Prestations sociales et santé publique en Norvège
La Norvège dispose d'un système de soins et de sécurité sociale très développé. Tous les habitants du pays peuvent bénéficier d'une aide sociale, financière ou autre, en cas de maladie, de vieillesse ou de chômage. 35 % des dépenses publiques sont consacrés à la santé publique et à la sécurité sociale. Deux lois - la loi sur la sécurité sociale et la loi sur les prestations sociales - constituent le fondement des droits des Norvégiens dans ces domaines.
Par Målfrid Bolstad
En Norvège, les services de santé et les services sociaux sont presque intégralement financés par des fonds publics alimentés par le système fiscal général et des prélèvements spécifiques. La sécurité sociale est une assurance collective qui couvre l’ensemble des habitants du royaume. Tous les salariés versent une contribution sociale correspondant à un pourcentage invariable de leur revenu. Leur employeur verse en outre une contribution qui correspond elle aussi à un pourcentage fixe du salaire versé. Les professions libérales paient une contribution plus importante que les salariés dans la mesure où elle comprend la part patronale. Les sans-emploi, les chômeurs, les étudiants et autres personnes sans revenus ne paient pas de contribution sociale mais n'en bénéficient pas moins des avantages sociaux. Ils ont accès aux mêmes services et à la même assistance que les salariés. Les prestations sociales versées en cas de chômage, de maladie ou de vieillesse sont fonction des revenus antérieurement perçus. L’aide sociale à caractère économique est octroyée après une évaluation individualisée des besoins.
En cas de maladie...
En Norvège, la garantie des soins est assurée à toute personne malade. Les services de santé sont un élément essentiel du bien-être social. En matière de santé publique, les autorités norvégiennes entendent offrir des services de qualité à l’ensemble de la population. Le principe de base du système prévoit que les prestations sont versées selon les besoins et non selon le pouvoir d'achat. La quote-part payée par l’usager des services de santé publique est limitée à 1 370,- NOK par an (chiffres 2000). Les prestations comprises dans la quote-part sont celles des médecins généralistes ou spécialistes et des psychologues qui perçoivent de leur commune ou de leur département d’exercice des subventions de fonctionnement. Sont en outre compris les médicaments figurant sur les ordonnances dites ´ blå resept ª (ordonnances dispensant les patients atteints d’affections lourdes, ou à vie, du paiement des frais pharmaceutiques), le matériel médical et les consultations dans les centres de radiologie privés. Les patients hospitalisés bénéficient de la gratuité des prestations.
Des services équivalents dans l’ensemble du pays
Dans ce pays peu peuplé, à l’habitat dispersé, les services de santé sont nécessairement décentralisés. Le territoire national est divisé en 5 régions sanitaires, 19 départements et 435 communes. Chaque niveau est responsable de certains types de services.
Les services de santé sont financés en partie par la Sécurité sociale et en partie par des subventions-cadres versées aux communes et départements. Outre ces subventions-cadres, des crédits spécifiques sont affectés à certains services d’ordre prioritaire. L’objectif est d’inciter les autorités locales à faire des efforts particuliers dans certains domaines tels que l’administration des hôpitaux, les services psychiatriques, le traitement du cancer et le matériel hospitalier qui doivent bénéficier d’un financement prioritaire.
Les généralistes en première ligne
Les services municipaux de santé sont le fondement du système norvégien. La prévention, les services de généralistes, la rééducation, les soins courants sont du ressort de la commune. Tous les habitants doivent pouvoir se rendre au dispensaire local ou chez un médecin et recevoir sur place, dans la plupart des cas, les soins nécessaires. Le rôle des généralistes est de dépister les maladies dès que possible, de traiter les petits problèmes quotidiens et, le cas échéant, d'orienter les patients vers les spécialistes.
Les services de soins dispensés par les généralistes sont facilement accessibles en Norvège. Si la couverture varie selon les régions, le nombre de médecins est proportionnellement plus dense dans les départements où l’habitat est dispersé et où les communications sont difficiles, notamment en Norvège du Nord.
À compter du 1er juin 2000, la Norvège met en place un système de médecins référents. Cette réforme vise à améliorer la qualité des services de soins dispensés par les médecins généralistes en permettant à tous ceux qui le souhaitent d’avoir un médecin généraliste unique auquel s’adresser. Le système doit assurer à la population une plus grande sécurité grâce à une accessibilité accrue au généraliste. Il doit contribuer à une meilleure continuité dans la relation entre le médecin et son patient et permettre une répartition plus rationnelle de l’ensemble des médecins sur le territoire national.
De nombreux hôpitaux de petite taille
En Norvège, les départements, et pour une part l’État, sont propriétaires et gestionnaires des hôpitaux. L’existence de trop nombreux hôpitaux de faible capacité, proposant à peu près les mêmes services, a rendu nécessaire l’adoption d’une politique nationale plus dirigiste. La communication entre hôpitaux doit être renforcée, et la répartition des tâches améliorée. Les cinq régions sanitaires ont pris une place plus importante dans la planification des activités hospitalières. Aux termes de la nouvelle loi relative aux droits des patients, ces derniers doivent pouvoir choisir librement un hôpital au niveau national. Cette solution constitue une ouverture vers une meilleure utilisation des ressources et favorise une concurrence modérée entre les hôpitaux.
Traitements à l’étranger
Lorsque la vie du patient est en danger, ou dans les cas d’affections particulièrement pénibles, la Sécurité sociale couvre les frais d'un traitement à l’étranger dans la mesure où les hôpitaux norvégiens ne disposent pas des compétences nécessaires pour mener à bien le traitement. Dans certains cas, plutôt que d'investir dans des compétences extrêmement spécialisées pour soigner les maladies très rares, les autorités préfèrent acheter ces services à l’étranger. La demande de soins à l’étranger a connu une forte hausse ces dernières années.
Le système des listes d'attente
Le système norvégien de listes d'attente pour les personnes souhaitant un traitement hospitalier est unique au monde. Tous ceux qui demandent un examen ou un traitement dans un hôpital public – à l’exception des cas d'urgence – sont inscrits sur des listes d'attente. Il est ainsi possible de connaître à tout moment, et pour chaque hôpital, le nombre de patients en attente d’un traitement et le type de maladie à traiter. Ce système est donc un outil précieux pour les autorités sanitaires : il permet d'évaluer les capacités disponibles et de décider des priorités en fonction des politiques arrêtées au niveau national. Les patients à traiter en urgence ne sont pas répertoriés sur une liste d’attente, mais sont pris en charge immédiatement. Les patients atteints d'une maladie grave ont la garantie d'être soignés dans les trois mois. Tous les autres patients doivent attendre que des possibilités de soins se libèrent. Ce système a été mis en place en 1990.
Cette garantie d'être soigné dans les trois mois a été effective pour la plupart des patients. La durée de l’attente varie cependant selon les départements et d'un domaine médical à l’autre. C'est en orthopédie et en oto-rhino-laryngologie que les listes d'attente sont les plus longues.
De nombreux défis
Chaque jour, de nouvelles techniques de diagnostic et de nouveaux traitements hautement spécialisés apparaissent dans le pays. La télémédecine et les biotechnologies sont en progrès constant. La Norvège est également bien placée dans des domaines comme la statistique et la collecte de données administratives – une tendance qui conservera une place importante dans l’avenir, tout comme le développement des technologies de l’information. Les maladies cardiovasculaires – liées au style de vie – sont en recul, alors que progressent les cancers, les allergies, les infections des voies respiratoires, les troubles musculo-squelettiques ainsi que les affections liées au stress. Ces dernières sont la cause de la plupart des congés de maladie de longue durée et des incapacités de travail. Les maladies mentales sont elles aussi en augmentation. Les suicides sont plus nombreux qu'auparavant, notamment parmi les jeunes et les hommes de plus de 80 ans, mais cette tendance semble heureusement s’inverser.
Le nombre croissant de personnes âgées – en particulier du 4e âge – pose des défis particuliers aux services de santé. Les soins quotidiens et la garde de ces personnes sont des tâches prioritaires.
Une question cruciale reste sans réponse : jusqu'où s'étend la responsabilité des services de santé par rapport à d’autres services ? Les inégalités sociales, le chômage et le manque de contacts humains sont des facteurs pathogènes favorisant les maladies, les traumatismes et les problèmes sociaux. La question est de savoir si les difficultés et les crises de la vie quotidienne sont du ressort du système de santé publique, ou bien si d'autres secteurs doivent être associés dans une plus grande mesure à la prévention de ces pathologies, et jusqu’où doit s’étendre la responsabilité des pouvoirs publics en la matière.
Assurance maladie pour tous
Tous les salariés ont droit à des indemnités de maladie dès leur premier jour d'absence. L’employeur verse les indemnités correspondant aux 16 premiers jours calendaires de la mise en congé de maladie, période au-delà de laquelle la Sécurité sociale prend en charge le patient. Le montant des indemnités est identique au salaire, mais est limité à un plafond de six fois la base forfaitaire fixée par la législation sur la sécurité sociale (qui se monte aujourd'hui à 46 950,- NOK). L’État, les collectivités locales et certaines grandes entreprises couvrent toutefois la différence éventuelle entre salaire et indemnités, ce qui permet aux personnes disposant d'un salaire élevé de conserver leur pouvoir d'achat en cas de maladie.
Les indemnités de maladie et l’absentéisme font l’objet d'incessantes discussions. Tout le monde s'accorde pour reconnaître que l’absentéisme est trop élevé et que des indemnités moins généreuses contribueraient à y remédier. Les malades peuvent percevoir des indemnités pendant un an. Au-delà, d'autres règles d'indemnisation deviennent applicables.
Revenus de réinsertion et prestations d'invalidité
Les personnes qui bénéficient d’une mesure de réinsertion professionnelle suite à la perte durable de revenus en raison d’une maladie, d’un traumatisme, ou d’un handicap physique, ont droit à un revenu de réinsertion.
Lorsqu’après avoir subi un traitement approprié dans le but d’une réinsertion professionnelle, l’assuré social voit sa capacité à se procurer un revenu professionnel durablement réduite d’au moins 50 %, il peut prétendre à une pension d’invalidité de la Sécurité sociale.
Les personnes nées invalides, ou qui le sont devenues à un stade précoce de leur existence, n’ont pas eu la possibilité de cotiser pour une retraite complémentaire. Une pension d’invalidité leur est accordée sur prescription médicale dûment motivée. Si l’invalidité est médicalement justifiée, les intéressés peuvent se prévaloir de la garantie de retraite complémentaire. Cette pension d’invalidité est une prestation de longue durée, versée jusqu'à l’âge de la retraite (67 ans). Si, entre temps, interviennent des modifications importantes, ayant une incidence sur la capacité de l’intéressé à se procurer un revenu, le taux d’invalidité sera réévalué.
La Sécurité sociale aide les invalides à subvenir à diverses dépenses telles que les frais pharmaceutiques, l’aide et la surveillance à domicile, l’acquisition d’équipements techniques et éventuellement l’achat d’une voiture adaptée à leurs besoins.
Plus de 9 % des Norvégiens en âge de travailler vivent actuellement, en tout ou en partie, d'une pension d'invalidité. Malgré la faiblesse de la croissance démographique, ce chiffre a doublé au cours des 20 dernières années, ce qui préoccupe tant les pouvoirs publics que les milieux médicaux et les services sociaux, dans la mesure où cette situation pourrait résulter d'autres phénomènes tels que le chômage, l’alcoolisme ou la toxicomanie.
L’aide sociale
Alors que la loi sur la sécurité sociale définit les devoirs de l’État envers les citoyens et, par conséquent, les droits de ces derniers, la loi sur les prestations sociales définit les responsabilités sociales de la commune par rapport à ses administrés. Cette loi est nettement plus ouverte aux interprétations individuelles. Le ministère de la Santé et des Affaires sociales et, le cas échéant, le préfet, sont chargés de veiller au respect de ces lois.
Tous ceux qui s'adressent au bureau d’assistance sociale de la commune pour y demander de l’aide – qu'ils aient besoin d'un toit, d'argent, d’une aide pratique ou tout autre forme d'assistance – sont en droit d'exiger que leur requête soit examinée et tranchée.
Le nombre des bénéficiaires de l’aide sociale a fortement augmenté dans les années 1980, puis stagné au cours des années 1990, la tendance étant actuellement à la baisse. Ce sont les communes qui fixent le niveau des prestations sociales, mais tout requérant est en droit d’exiger une évaluation individualisée de sa situation. On constate une volonté politique unanime tendant à appliquer une plus grande égalité de traitement aux demandeurs d’aide sociale, tout en fondant l’attribution des prestations sur le principe de la justification des besoins individuels.
Les services sociaux de la commune ont l’obligation de venir en aide aux toxicomanes, en leur trouvant par exemple une place dans un centre de désintoxication. La loi autorise l’internement d’office des personnes souffrant de troubles aigus liés à la toxicomanie. Le traitement est proposé par des institutions départementales ou privées, ces dernières bénéficiant de subsides publics. Un toxicomane placé d’office en institution ne peut pas y être maintenu plus de trois mois. Les femmes toxicomanes se trouvant enceintes peuvent, dans certains cas, être soumises d’office à un traitement médical lorsque l’enfant à naître est exposé à des lésions engendrées par la toxicomanie de la mère.
Depuis quelques années, l’État accorde une grande importance à la coopération des usagers et s’attache à assurer aux personnes présentant des besoins multiples une offre d’assistance globale. Cette politique vise à atteindre le meilleur niveau de fonctionnement possible des services sociaux. Pour y parvenir, l’État a notamment encouragé la mise en œuvre de programmes individuels, mesure en partie imposée par le législateur. Ces programmes individuels seront élaborés avec la participation de l’usager. L’État a par ailleurs encouragé, au sein des communes, le développement de groupes de concertation entre administrations locales, afin d’assurer une collaboration planifiée entre les services administratifs destinés à des groupes d’usagers dont certains des intéressés relèvent de différents services sociaux.
La vieillesse
Selon une étude sur les conditions de vie, effectuée en 1995, quatre personnes sur dix, soit 40 % des Norvégiens âgés de plus de 67 ans, sont atteintes de maladies lourdes de conséquences dans leur vie quotidienne – contre 22 % pour l’ensemble de la population. La plupart d’entre elles sont atteintes de maladies cardio-vasculaires et de troubles musculo-squelettiques. Environ quatre personnes âgées sur dix (de 67 ans et plus) reçoivent une aide à domicile, tandis que 8 % environ vivent en maison de retraite. Près de 40 % des personnes âgées de plus de 80 ans reçoivent une aide à domicile, tandis que 17 % vivent en institution gériatrique. De 1988 à 1997, le nombre d’années de travail dans le secteur d’aide et de soins a augmenté de 52 %. Cette augmentation est en grande partie due au fait que les offres de service aux handicapés mentaux ont été transférées aux communes.
Au cours des années 1990, la croissance des effectifs en personnel des services d’aide et de soins, y compris les postes de prise en charge des soins 24 heures sur 24, n’a pas suivi la forte augmentation du nombre de personnes âgées de plus de 80 ans.
À notre époque, l’évolution de la société norvégienne s’est faite au détriment des liens de solidarité familiale qui, traditionnellement, conféraient aux jeunes générations la prise en charge des parents âgés. Par ailleurs, l'éloignement géographique des diverses générations, conjugué à la généralisation du travail des femmes hors du foyer, a fortement réduit les ressources familiales de prise en charge des personnes âgées. Le Storting (le Parlement norvégien) a donc adopté un programme d’action ayant pour objectif de renforcer les services d’aide et de soins aux personnes âgées. Sur une période de 4 à 6 années, des crédits inscrits au budget national doivent contribuer à créer au total 24 000 logements thérapeutiques et places en institutions spécialisées, ainsi que 12 000 emplois annuels environ.
Le pouvoir d’achat du troisième âge
En Norvège, l'âge de la retraite est fixé à 67 ans et la Sécurité sociale est chargée du paiement des retraites. Tous les citoyens norvégiens ont droit à une retraite minimum. Les personnes au foyer ayant la charge d'enfants de moins de sept ans, de personnes âgées dépendantes ou de handicapés mentaux, perçoivent depuis 1992 trois ´ points de retraite ª par an, ce qui leur permet à terme de bénéficier d'une retraite supérieure à la pension minimum, même si elles n'ont jamais exercé d’activité rémunérée. En 1999, la pension annuelle minimum s’élevait à 84 204,- NOK.
Le montant de la retraite dépend du nombre d'années d'activité et des revenus perçus. Actuellement, la plupart des hommes retraités bénéficient
d'une pension complémentaire et, de plus en plus, c'est également le cas des femmes. Cette pension représente environ la moitié du salaire. Du fait du système de capitalisation des droits à retraite complémentaire, le niveau de compensation de la perte de pouvoir d’achat est proportionnellement plus élevé pour les bas salaires et plus bas pour les salaires élevés.
De nombreuses entreprises proposent en outre un système de retraite complémentaire financé par les employés eux-mêmes. Les agents de la fonction publique perçoivent une pension équivalant aux deux tiers de leur salaire, taux qui correspond à celui des régimes de retraite complémentaire privés. Par ailleurs, certaines personnes souscrivent individuellement des assurances retraite auprès d’institutions privées pour assurer leurs vieux jours.
Chômage
Tout travailleur salarié qui a perdu son emploi mais qui a perçu un salaire minimum a droit aux indemnités journalières de chômage de la Sécurité sociale. Dans chaque ville ou commune importante, une agence locale de l’ANPE gère ces indemnités. Celles-ci représentent un pourcentage donné du salaire perçu avant la période de chômage, limité toutefois à un plafond nettement inférieur au salaire moyen d'un ouvrier de l'industrie. Les allocations de chômage sont accordées durant une période de 78 semaines ou de 156 semaines. La durée de versement des prestations dépend du salaire qui était perçu avant la mise au chômage. Toute personne qui demande à percevoir des indemnités de chômage doit s'inscrire à l'agence pour l'emploi et accepter le travail qui lui est attribué.
Naissances
Les femmes qui ont exercé une activité rémunérée pendant au moins 6 mois au cours des 10 derniers mois précédant la naissance ont droit à une allocation de maternité équivalant à 100 % de leur salaire – le plafond étant cependant limité à six fois le tarif de base fixé par la Sécurité sociale. La mère a le choix entre 42 semaines de congé de maternité payées à 100 % ou 52 semaines payées à 80 %. Trois de ces semaines doivent être prises avant la naissance. Quatre des semaines de la période d’allocations doivent être prises par le père (quota paternel).
Un système de ´ compte épargne-temps ª permet aux parents de ne pas utiliser toute la période de congé en une fois, mais de la capitaliser et de l'étaler sur une période de deux ans maximum.
Les mères qui n’ont pas exercé d'activité salariée touchent une allocation unique de 32 138,- NOK à la naissance . Des allocations familiales sont attribuées à tous les enfants de moins de 16 ans. Pour un seul enfant, l'allocation se monte à 926,- NOK par mois.
Une nouvelle réforme, instituant une aide à la petite enfance, a été mise en œuvre en août 1998 pour les enfants âgés d’un an, et en janvier 1999 pour les enfants de deux ans. Elle bénéficie aux familles qui n’utilisent pas la solution du jardin d’enfants ou qui ont à leur disposition des jardins d’enfants offrant moins de 30 heures de service par semaine. Le montant de l’allocation est fonction du nombre d’heures passées au jardin d’enfants. L’allocation complète s’élève à 3 000,- NOK par mois.
À l’heure actuelle, 60 % des enfants âgés d’un an à cinq ans fréquentent le jardin d’enfants. Le déficit de places persiste dans les jardins d’enfants norvégiens, bien que la couverture totale des besoins en l’an 2000 constitue l’objectif des autorités. La loi du 5 mai 1995 relative aux jardins d’enfants est entrée en vigueur le 1er janvier 1996.
La réforme abaissant l’âge scolaire à six ans sur l'ensemble du territoire national est entrée en vigueur à l’automne 1997. L’obligation pour les communes d’organiser des activités périscolaires fait l’objet d’un règlement spécifique en application de la loi sur l’enseignement obligatoire. Les enfants de 6 à 10 ans bénéficient de cette offre de garderie avant et après les heures d’enseignement.
Un ministre de l’Enfance
La Norvège s'est dotée d'un ministre de l'Enfance et des Affaires familiales, responsable, entre autres questions, de la protection de l'enfance, des jardins d’enfants ainsi que de l'égalité entre les sexes. Elle est le premier pays au monde à avoir créé un poste de médiateur pour l’enfance.
La commune est responsable du suivi des conditions d'existence des enfants et des adolescents – jusque dans leurs foyers. La législation en la matière relève essentiellement de la loi sur la protection de l'enfance. La commune a le droit d’intervenir dans les foyers lorsque les conditions d’existence des enfants ne sont pas satisfaisantes et dispenser conseils et aides économiques ou pratiques. Si ces mesures préventives restent sans effet, la commune peut proposer à la commission départementale des affaires sociales de décider de retirer l’enfant à sa famille pour le placer dans une institution ou dans une famille d’accueil. L'exode rural, l'augmentation des divorces et la toxicomanie contribuent à créer, pour les enfants, un cadre de vie moins stable qu’il ne l’était auparavant, et moins sûr.
Un rapport gouvernemental sur la société de bien-être
En 1995, le gouvernement de Gro Harlem Brundtland a présenté au Storting un rapport en la matière – Stortingsmelding nº 35 (1994-1995) – connu sous le nom de ´ Rapport sur les services de bien-être ª. Ce rapport donne un aperçu de la situation de l’État providence qu’est la Norvège, et contient une série de propositions sur la façon dont le bien-être national pourra être maintenu au siècle prochain.
En 1999, le gouvernement de Kjell Magne Bondevik a présenté au Storting un ´ Rapport sur le nivellement des conditions sociales ª – Stortingsmelding n° 50 (1998-1999). Ce rapport démontre, notamment, que le régime norvégien de prestations sociales fonctionne bien pour la majorité des individus, mais relève aussi la marginalisation persistante de certains groupes par rapport au développement du bien-être national et propose des mesures destinées à favoriser une plus grande égalité des revenus et des conditions de vie de la population.
L’auteur de cet article, Mme Målfrid Bolstad, est journaliste indépendante.
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Produit par Nytt fra Norge pour le Ministère des Affaires étrangères en juin 2000. L’auteur est seul responsable du contenu de cet article. Reproduction autorisée.
