Søk i veilederen
Brukerveiledning	Stikkord

Plan og kart etter plan- og bygningsloven

04.02 Kommuneplanens arealdel i plansystemet

Dokumentversjon 1.01.  Oppdatert 29.8.2006 KO.  Oppdateringen gjelder lenke til veileder om konsekvensutredninger under overskriften Nye bestemmelser om konsekvensutredninger.

Generelt

Arealdelen inngår i kommuneplanens langsiktige del. Den skal ta utgangspunkt i kommuneplanens overordnede retningslinjer for den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklingen i kommunen. Arealdelen skal samtidig legges til grunn for og sikre gjennomføringen av de nasjonale og regionale retningslinjene for arealpolitikken.

Det er kommunene selv som gjennom egengodkjenningsvedtak i utgangspunktet fatter arealplanvedtak. Forutsetningene er at vedtakene fattes innenfor rammene av nasjonal politikk og fylkesplan.

Kommuneplanens arealdel

Arealdelen er et virkemiddel for å sikre at arealbruken i kommunen bidrar til å nå de mål som blir vedtatt for kommunens utvikling. Arealdelen bør brukes som aktivt styringsredskap både til å vise områder der kommunen ønsker en spesiell planinnsats, og til å illustrere arealer som er viktige å forvalte på bestemte måter.

Arealdelen skal i utgangspunktet utarbeides for hele kommunen. Arealdelen kan også utarbeides bare for deler av kommunens areal, og kalles da for geografiske kommunedelplaner. Slike delplaner bør omfatte de utfyllende bestemmelsene loven gir adgang til, og kan for eksempel gjelde for et tettsted, hytteområde, ervervsområde, kystsonen, fjellområde mv. Da kan arealdelen være et hensiktsmessig grunnlag for å gi tillatelser til gjennomføring av et tiltak. Det stilles i så fall vanligvis ikke krav om videre detaljplanlegging i form av reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Omfattende kommunedelplaner kan ha behov for hyppig oppdatering.

Er kommuneplanens arealdel grovmasket, og ikke inneholder plankrav og andre bestemmelser om byggeforbud, kan den gi stor frihet for å gjennomføre tiltak i områder avsatt til utbygging. Utlegging til byggeområde uten nærmere spesifisering vil for eksempel også gi adgang til å bygge i 100‑metersbeltet langs sjøen, jf. pbl. § 17‑2. Dersom kommunen ønsker mer styring i slike tilfeller, ved i større grad å binde opp arealbruken, kan den stille krav om reguleringsplan eller bebyggelsesplan.

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven om arealbrukskategorier og bestemmelser i kommuneplanens arealdel er uttømmende. Plankartet med tilhørende bestemmelser må derfor referere til de aktuelle paragrafene i pbl.

Kommuneplanens arealdel har rettsvirkning i den forstand at den enkelte grunneier ikke kan ta i bruk eller bebygge eller dele sin eiendom på annen måte enn den som er fastsatt i planen. Det kan ikke foretas ekspropriasjon direkte etter arealdelen. I tilfelle må ekspropriasjonshjemlene i oreigningsloven eller andre lover med egne ekspropriasjonshjemler nyttes.

I likhet med arealdelen for hele kommunen består den geografiske kommunedelplanen normalt av kart og bestemmelser med tilhørende planbeskrivelse.

En kommunedelplan er en del av kommuneplanens arealdel. Den har derfor formelt samme innhold, behandlingsform og rettsvirkning som en samlet arealdel for hele kommunen.

I enkelte tilfeller har det vært hensiktsmessig å utarbeide en kommunedelplan f. eks. før arealdelen for hele kommunen. Slike kommunedelplaner er fullt ut gyldige og selvstendige planer. Men for å få en best mulig helhetlig oversikt bør de innarbeides i den samlete arealdelen ved første rullering / revisjon, jf pbl. § 20‑1 femte ledd.

Figuren viser de formelle muligheter / alternativer loven gir for å gå fra kommuneplan til gjennomføring av tiltak.

Kommuneplan i forhold til detaljplan

Det er i plan- og bygningsloven forutsatt at arealdelen skal ha en overordnet og grovmasket karakter. Formålet med kommuneplanens arealdel er bant annet å sørge for at enkelttiltak planlegges og gjennomføres innenfor en helhetlig ramme. Andre plantyper kan vanskelig erstatte denne funksjonen.

Kommuneplanen bør legges opp slik at temavalg, detaljering og planprosess får et håndterlig omfang ut fra de behov som foreligger og kommunens ressurser. Unødige detaljer på dette plannivået vil lett øke antall konflikter og svekke muligheten for å få fram hovedprioriteringer, langsiktige strategier og eventuelle utvalg av nødvendige og mer kortsiktige endrings- og gjennomføringsbehov.

I områder med komplekse og detaljerte problemstillinger og der det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider må det uansett utarbeides reguleringsplan, jf. pbl. § 23 første ledd nr. 1.

Det kan også utarbeides reguleringsplaner samordnet med kommuneplanprosessen. Slik brukes reguleringsplan i stedet for kommunedelplan til å utdype plangrunnlaget i et område. I slike tilfeller er det nødvendig å være oppmerksom på at varslings- og høringsbestemmelser som gjelder for reguleringsplaner er mer omfattende enn for kommune(-del)plan.

Bebyggelsesplan kan bare kreves og utarbeides i de tilfeller det er fastlagt i bestemmelser til kommuneplan eller reguleringsplan at slike planer skal foreligge før det settes i verk bygge- og anleggstiltak. Utbygger kan ikke ut fra eget ønske eller behov utarbeide bebyggelsesplan når bruk av en slik plan ikke er fastsatt av kommunestyret.

Viktige forskjeller mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan:

• Kommuneplanens arealdel er en oversiktsplan, mens reguleringsplan er en mer detaljert plan.
• Kommuneplanens arealdel gir ikke ekspropriasjonsgrunnlag, reguleringsplan gir ekspropriasjonsgrunnlag.
• Kommunestyrets egengodkjenningsvedtak om arealdel til kommuneplan kan ikke påklages, reguleringsplanvedtak kan påklages.
• Kommuneplanprosessen har mindre omfattende varslingsbestemmelser enn for reguleringsplan.
• Kommuneplanens arealdel gir ikke adgang til å stille direkte vilkår for utbygging og arealbruk i samme utstrekning som i reguleringsplaner med tilhørende bestemmelser, f. eks. krav om gjennomføring av støytiltak som vilkår for byggetillatelse.
• Kommuneplanen har dels en noe annen og grovere inndeling av arealbrukskategorier, slik at en del formål bare sikres midlertidig i arealdelen, blant annet ved båndlegging som må følges opp med reguleringsplan. Dette gjelder blant annet visse bevarings- og verneformål, visse offentlige formål, rene landbruksområder og rene friluftsområder.

Nye bestemmelser om konsekvensutredninger

Ny forskrift om konsekvensutredninger ble fastsatt ved kongelig resolusjon av 1. april 2005 i medhold av lov av 24. september 2004 nr. 72 om endringer i plan- og bygningsloven (konsekvensutredninger). Forskriften trådte i kraft samme dag.

Forskriftens virkeområde omfatter bl.a. kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner der det angis områder for utbyggingsformål, jf. plan- og bygningsloven § 20‑4. Forskriften innebærer at det

• Som ledd i varsel og kunngjøring av oppstart av planleggingen skal utarbeides et forslag til planprogram som etter høring fastsettes av planmyndigheten
• Ved utleggelse av planforslaget til offentlig ettersyn skal redegjøres for konsekvensene av planforslaget.
• Ved vedtak av plan skal det redegjøres for hensyntaken til konsekvensutredningen og vilkår for gjennomføring.

Alle planarbeider knyttet til utarbeiding eller revisjon av kommuneplanens arealdel omfattes av forskriftens krav til utarbeiding og fastsettelse av planprogram. Selv om det på tidspunktet for varsel om oppstart av planarbeidet, jf. plan- og bygningsloven § 20‑5 første ledd, ikke foreligger konkrete forslag til nye utbyggingsområder, så unntar ikke dette planen fra bestemmelsene om planprogram. Dersom det ved utleggelse av planforslaget til offentlig ettersyn ikke er foreslått endringer i gjeldende plan som faller inn under forskriftens § 8 tredje ledd, er det ikke nødvendig med videre behandling av planforslaget etter forskriftens bestemmelser.

Forskriften omfatter ikke andre deler av kommuneplanen enn arealdelen. Samtidig er det vanlig at både samfunnsdelen og arealdelen omfattes av en kommuneplanrevisjon. I slike situasjoner kan det være ønskelig fra kommunens side at spesielt planprogrammet også omfatter samfunnsdelen. Det finnes allerede flere eksempler på kommuner som har valgt en slik løsning. Dersom kommunene ønsker å legge opp til planprosesser der planprogrammet omfatter både arealdelen og samfunnsdelen av kommuneplanen er forskriften ikke til hinder for dette.

Kommunedelplaner omfattes av forskriften dersom planen angir områder for utbyggingsformål, jf plan- og bygningsloven § 20‑4. Dette kan være planer for en avgrenset del av kommunen eller planer for bestemte virksomheter slik som veg- og jernbaneplaner, golfbaner, utvinning av masser og lignende.

Tematiske kommunedelplaner uten bestemmelser om arealbruk omfattes ikke av forskriften.

Miljøverndepartementet har utarbeidet en egen veileder som omhandler innpassing av forskriften i planlegging etter plan- og bygningsloven.

Reglene for behandling av enkeltsaker

Generelt er kommuneplanens arealdel grunnlag for behandling og avgjørelse av en rekke tiltak både i byggeområder, LNF-områder og i andre områder, der det ikke er stilt krav om reguleringsplan eller bebyggelsesplan i arealdelen eller etter pbl. § 23 nr. 1. (krav om reguleringsplan for større tiltak). Spesielt er det vanlig å bruke kommuneplanens arealdel som grunnlag for utbygging i LNF-områder der det i bestemmelse etter § 20-4 andre ledd bokstav c er åpnet for spredt utbygging. Generelt kan det ikke gjennomføres tiltak som er i strid med planens arealformål eller bestemmelser eller som på annen måte ”vesentlig kan vanskeliggjøre gjennomføringen av planen”.

Bestemmelsene for behandling av byggesøknader og meldinger m.v. for konkrete enkelttiltak er nærmere fastlagt i pbl. kap. XVI. I bestemmelsene går det fram at kommunen har plikt til å føre kontroll når det skal gjennomføres søknadspliktige tiltak etter pbl. § 93. Samtidig har tiltakshaveren plikt til å sende søknad som kommunen først må behandle og avgjøre før arbeidet kan settes i gang. For enklere tiltak er det tilstrekkelig med melding. Formålet med søknads- og saksbehandlingsreglene i lovens byggesaksdel er å avklare tiltakets lovlighet før arbeidene settes i gang. Det gjelder derfor et system med forhåndskontroll og godkjenning av enkelttiltak, jf. pbl. § 95. For en del grupper tiltak er det tilstrekkelig at det sendes melding. Noen mindre tiltak på boligeiendom er også unntatt fra byggesaksbehandling.

Etter pbl. § 93 andre ledd er det forskriftsfestet en del unntak fra pbl. kap. XVI om saksbehandling og kontroll for nærmere bestemte anlegg som behandles etter sektorlov. Dette gjelder blant annet:

• visse veg- og jernbaneanlegg,
• vannkraftanlegg,
• elektriske anlegg,
• oppdrettsanlegg,

En generell forutsetning for tiltak unntatt fra byggesaksbehandling er at tiltaket gjennomføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven og annet regelverk, jf. pbl. § 95 nr. 3. Dette innebærer at tiltak ikke kan unntas fra byggesaksbehandling dersom de er i strid med bindende arealplaner (kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan eller bebyggelsesplan) eller lovens bestemmelser om plankrav i pbl. § 23 nr. 1, byggeforbud i strandsonen etter pbl. § 17‑2 eller bygge- og deleforbud etter pbl. § 33, herunder kommuneplanens arealdel. For at tiltak skal være unntatt fra byggesaksbehandling kreves i tilfelle det først innvilges dispensasjon som et unntak fra planen eller planbestemmelsene. Rundskriv H‑33/99 gjør nærmere rede for innholdet i disse bestemmelsene.

Behandling av midlertidige og transportable konstruksjoner er nærmere omtalt i veileder H‑9/05.