EL OMBUDSMAN CIVIL - OMBUDSMAN PARLAMENTARIO PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El Ombudsman Civil es un alto comisionado designado por el Parlamento noruego (Storting) para indagar y expresar su opinión en quejas dirigidas contra las autoridades públicas. Su misión es intentar impedir que se comentan injusticias o errores por parte de la Administración que puedan incidir negativamente sobre los particulares.
Por Arne Fliflet, Ombudsman Civil
Las autoridades públicas – o la Administración, como también se las denomina – tienen una gran influencia e inciden cada vez más en la vida de los particulares por medio de sus órdenes, prohibiciones, permisos y atribuciones. Los ciudadanos entran en contacto con las autoridades prácticamente en todos los ámbitos de la vida social. El término "Administración" engloba a todos los poderes públicos, a excepción del Storting y los Tribunales de Justicia. Para garantizar la seguridad jurídica se necesitan mecanismos que permitan controlar que las autoridades respeten los derechos de los ciudadanos.
La institución noruega del Ombudsman Civil equivale, en parte, a la institución hispana del Defensor del Pueblo.
"Ombud" y "ombudsman"
El término "ombudsman" significa literalmente "hombre de confianza", persona a quien se ha confiado una misión o un cargo. En tiempos más recientes, el ombudsman ha sido asociado con diferentes tipos de instituciones. La institución y la denominación se hicieron rápidamente populares a partir de 1962, año en que el Storting estableció el puesto de ombudsman para garantizar la seguridad juridíca de los ciudadanos en sus relaciones con las autoridades. El término se ha extendido igualmente por todo el mundo y varios idiomas de gran difusión han adoptado la denominación. En inglés ombudsman está bien afianzado como sinónimo del tradicional "commissioner".
Tanto en Noruega como en el extranjero, la denominación sirve para referirse a varias instituciones con fines muy diversos. Los equivalentes al Defensor del Consumidor (forbrukerombudet), el Ombudsman para la Igualdad de Oportunidades (likestillingsombudet) y el Defensor del Menor (barneombudet) son ejemplos de tales instituciones aquí en Noruega. En el ámbito de la administración territorial se han establecido un ombudsman urbano (byombud) y un ombudsman para asuntos de salud y sociales (helse- og sosialombud). En relación con los hospitales, muchas provincias han creado un puesto de ombudsman para la defensa de los derechos de los pacientes. Todos ellos deben poder desempeñar sus funciones con autonomía, independientemente del objeto de su actividad supervisora, sin que por ello dejen de formar parte de la Administración. En principio, el Ombudsman Civil tiene también la facultad de investigar asuntos y hechos previamente sometidos a la opinión de otros comisionados. Existen asimismo comisionados creados por instituciones privadas, como por ejemplo el Ombudsman para la tercera edad, establecido por una empresa privada, cuya misión es defender los intereses de las personas mayores.
En muchos países la institución del ombudsman tiene asignada la función específica de garantizar el respeto de los Derechos Humanos. En Noruega se considera una misión fundamental del Ombudsman Civil constituir una garantía y defensa de la posición de los Derechos Humanos en las Leyes.
El Storting ha querido mantener la antigua denominación ["ombudsmann" en noruego] para marcar que se trata de una persona y no de un cuerpo administrativo, ni de una institución. Dicho de otro modo, conservando la desinencia
"-mann" [hombre], se desea hacer resaltar el carácter personal de la institución. A pesar de este anacronismo lingüístico, los puestos de Gobernador Civil (fylkesmann), Jefe de Policía en los distritos rurales (lensmann) y Administrador de Svalbard (sysselmann) pueden ser ocupados tanto por mujeres como por hombres. Dado que, poco a poco, muchas mujeres van ocupando dichos puestos, la antigua denominación ya no representa ningún problema de igualdad entre los sexos. Lo importante es hacer resaltar el carácter personal vinculado con la institución.
Naturaleza de las quejas y procedimiento de examen
En 1998, el Ombudsman Civil acogió entre 2.200 y 2.300 quejas. Las quejas sometidas al Ombudsman Civil pueden tratar de todas las relaciones posibles con la Administración. El puesto de Ombudsman Civil es una institución especial con raíces parlamentarias. El titular tiene que ser jurista y poseer las cualificaciones necesarias para ocupar el cargo de juez del Tribunal Supremo de Noruega. El Reglamento de Organización y Funcionamiento del Ombudsman Civil determina que éste se posicione personalmente en todos los asuntos. Esto implica que el Ombudsman Civil tiene una carga de trabajo extraordinaria, aunque cuenta con un equipo de competentes colaboradores que se encargan de la preparación de los asuntos y ponen las condiciones necesarias para su mejor resolución. En la oficina del Ombudsman Civil hay actualmente 25 empleados con formación jurídica y un equipo administrativo que integran 10 personas. Con todo el país como campo de trabajo y las actividades de la Administración entera como ámbito de competencia, obvia decir que la oficina del Ombudsman Civil debe intentar preparar su trabajo de manera que pueda tratar el mayor número de quejas posible y lo más a fondo posible.
Esta posibilidad de remitir una queja al Ombudsman Civil es inestimable para los particulares. Aunque la queja no prospere, los particulares consideran que el hecho de presentar el asunto a una institución imparcial e independiente para que examine su caso tiene un valor innegable. Algunos pueden sentirse defraudados si el Ombudsman Civil no admite su asunto a trámite, pero en la mayor parte de las situaciones, la investigación que el Ombudsman Civil y su equipo llevan a cabo tendrá valor a los ojos de las personas que presentan las quejas.
Además de llevar a cabo la investigación, el Ombudsman Civil se pronuncia sobre el asunto en base a las indagaciones realizadas. De esta manera puede contribuir a enmendar injusticias y errores cometidos y a través de su asesoramiento y crítica, actuar para que no vuelvan a repetirse.
¿Cuáles son los métodos de trabajo del Ombudsman Civil?
Fundamentalmente, el Ombudsman Civil supervisa la actividad de la Administración pública en base a las quejas que le remite el público. Puede también actuar de oficio, aunque por regla general son las informaciones que recibe en un asunto concreto las que, en su caso, fundamentan la actuación por propia iniciativa. Cuando examina la viabilidad de un asunto, el Ombudsman Civil concede una importancia particular a la seguridad jurídica de los ciudadanos. En su calidad de "hombre de confianza" del Storting, el Ombudsman Civil desempeñará su función supervisora de forma autónoma e independientemente, no sólo del propio Parlamento, sino también de la persona que presenta la queja y, por supuesto, de la Administración. Las indagaciones llevadas a cabo por el Ombudsman Civil y sus opiniones tendrán carácter imparcial y objetivo. De ahí que el Ombudsman Civil carezca de legitimidad para actuar ante la Administración como mandatario o abogado de la persona que presenta la queja.
El Ombudsman Civil puede tan sólo pronunciarse sobre hechos de su competencia y no está facultado para cambiar las decisiones tomadas por las autoridades. La Administración se inclina normalmente ante las recomendaciones del Ombudsman Civil.
Las investigaciones y la tramitación de los asuntos se suelen llevar a cabo por escrito. El Ombudsman Civil no está facultado para realizar la inspección ocular, ni para oir en declaración a las partes y a los funcionarios de la Administración pública. La tramitación de los asuntos por escrito hace posible el examen de gran cantidad de quejas, pero es innegable que con ello se restan también posibilidades a la institución en cuanto a dilucidar los hechos.
Es esencial que la tramitación de los asuntos se lleve a cabo de la manera más rápida posible. Pero aún cuando se simplifiquen al máximo los trámites, los administrados deben tener garantías de que el asunto será examinado de forma plausible y a fondo.
¿Qué puede constituir el objeto de una queja?
El Ombudsman Civil ejerce su control sobre la Administración esencialmente en ocasión de decisiones de las autoridades públicas en asuntos concretos que le son sometidos. Hasta cierto punto se puede afirmar que la institución del Ombudsman Civil contribuye a satisfacer la necesidad que la falta de tribunales administrativos específicos crea en Noruega.
Como ya se mencionó anteriormente, los administrados tienen en condiciones normales derecho a impugnar las resoluciones administrativas ante una instancia jerárquicamente superior a aquélla que tomó la decisión. Los acuerdos municipales pueden ser apelados e impugnados ante el Gobernador Civil, a no ser que existan comisiones de apelación específicas. En ciertos ámbitos hay establecidos órganos especiales cuya función es la tramitación de quejas. En materia tributaria existen las comisiones municipales de primera instancia y las comisiones superiores de impuestos. En cuanto a la Seguridad Social, los acuerdos pueden ser examinados por una instancia superior antes de ser presentados para decisión ante un órgano específico: el Tribunal de la Seguridad Social (Trygderetten). En ciertos ámbitos administrativos existen órganos de control y supervisión propios. Por ejemplo, las quejas contra los funcionarios del Cuerpo de Policía y el Ministerio Público deben normalmente ser instruidas por el Órgano Autónomo de Investigación de Asuntos de Policía, SEFO, antes de que el Ombudsman Civil las admita a trámite.
El Ombudsman Civil debe fundamentalmente ser considerado una instancia investigadora que puede, además, dar su opinión sobre un asunto concreto. Con ser verdad que la Administración, por lo general, se inclina ante la opinión del Ombudsman Civil, es importante mantener el principio de que la institución no es una instancia administrativa jerárquicamente superior, y tampoco una jurisdicción.
¿Cuándo se puede recurrir al Ombudsman Civil?
El Ombudsman Civil no puede llevar a cabo indagaciones ni pronunciarse sobre un asunto antes de que la propia Administración se haya posicionado definitivamente al respecto. Si una decisión puede impugnarse ante instancia administrativa jerárquicamente superior en base al derecho de apelación, habrá primero que agotar dicha vía. Si existen mecanismos de supervisión o control administrativo, las quejas se remitirán a éstos en primer lugar. En otros términos, la propia Administración debe tener posibilidad de aportar una solución a los hechos en base a los cuales se presenta la queja. El asunto objeto de queja debe tener, como mínimo, un año de antigüedad.
Las quejas pueden también referirse a aspectos de la tramitación del asunto por la Administración. Por ejemplo, su lentitud, la falta de respuesta de la Administración o la retención por parte de ésta de documentos a los que el administrado opina tener derecho. Estos hechos dan pie a la intervención del Ombudsman Civil.
¿Quién está autorizado para formular una queja?
Todos aquéllos que opinen haber sido tratados de manera injusta por la Administración pueden presentar una queja, ya sea personalmente o por medio de mandatario. No se requiere ser mayor de edad, ni ostentar la nacionalidad noruega. En principio, tanto las sociedades mercantiles como otras empresas pueden presentar quejas. Cualquiera que haya sido privado de su libertad puede igualmente dirigirse al Ombudsman Civil. Como ya se mencionó, la instrucción de una queja por el Ombudsman Civil es gratuita.
Las conclusiones y las opiniones del Ombudsman Civil
Si bien el Ombudsman Civil puede, en principio, tramitar cualquier queja, es necesario que la queja esté "suficientemente fundada" para su admisión a trámite. Si pareciese, al leer el escrito de la queja o sus documentos anexos, que no tiene posibilidades de prosperar y ser favorable para quien la presenta, su examen puede ser considerado inoportuno. Sin embargo, si se trata de un error que es importante abordar para impedir que vuelvan a producirse otros similares, ello puede hacer que la queja sea admitida a trámite, de todos modos, incluso si en el caso concreto el examen del Ombudsman Civil no es susceptible de producir ningún cambio favorable para quien la presenta. Las decisiones de rechazar las quejas las toma el Ombudsman Civil o un Jefe de Servicio apoderado. Corresponde al Ombudsman Civil tomar la decisión de rechazar definitivamente una queja.
Las quejas admitidas a trámite dan con frecuencia resultados. El simple hecho de la intervención del Ombudsman Civil puede tener un cierto efecto. Si el objeto de la queja es la falta de respuesta por parte de la Administración, una intepelación del Ombudsman Civil puede conducir a que la Administración salga de su mutismo. La tramitación de un asunto puede también, en determinadas circunstancias, ser acelerada por el Ombudsman Civil, a no ser que haya alguna razón que justifique la lentitud de los trámites.
En muchos asuntos que el Ombudsman Civil aborda queda de manifiesto no existir fundamento para una crítica, ni en los hechos ni en el fondo de las decisiones administrativas contra las que se formulan quejas, y tampoco por lo que se refiere a la propia tramitación. En tales casos, el Ombudsman Civil informará a las personas que presentan las quejas de su punto de vista, justificándolo.
Los resultados de las indagaciones efectuadas por el Ombudsman Civil y la opinión que expresa tienen el valor de declaraciones. No son decisiones susceptibles de apelación ante una autoridad jerárquicamente superior. El Ombudsman Civil investiga asuntos y expone los resultados de sus indagaciones y lo que ha descubierto en el transcurso de la investigación. Dará igualmente su opinión sobre las cuestiones de carácter jurídico que el asunto plantee. Según la Ley y el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Ombudsman Civil, aprobados por el Storting, el titular desempeñará sus funciones de forma autónoma e independientemente de los poderes públicos, inclusive el Storting. Es inevitable que ciertos administrados queden decepcionados por el resultado del examen de su queja por el Ombudsman Civil. Si un administrado considera que la actuación del Ombudsman Civil es insuficiente y que si hubiera dispuesto de determinadas informaciones éstas podrían haber influido en su decisión, no hay razón alguna para no comunicárselas. Una vez hecho esto, el Ombudsman Civil examinará las nuevas informaciones para ver si permiten que se pueda llegar a otro resultado. En caso contrario, si la queja no prospera y quien la presentó sigue pensando que la Administración ha cometido un error, se puede dirigir a otras instancias. El interesado puede, por ejemplo, acudir a los Tribunales de Justicia, a los representantes parlamentarios, a la prensa o a los restantes medios de comunicación. El Ombudsman Civil, sin embargo, carece de superior jerárquico.
El autor del artículo, Arne Fliflet, es el Ombudsman Civil designado por el Storting de Noruega.
