktuelle organet som eigar, og det aktuell selskapet ikkje er omfatta av verkeområdet til offentleglova. Eit liknande unntak fanst i forskrift til offentlegheitslova punkt V nr. 10, men dette unntaket omfatta berre statlege åtte selskap og selskap der staten elles hadde eigarinteresser, og unntakshøvet gjaldt òg for dokument om utøving av eigarskap i selskap som var omfatta av offentlegheitslova 1970.

Unntakshøvet gjeld såleis for dokument som er utarbeidd eller motteke av eit offentleg organ, og som gjeld deira utøving av eigarskap i selskap som ikkje er omfatta av verkeområdet for offentleglova. Slike dokument kan gjelde organiseringa av selskapet, føremål og målsetjingar for drifta eller økonomiske spørsmål, med andre ord dei typiske forretningstilhøva.

I høve til statlege selskap kan dette unntaket berre nyttast når det er regjeringa eller eit departement som handterar saker i eigenskap av å vere eigar. Føresegna omfattar ikkje handsaming i direktorat eller andre utskilde organ. Unntaket kan dessutan berre nyttast når eigarorganet opptrer som eigar, ikkje når det opptrer som forvaltningsorgan, til dømes gjennom å utøve offentleg kontroll. Når det gjeld kommunar og fylkeskommunar vil dei i denne samanhengen vere å rekne som eitt organ, i samsvar med hovudregelen om dette, slik at det kan gjerast unntak uavhengig av kva kommunal eller fylkeskommunal eining som handterar sakene. Unntak frå dette gjeld berre der handteringa blir gjort av organ som ikkje er å rekne som ein del av sjølve kommunen eller fylkeskommunen, som eit kommunalt ått selskap.

8.9 Unntak for kontroll- og reguleringstiltak

Etter offentlleglova § 24 fyrste ledd i paragrafen kan det gjerast unntak for opplysningar når dette er påkravd av di innsyn ville motverke offentlege kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbod, eller føre til fare for at dei ikkje kan gjennomførast. Føresegna vidarefører i hovudsak § 6 fyrste ledd nr. 2 bokstav c i offentlegheitslova 1970, med den sentrale endringa at det i den nye lova er  pplysningar som det kan gjerast unntak for, medan unntaket i offentlegheitslova 1970 var knytt til dokument.

Tiltak som er omfatta av denne føresegna kan vere planlagde forhøgingar, nedsetjingar eller opphevingar av skatt eller avgifter, innføring av nye tollreglar, eller innføring av eksport- eller importforbod. For at føresegna skal kunne nyttast må saka dreie seg om offentlege kontroll- eller reguleringstiltak. Kontrolltiltak iversette av private, som bedriftskontrollar utført av organisasjonane i arbeidslivet eller tryggingstiltak i forretningsbygg, fell utanfor. Derimot må tiltak vere omfatta av lova sjølv om dei blir utført av private, så lenge dette skjer i offentleg regi eller på vegne av det offentlege. Eit døme på dette er kontrollar av skip, som blir utført av Det Norske Veritas på bakgrunn av offentlege krav.

Både kontrollar som skjer medan handlingane blir utført, som promillekontrollar, og etterfølgjande kontrollar, som revisjonsundersøkingar, er å rekne som kontrolltiltak etter lova. Det same gjeld reint fysiske kontrolltiltak og førebyggjande sikringstiltak, slik at opplysningar om brannvern, alarmar og vakthald ved institusjonar kan vere omfatta. Det er ikkje krav om at tiltak skal ha som føremål å avdekkje konkrete lovbrot.

Det vil berre vere høve til å gjere unntak dersom innsyn vil ”motverke” kontrolltiltaket eller ”medføre fare for at det ikkje kan gjennomførast”. Dette inneber at det må krevjast ei nokolunde klar og direkte fare for at innsyn vil motverke det aktuelle tiltaket eller effektiviteten av det. Kva som skal til for at innsyn vil motverke tiltaket må avgjerast konkret for dei ulike tiltaka. Det vil ikkje vere tilstrekkeleg at offentlegheit kan gjere det vanskelegare å gjennomføre seinare kontrollar, opplysningane må ha samanheng med det konkrete tiltaket. At innsyn vil kunne svekkje tilliten til styresmaktene eller kontrollinstansane, til dømes gjennom å avdekke manglande tryggingstiltak på sentrale felt, er ikkje tilstrekkeleg til å gjere unntak. Det vil heller ikkje vere tilstrekkeleg at innsyn kan forstyrre eller skape praktiske vanskar for gjennomføringa av tiltaket, til dømes ved at innsyn vil føre til protestar mot innføringa av eit tiltak, og dermed moglege forseinkingar. Dersom innsyn kan føre til konkrete omgåings- eller unnagåingstransaksjonar må situasjonen derimot vere omfatta av føresegna. Eit døme kan vere ei utgreiing av kva vegar det ikkje vil bli gjennomført promillekontroll etter, dersom ein ved å nytte desse vegane kan omgå dei stadene der kontroll vil bli gjennomført, eller ei utgreiing av korleis skattereglar kan omgåast.

Omsynet til ei effektiv gjennomføring av offentlege kontroll- eller reguleringstiltak vil oftast vere avgrensa i tid, typisk til etter at kontrolltiltaka er gjennomførde. Etter dette vil behovet for unntak kunne falle bort. Dette stillar seg annleis for varige tiltak, som tryggleik ved institusjonar, og tiltak som blir stadig repetert, som promillekontrollar. Opplysningar som berre gjeld ein bestemt promillekontroll vil det derimot ikkje vere behov for å nekte innsyn i etter at kontrollen er avslutta. Omsynet til effektiviteten av kontrolltiltaket må gjere det påkravd å nekte innsyn. Dette er eit strengt vilkår, og visar at det skal ein god del til for å nekte innsyn etter denne føresegna.

8.10 Unntak for dokument om lovbrot

Paragraf 24 andre ledd opnar for at det kan gjerast unntak for melding, tips og liknande dokument om lovbrot.

Det er ikkje noko vilkår for dette unntaket at det skal dreie seg om straffbare lovbrot, òg lovbrot som berre er underlagt administrative reaksjonar, som tap av løyve, avskil osv., eller som det ikkje knyt seg direkte reaksjonar til, er omfatta. Derimot må det dreie seg om brot på formell lov eller forskrift gitt i medhald av lov. Handlingar som åleine strir mot etiske reglar, tenesteinstruksar eller interne ordensreglar i organisasjonar er ikkje omfatta.

Føresegnene i § 24 andre ledd svarar i stor grad til § 6 fyrste ledd nr. 5 i offentlegheitslova 1970. Som det går fram gjeld unntaka her framleis for heile dokument.

Fyrste punktum slår fast at det kan gjerast unntak frå innsyn for melding, tips eller liknande dokument frå private om lovbrot. Melding vil omfatte opplysningar til politi eller påtalemakt elles om påstått lovbrot med sikte på etterforsking. Tips og liknande dokument om lovbrot elles tek sikte på opplysningar om moglege lovbrot som blir gitt til forvaltninga elles, men som det ikkje er naturleg å omtale som melding. Det krevst ikkje at det faktisk har funne stad noko lovbrot for å gjere unntak, dette er jo noko som nettopp skal avklarast etter at melding eller tips er kome inn, og det kan ofte vere uklart om så er tilfelle. Dokument som omhandlar eit lovbrot som enno ikkje har funne stad må òg vere omfatta, men ikkje dersom det berre er fjerntliggjande moglegheiter for at lovbrot vil finne stad. Elles må dokumentet gjelde sjølve lovbrotet, det er ikkje tilstrekkeleg at eit lovbrot berre er nemnt i eit innsendt dokument som i hovudsak gjeld noko anna.

Føresegna i fyrste punktum omfattar berre meldingar og tips frå private, medan unntak for meldingar og tips frå offentlege organ, det vil seie alle organ som er omfatta av verkeområdet til offentleglova, ikkje berre reine statlege og kommunale organ, er regulert i andre ledd andre punktum. I tillegg til slike direkte tips og meldingar omfattar denne føresegna alle andre slags dokument om lovbrot, det vil seie dokument som direkte gjeld og er forfatta som følgje av lovbrot, til dømes for å avklare, stoppe eller sanksjonere det. Dette kan vere dokument der forvaltningsorgan ber om opplysningar eller utgreiingar i samband med konkrete lovbrot, eller rapportar om undersøkingar i høve til moglege lovbrot. Dokumentet må handle om lovbrotet, det er ikkje nok at det berre er nemnt.

Etter andre punktum er det, i motsetjing til etter fyrste punktum, berre høve til å nekte innsyn i dei aktuelle dokumenta fram til saka er avgjort. Andre punktum blir dermed ein regel om utsett innsynsrett. Eit sentralt spørsmål blir då når saka er å rekne som avgjort. Dette vil vere tilfellet når det er teke avgjerd om å reagere med ein form for sanksjon som følgje av lovbrotet, som straff, tap av løyve, tvangsmulkt eller liknande. Saka vil òg vere avgjort dersom det blir gjort vedtak om suspensjon eller andre mellombelse tiltak, eller når det er avgjort at det ikkje skal reagerast med nokon sanksjon, til dømes av di det ikkje har funne stad noko lovbrot eller at saka blir lagt bort av andre grunnar. Dersom det går lang tid utan at avgjerd blir fatta kan saka etter omstenda vere å rekne som avgjort, slik at det skal opnast for innsyn. Saka bør formaliserast når det har gått lang tid.

I saker vedrørande lovbrot kan det ofte kome fram opplysningar som er underlagt teieplikt. Dersom dette er tilfellet skal desse opplysningane framleis vere unnatekne for innsyn etter § 13.

8.11 Unntak for opplysningar som kan lette gjennomføringa av straffbare handlingar

Offentleglova § 24 tredje ledd inneheld to føresegner som opnar for unntak i relativt ulike situasjonar. Etter fyrste punktum kan det gjerast unntak frå opplysningar når dette er påkravd av di innsyn ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar. For det fyrste må dermed dei aktuelle opplysningane vere av ein slik karakter at dei er nyttige ved utføring av straffbare handlingar, og for det andre må det vere ei viss fare for at opplysningane faktisk vil bli brukt på denne måten. Det er ikkje noko vilkår at den som ber om innsyn kan mistenkjast for å bruke opplysningane til kriminelle føremål, men innsyn må medføre objektiv fare for at ein eller annan kan gjere det.

Føresegna vil omfatte opplysningar om konkrete sikringstiltak eller detaljert informasjon om vaktrutinar, alarmanlegg, tidspunkt for pengetransportar osv. Generell og nøytral informasjon om byggemateriale, rominndeling, storleik osv. vil derimot ikkje vere omfatta av unntaket, sjølv om dette kan vere til hjelp ved straffbare handlingar. For detaljerte teikningar av bygg og liknande vil det vere avgjerande kva bygg det er tale om. Vanlege kontorbygg vil sjeldan kunne vere omfatta, medan situasjonen kan vere annleis for bygg av stor interesse eller som inneheld store verdiar.

Ei anna gruppe opplysningar som i prinsippet er omfatta her er informasjon om kvar ein person oppheld seg, arbeider osv., dersom denne personen er eller kan bli utsett for straffbare handlingar, til dømes at nokon ynskjer livet av han, men dette blir fanga opp av andre punktum, jf. neste punkt. Slike opplysningar vil i dei aktuelle situasjonane i alle høve normalt vere underlagde teieplikt.

Føresegna opnar òg for å gjere unntak dersom opplysningane vil gjere merksam på høvet til å utføre straffbare handlingar. Dette kan omfatte detaljerte opplysningar om våpenlager, pengetransportar, oppbevaring av store verdiar eller tilhaldsstad for sjeldne dyr, då alt dette kan inspirere til kriminalitet.

8.12 Unntak for opplysningar som kan utsetje enkeltpersonar for fare

Etter tredje ledd andre punktum fyrste alternativ er det høve til å gjere unntak for opplysningar når dette er påkravd av di innsyn ville utsetje enkeltpersonar for fare. Forvaltninga har her høve til å verne om kjeldene sine eller om personar som er under vern dersom desse elles kunne bli utsett for represaliar eller direkte fare. Som nemnt ovanfor overlappar denne føresegna med fyrste punktum, og det same er dessutan dels tilfelle for regelen i andre ledd. Utanom kjeldetilfella gjeld denne føresegna generelt for opplysningar om personar som kan bli utsett for represaliar frå kriminelle, paramilitære grupper, religiøse fundamentalistar eller andre liknande grupper, eller i visse tilfelle frå familie eller andre privatpersonar, til dømes grunna at ein ynskjer skilsmål, nektar å inngå arrangert ekteskap eller på anna vis handlar i strid med kva familie og andre ynskjer. Det er vidare aktuelt med unntak for opplysningar om personar som motarbeidar eit diktaturregime eller styresmakter elles, og difor kan bli utsett for fare, men reine opprørarar som prøver å styrte eit lovleg vald regime er naturleg nok i liten grad verna av føresegna.

I visse tilfelle kan det dessutan vere aktuelt å gjere unntak for opplysningar om at ein person har konvertert eller på anna vis endra sitt religiøse syn. Fara for represaliar kan då typisk kome frå familie eller personar innanfor den religiøse gruppa ein tidlegare har tilhøyrt. Det medfører ingen skilnad for unntaket om personen som treng vern er i Noreg eller i utlandet.

8.13 Unntak for opplysningar som kan lette gjennomføring av miljøskadelege tiltak

Etter tredje ledd andre punktum andre alternativ er det høve til å gjere unntak for opplysningar når dette er påkravd av di innsyn vil lette gjennomføringa av handlingar om kan skade delar av miljøet som er særleg utsette, eller som er truga av utrydding. Dette vil dels overlappe føresegna i fyrste punktum, og får sjølvstendig innverknad berre for miljøskadelege handlingar som ikkje er straffbare, slik at opplysningar som lettar gjennomføring av dei ikkje er omfatta av fyrste punktum. Eit typisk døme vil vere opplysningar om leveplass eller liknande for sårbare dyreartar eller planteartar som ikkje er freda, slik at å skade dei ikkje vil vere straffbart. Eit særleg spørsmål er om dette unntaket kan omfatte opplysningar om i kva statar visse miljøskadelege handlingar ikkje er straffbare, slik at ein gjennom innsyn kan få letta ei lovleg gjennomføring av slike miljøskadelege handlingar. I prinsippet må slike opplysningar vere omfatta av unntaket.

8.14 Unntak i tilsetjingssaker – Søkjarlister

8.14.1 Unntak for dokument i sak om tilsetjing eller forfremjing

Etter offentleglova § 25 kan det gjerast visse unntak frå innsyn når det gjeld tilsetjingssaker i offentleg teneste. Fyrste ledd her seier at det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument i sak om tilsetjing eller forfremjing i offentleg teneste. Denne føresegna omfattar ikkje den retten søkjarar til ei stilling har til å få opplysningar om seg sjølv og andre søkjarar, då det gjeld eigne reglar for slikt partsinnsyn. Unntaket gjeld berre der siktemålet med saka er å avgjere om ein eller fleire personar skal tilsetjast eller forfremjast. Alle typar tilsetjingar, inkludert mellombelse stillingar, er omfatta av føresegna. Det er eit krav at det dreiar seg om ei stilling; tildeling av enkeltståande oppdrag eller av stipend er ikkje omfatta.

Dokument i andre personalsaker, som permisjon, oppseiing eller avskil, kan det ikkje nektast innsyn i med heimel i denne føresegna. Opplysningar i slike saker kan likevel tenkjast å falle innanfor andre unntaksføresegner, som § 13 om teieplikt eller § 23 fyrste ledd om lønns- og personalforvaltning.

Eit vidare vilkår for unntak etter § 25 er at dokumentet det skal gjerast unntak for gjeld ei konkret sak om tilsetjing eller forfremjing. Generelle retningsliner om korleis ein går fram i slike saker fell utanfor dette unntaket, men kan tenkjast å vere omfatta av andre unntakshøve, til dømes unntaket for interne dokument. Denne føresegna gir heller ikkje høve til å nekte innsyn i dokument om førebuing eller oppfølging av ei sak om tilsetjing eller forfremjing, til dømes dokument om oppretting av ein stillingsheimel eller budsjettdokument med opplysningar om tilsetjingar.

Unntakshøvet omfattar i utgangspunktet alle dokument i saka, utanom søkjarlista, som er særskilt regulert i andre ledd, jf. neste punkt. Det vil såleis vere høve til å gjere unntak frå innsyn både for søknadar, referat frå intervju, vurderingar av søkjarane og innstillinga. Når det derimot gjeld sjølve vedtaket om tilsetjing og den endelege arbeidsavtalen, vil ikkje desse dokumenta vere omfatta av unntakshøvet. Utkast til tilsetjingsvedtak og arbeidsavtaler vil likevel kunne haldast utanom innsyn.

Det er ikkje noko vilkår for å gjere unntak etter § 25 fyrste ledd at innsyn skal kunne skade tilsetjingsprosessen. Føresegna stiller på den andre sida heller ikkje opp noko forbod mot å gi innsyn, og det skal difor vurderast etter meirinnsynsregelen i § 11 om innsyn likevel skal givast, dersom opplysningane ikkje er underlagt teieplikt. § 25 tredje ledd bestemmer at unntaket for tilsetjingssaker i fyrste ledd ikkje gjeld for nominasjonsvedtak og avstemming ved utnemning av biskop. Denne regelen er ny i høve til offentlegheitslova 1970. Framgangsmåten ved bispeutnemning skil seg frå alle andre tilsetjingsprosessar i det offentlege, gjennom at det skjer avstemmingar mellom til dømes biskopar, professorar ved teologiske fakultet, prostar og prestar i det aktuelle bispedømet før regjeringa tek endeleg avgjerd. I utgangspunktet gjeld det same reglar ved slike utnemningar som i andre tilsetjingssaker, men etter tredje ledd kan det ikkje gjerast unntak etter fyrste og andre ledd for opplysningar om alder, namn, stilling, bustadadresse osv., så langt desse går fram av nominasjonsvedtak eller avstemmingsprotokollar. Rangering og sjølve avstemmingsresultata frå kvar av gruppene med røysterett vil òg alltid vere offentlege. Det kan derimot gjerast unntak for andre dokument i tilsetjingssaka, som grunngivingar og vurderingar av kandidatane, samt røyster og utsegner frå enkeltpersonar.

8.14.2 Innsyn i søkjarlister

For søkjarlister gjeld det særreglar i § 25 andre ledd. Etter fyrste punktum her gjeld unntakshøvet i fyrste ledd ikkje for søkjarlister, og andre punktum bestemmer at slike søkjarlister skal setjast opp ”snarast” etter at søknadsfristen er gått ut, og at denne skal innehalde namn, alder, stilling eller yrkestittel og bustad- eller arbeidskommune for kvar enkelt av søkjarane.

Denne lista har forvaltningsorganet plikt til å sørgje for at er tilgjengeleg, sjølv om der brukar eit privat konsulentfirma ved tilsetjinga. Organet blir heller ikkje fri for plikta med å setje opp slik søkjarliste ved å gje ut opplysningane på annan måte, til dømes gjennom munnleg informasjon eller dels innsyn i søknadsdokumenta.

At søkjarlista skal setjast opp ”snarast” inneber at dette normalt skal skje innan 2-3 dagar etter at søknadsfristen er gått ut. Dersom det er svært mange søkjarar, kjem inn søknadar etter fristen, mange søkjarar ber om at namnet blir unnateke frå innsyn (sjå neste avsnitt) eller det føreligg andre særlege omstende, kan det føre til at forvaltningsorganet må få nokre fleire dagar til å utarbeide lista. Så snart lista er utarbeidd gjeld det innsynsrett for ho, jf. § 4.

I utgangspunktet skal søkjarlista innehalde namnet på alle søkjarane som ikkje har trekt søknaden sin før lista blir gjort offentleg for fyrste gong. Tredje punktum opnar likevel for at opplysningar om ein søkjar kan bli unnateke frå innsyn dersom søkjaren sjølv oppmodar om det. Føresegna gjev forvaltninga ein rett, men ingen plikt, til å nekte innsyn i opplysningane, og meirinnsyn må vurderast på vanleg måte. Etter fjerde punktum skal det ved vurderinga av om ei slik oppmoding skal takast til følgje, leggjast vekt på om det knyter seg særleg offentleg interesse til stillinga. Det må i denne vurderinga leggjast vekt på den generelle interessa ålmenta har i innsyn i saka, rekrutteringsomsyn og personvernomsyn. Vurderinga skal vidare skje konkret i høve til kvar enkelt søkjar og dei grunnane dei oppgir til å ikkje bli ført opp på søkjarlista. Moment som typisk talar for å gjere unntak frå innsyn vil vere knytt til søkjar sitt behov for at det ikkje blir kjent at denne har søkt ei ny stilling. At ein på generell basis er lite komfortabel med at søknaden blir kjent er ikkje tilstrekkeleg, det må føreliggje særskilde omstende, og påvisast at innsyn vil kunne føre til meir konkrete skader eller ulemper.

Dersom ein søkjar er sjølvstendig næringsdrivande eller bedriftsleiar, og det vil kunne medføre redusert kundetilfang for bedrifta dersom det blir kjent at vedkommande kan kome til å avvikle verksemda eller slutte som leiar, kan det vere grunnlag for å gjere unntak frå retten til innsyn. For leiarar i offentleg verksemd kan det òg vere grunnlag for å ta til følgje oppmodingar om ikkje å føre namnet opp på den offentlege søkjarlista. I verksemder som er under omstilling eller omorganisering, som er relativt nyoppretta, eller som elles står i ein vanskeleg posisjon, kan det skape ekstra uro dersom det blir kjent at leiaren søkjer ny stilling. Det kan òg elles vere aktuelt å gjere unntak frå innsyn dersom det vil skade noverande arbeidssituasjon om søknaden blir gjort kjent, men dette må vurderast konkret.

Dersom det faktisk knyter seg stor offentleg interesse til den aktuelle stillinga, eller ho elles er særleg viktig, skal det mykje til for at ei oppmoding om ikkje å bli ført opp på den offentlege søkjarlista blir teke til følgje. Når det gjeld leiande stillingar generelt vil det som hovudregel krevjast særlege grunnar for å gjere unntak frå innsyn. Som døme på slike stillingar, som det knyter seg stor offentleg interesse til, kan nemnast departementsråd, direktør for statlege direktorat, fylkesmann, rådmenn i kommunar og eiarar i offentlege verksemder utskild frå den sentrale forvaltninga, som helseføretaka og dei ulike omboda.

Etter femte punktum skal det i utlysinga av stillinga gjerast oppmerksam på at namnet på søkjarane kan bli offentleggjorte sjølv om ein har oppmoda om ikkje å bli ført opp på den offisielle søkjarlista. Blir ei slik oppmoding på bakgrunn av ei vurdering som skildra ovanfor ikkje teke til følgje, følgjer det av sjette punktum at søkjaren skal varslast om dette. I slike tilfelle vil søkjaren kunne trekkje søknaden fram til søkjarlista blir gjort offentleg for fyrste gong.

Sjuande punktum fastslår at det skal gå fram av søkjarlista kor mange søkjarar det har vore til ei stilling, og kva kjønn dei har. Dette skal alltid gå fram, og det er ikkje høve til å gjere unntak frå dette, sjølv om opplysningane om den enkelte søkjar elles ikkje blir gjort offentlege.

8.15 Unntak for eksamenssvar og karakterar m.m.

8.15.1 Unntak for eksamenssvar og utkast til konkurransar o.l.

Offentleglova § 26 opnar for å gjere unntak frå retten til innsyn i ei rekkje situasjonar som i hovudsak er knytt til vurdering av faglege prestasjonar.

Etter fyrste ledd fyrste punktum kan det gjerast unntak for svar til eksamen eller liknande prøve og innleverte utkast til konkurranse og liknande. Denne føresegna er ei vidareføring av § 6 fyrste ledd nr. 6 i offentlegheitslova 1970. Bakgrunnen for å opne for unntak her er at innsyn kan verke krenkjande, og at ein ikkje ynskjer å hengje ut den som har utforma svaret eller laga utkastet. Unntak vil òg ivareta opphavsretten til forfattaren/utformaren, noko som kan vere svært sentralt, då utkast som ikkje når fram kan tenkjast å bli presentert i seinare konkurransar eller utnytta kommersielt. Liknande prøver som eksamen kan omfatte teoriprøver i samband med at ein tek førarkort og avslutning på norskkurs for innvandrarar. Utkasta i konkurransane som er omfatta kan typisk vere modellar til arkitektkonkurransar, skulpturar, litteratur, handverk osv.

Fyrste ledd andre punktum gir heimel til å gjere unntak òg for eksamensoppgåver eller oppgåver til liknande prøver, samt konkurranseoppgåver og liknande, inntil eksamen eller anna prøve er gjennomført eller konkurransen lyst ut. Føresegna er ny i høve til offentlegheitslova 1970, men ein har gått ut frå at det eksisterte eit tilsvarande høve til unntak etter gjeldande rett òg under denne lova. Bakgrunnen for slikt unntak ligg nærast i dagen, sidan innsynsrett ville opne for at elevar/studentar/deltakarar kunne førebu seg på den oppgåva dei skulle få, og det ville då ikkje bli nokon reel prøve. Enkelte ville dessutan fått tilfeldige føremoner framfor andre. Unntakshøvet omfattar både dei oppgåvene som faktisk blir gitt til det aktuelle semesteret/kurset eller den aktuelle konkurransen, og utkast til oppgåver, medrekna oppgåver som ikkje blir gitt på det aktuelle tidspunktet. Bakgrunnen er at det skal vere høve til å nytte desse oppgåvene på eit seinare tidspunkt. Oppgåver som er gitt eller lyst ut er derimot ikkje omfatta av unntaket.

8.15.2 Unntak for karakterar og vitnemål

Føresegna i § 26 fyrste ledd tredje punktum opnar for å gjere unntak frå innsyn for karakterar og vitnemål frå utdanning, noko som omfattar både grunnskule, vidaregåande skule og høgare utdanning. I tillegg til sjølve karakterane omfattar unntaket de vurderingane som er gjort av eleven/kandidaten.

Nokon tilsvarande regel finst ikkje i offentlegheitslova 1970. Karakterar og vitnemål frå grunnskulen og vidaregåande opplæring er på ein anna side omfatta av teieplikta etter forvaltningslova § 13 nr. 1 om personlege tilhøve, og har såleis vore unnateke for innsyn og etter tidlegare lova, medan utgangspunktet har vore det motsette for karakterar og vitnemål frå høgare utdanning. Sidan òg opplysningar om slike tilhøve kan vere svært sensitive, og rettstilstanden har vore uklar på dette punktet, har ein funne at slike opp lysningar generelt bør kunne haldast utanfor innsyn. Personvernomsyn står sterkt i denne vurderinga, og desse tilseier at opplysningane ikkje bør vere offentlege.

8.15.3 Unntak for opplysningar rundt tildeling av prisar

§ 26 andre ledd bestemmer at det kan gjerast unntak for opplysningar i samband med utdeling av prisar, heidersteikn og liknande tildelingar.

Fyrste punktum seier at det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar om kven som skal få ein pris eit heidersteikn eller liknande inntil utdelinga har funne stad, Føremålet er å sikre overraskinga som skal liggje i slike tildelingar.

Etter andre punktum kan det gjerast unntak for opplysningar om kven som har vore vurdert for ein pris, eit heidersteikn eller liknande, òg etter at utdelinga er gjennomført. Føremålet her er å verne dei kandidatane som ikkje nådde opp eller vart funne verdige til å få ein slik pris eller liknande mot at dette kjem fram offentleg. Unntaket omfattar dei opplysningane og vurderingane forvaltninga har utarbeidd eller motteke om kandidatane, så langt dette ikkje er gjort kjent gjennom grunngivinga for prisen.

Føresegna har ingen motstykke i offentlegheitslova 1970, men opplysningar om kven som er foreslått eller vurdert til ein pris vil nok i ein del tilfelle vere underlagt teieplikt, slik at unntaksheimel fanst òg i den lova.

8.15.4 Unntak for personbilete og person

Unntaket i § 26 tredje ledd opnar for å gjere unntak for visse typar informasjon som er henta inn og registert av styresmaktene, og skil seg såleis ut frå paragrafen elles.

Føresegna tilsvarar § 6 fyrste nr. 8 i offentlegheitslova 1970. Etter denne føresegna fyrste punktum kan det gjerast unntak frå innsyn for personbilete som er teke inn i eit personregister. Med personregister er det meint register der personbilete er lagra systematisk slik at ein kan finne att bileta til enkeltpersonar. Typiske eksempel er førarkortregister og passregister.

Åndsverklova § 45 c fyrste ledd bestemmer at fotografi av ein person som hovudregel ikkje kan visast offentleg utan samtykkje frå den som er fotografert, dersom ikkje biletet har aktuell og allmenn interesse. Vernet gjeld i levetida til personen og 15 år frå slutten av dødsåret hans. Så lenge dette vernet varar bør det ikkje praktiserast meiroffentlegheit etter offentleglova § 26 tredje ledd fyrste punktum, dersom ikkje eit av vilkåra etter åndsverklova § 45 c fyrste ledd for å vise biletet offentleg føreligg.

Etter § 26 tredje ledd andre punktum kan det gjerast unntak for opplysningar som er innhenta ved vedvarande eller regelbunde gjenteke personovervaking. Med den endringa at unntakshøvet her gjeld opplysningar i staden for dokument tilsvarar føresegna § 6 fyrste ledd nr. 9 i offentlegheitslova 1970.

Føresegna omfattar all slags overvaking, til dømes fjernsynsovervaking, lydopptak, registrering gjennom sensorar og personleg overvaking. For at det skal vere aktuelt med unntak må ein kunne identifisere ein eller fleire personar gjennom opplysningane som er kome inn gjennom overvakinga, og personovervakinga må vere vedvarande eller regelbunde gjenteke. Døme er videoovervaking av offentlege stader eller av bygningar, langvarige lydopptak, som telefonavlytting, automatisk trafikkontroll der ein kan identifisere personane og langvarig spaning på personar. Ein kan ikkje etter denne føresegna gjere unntak for lyd- og biletedokument som identifiserar personar, men som korkje er utført vedvarande eller gjenteke regelbunde.

Meiroffentlegheit må vurderast, men vil sjeldan vere aktuelt for slike opplysningar som det her er tale om. Personopplysningslova er ikkje til hinder for slik meiroffentlegheit, men vil vere ein sentral faktor ved vurdering av meiroffentlegheit, jf. Personopplysningslova § 39, som rett nok berre direkte gjeld fjernsynsovervaking.

8.16 Unntak i offentlegforskrifta for journalar og dokument på visse saksområde

Offentleglova § 27 gir heimel for Kongen til å fastsetje forskrifter som gjev visse ytterlegare moglegheiter for unntak frå innsyn. Regelen er ei vidareføring av offentlegheitslova 1970 § 11 andre ledd, men utforma noko annleis.

I offentlegforskrifta § 9 er det, med heimel i offentleglova § 27, fastsett nokre unntak frå innsynsretten ut over dei som er følgjer av sjølve lova.

Etter offentlegforskrifta § 9 fyrste ledd kan det gjerast unntak frå innsyn i journalar og dokument som er avleverte til eit arkivdepot når originalane er i så dårleg stand at dei ikkje toler handtering eller kopiering, eller arkivordninga gjer det urimeleg arbeidskrevjande å finne journalen eller dokumentet eller å sikre at teiepliktige eller graderte opplysningar ikkje blir leverte ut. Unntaket omfattar ikkje situasjonar der ein kan oppnå innsyn utan å gjere noko som skadar dokumentet eller journalen, til dømes ved å studere materialet gjennom ein glasmonter. Sjølv om det er høve til unntak vil det aktuelle organet kunne gi meirinnsyn dersom det let seg gjennomføre, men vurderinga av dette vil knyte seg sterkt til kva som er praktisk mogleg å få til.

Etter andre ledd kan det gjerast unntak frå innsyn for tilbod og protokollar i tilbodskonkurransar som gjeld kjøp av flyrutetenestar etter regelverk gitt i medhald av lov av 11. juni 1993 nr. 101 om luftfarten, inntil val av leverandør er gjort. Dette er eit tilsvarande unntak som det som etter offentleglova § 23 tredje ledd elles gjeld for tilbod og protokollar ved offentlege innkjøp, sjå punkt 8.8.4 ovanfor. Sidan kjøp av flyrutetenestar ikkje skjer etter regelverk gitt i medhald av lov om offentlege innkjøp, men i medhald av luftfartslova, var det naudsynt med eit eige unntak for dette. Sidan det kunne vore gjort unntak for det meste av dei aktuelle dokumenta etter unntakshøvet i offentleglova § 23 fyrste ledd er vilkåret i § 27 fyrste ledd for å gi forskrift om dette oppfylt.

Offentlegforskrifta § 9 tredje ledd fastslår at det kan gjerast unntak frå innsyn i dokument som gjeld saker hos Etterretningstenesta og hos Politiets Tryggingsteneste (PST), og frå innsyn i journalar hos desse organa. Bakgrunnen er at dei aller fleste slike dokument vil vere underlagt teieplikt, noko som gir grunnlag for eit generelt unntak.

Dersom eit dokument ikkje er underlagt teieplikt må meirinnsyn vurderast for dette på vanleg måte. Dokument som høyringsfråsegner frå desse organa og andre dokument som ikkje er knytt til den sensitive delen av verksemda dei driv vil det ofte ikkje vere grunn til å gjere unntak for, og meirinnsyn vil i slike tilfelle vere det naturlege. Unntaket omfattar elles berre dokument som gjeld saker hos organa, noko som inneber at dokument som gjeld saker hos andre organ, men som til dømes er oversendt til Etterretningstenesta eller PST som rein informasjon, ikkje er omfatta av unntaket.

Etter fjerde ledd kan det gjerast unntak frå innsyn for journalinnføringar og dokument i enkeltsaker hos Meklingsnemnda for arbeidstakaroppfinningar, og i enkeltsaker etter utlendingslova, pasientskadelova og statsborgarlova. Dette er òg område der dei fleste dokumenta vil vere omfatta av teieplikt, og det såleis er heimel for å fastsetje generelle unntak. Fyrste alternativ vil berre kome inn dersom det blir kravd innsyn hos nemnda sjølv, ikkje om andre organ har fått oversendt dokumenta. Generelle opplysningar som ikkje gjeld enkeltsaker, som statistikk over saker etter dei ulike lovene, er ikkje omfatta av unntaket.

Etter femte ledd kan det gjerast unntak frå innsyn for journalinnføringar i enkelte sakstypar. Etter bokstav a gjeld dette enkeltsaker som gjeld eitt eller fleire av emna adopsjon, ekteskap, partnarskap, separasjon, skilsmål, farskap, nedstamming, barnefordeling og bidrag. Dette gjeld uavhengig av kva lov saka går etter og kva det nærare temaet er. Opplysningar om slike tilhøve vil i stor grad vere å rekne som personlege, og såleis omfatta av teieplikt. Det er difor grunnlag for å innføre eit generelt unntak. Ein har derimot ikkje innført noko generelt unntak for dokument på desse områda, her gjeld dei vanlege reglane. Unntaket for journalar vil hindre at det blir kjent kva for enkeltpersonar som er involvert i slike saker. Bokstav b seier at unntakshøvet gjeld for enkeltsaker som gjeld konsulær bistand frå utanrikstenesta. Dette vil typisk vere saker der persona har fått problem i utlandet, gjennom å ha vorte utsett for, eller sjølve inneblanda i, kriminalitet, ha mista reisedokumenta osv. Òg i slike saker vil ein oftast kome inn på personlege tilhøve og dermed opplysningar underlagt teieplikt. Vurderinga blir såleis mykje den same som for tilhøva under bokstav a.

Etter bokstav c er òg enkeltsaker etter barnevernlova, lov om sosiale tenester, lov om psykisk helsevern og verjemålslova omfatta av unntaket. I desse sakene vil det nærast utan unntak gjelde teieplikt for dei aller fleste opplysningar, og eit generelt unntak for journalinnføringane er då naturleg.