La política noruega de seguridad: Tareas nuevas en tiempos nuevos
Diez años después de la caída del muro de Berlín, Noruega se halla, en materia de política de seguridad, en situación muy distinta a la de hace cincuenta años, cuando se integraba al Pacto Atlántico. Desaparecida la tensión característica de la Guerra Fría, la posición de Noruega es hoy menos expuesta y la evolución en la región del Norte europeo ya no suscita la atención internacional de que era objeto en otros tiempos.
Por Christian Borch
Los cambios operados han motivado, entre otras cosas, que Canadá ya no estime tener razones para mantener fuerzas armadas particulares en Noruega, pertrechadas con equipo previamente almacenado en este territorio. Se ha producido igualmente una reducción de las maniobras internacionales realizadas en Noruega y sus parajes. Todo ello, unido al "no"que la mayoría del electorado noruego dio al ingreso en la Unión Europea en el otoño de 1994, ha convencido a muchos de que Noruega se vería cada vez más aislada, perdiendo progresivamente influencia y marginalizándose en el contexto de la cooperación internacional.
Política exterior más activa
Sin perjuicio de lo anterior, las Autoridades políticas han continuado – e incluso reforzado – el grado de actividad de la política exterior noruega durante la última década. Tras el referéndum sobre la UE, el Gobierno recibió el apoyo absoluto del Storting de cara a promover, con mayor énfasis y practicamente en todos los frentes, los intereses de Noruega en el escenario de la política internacional.
Por una parte, es un objetivo natural de la política noruega contribuir a la evolución positiva de los territorios geográficamente más próximos, es decir, Rusia, los Estados Bálticos y los países nórdicos. Simultáneamente, Noruega concede la mayor prioridad al refuerzo de las relaciones con los países del Pacto Atlántico. Desea, además, desempeñar un papel principal en el proceso de ampliación de la OTAN y convertir a la Alianza en piedra angular del esfuerzo internacional para el mantenimiento de la paz.
Noruega descuella en el trabajo en favor del desarme en general y de la distensión internacional, entre otras cosas por ocupar actualmente un cargo en la Troika de la Organización para Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), mediante sus esfuerzos para lograr la prohibición internacional de las minas antipersonales y sus intentos de someter a control la venta de armas. Además, Noruega practica en todo momento una política favorable a la no proliferación de armas nucleares. El país ha presentado su candidatura al Consejo de Seguridad de la ONU.
Mantenimiento de su defensa
La situación geopolítica de Noruega no ha cambiado. El país sigue siendo limítrofe de la base militar mayor del mundo, emplazada en la península de Kola. Su poderoso vecino oriental, Rusia, no representa una amenaza inminente, si bien la situación político-económica del país continúa siendo inestable. A ello se suma la inseguridad reinante con respecto a la evolución de los Estados Bálticos.
De ahí la necesidad de mantener Desde la II Guerra Mundial ha prevalecido en Noruega un consenso interpartidista en cuanto a las líneas generales de la política de seguridad. Esta tradición se transmite en los retos del día de mañana. Los principales partidos políticos noruegos coinciden en considerar la seguridad como un asunto global y están de acuerdo en que Noruega, país Miembro de la OTAN, debe tomar parte activa también en asuntos que transciendan la propia esfera de interés.
La OTAN garantizó la paz durante toda la Posguerra. Pero los años que siguieron al desmoronamiento del telón de acero han estado marcados por las acciones bélicas y la perpetración de crímenes de guerra en territorio europeo. Esta evolución ha provocado un replanteamiento esencial de la concepción que Noruega tenía de sus responsabilidades e intereses.
En primer lugar, Noruega ha llegado a reconocer que conflictos producidos en zonas distantes geográficamente tienen efectos directos e indirectos para ella.
En segundo lugar, ha arraigado el concepto de que los sufrimientos y el derecho de supervivencia de otros pueblos integran también la realidad y responsabilidad de Noruega.
En tercer lugar, los partidos políticos coinciden en estimar que redundan en beneficio del pequeño Estado de Noruega los esfuerzos aplicados a la estabilidad internacional.
Estas consideraciones y otras similares han creado un amplio consenso político acerca de que Noruega tiene los medios y debe contribuir, ahora y en el futuro, a la estabilidad y a la paz, no sólo en Europa, sino en el mundo entero.
Política dinámica
En el transcurso de los últimos años, el Gobierno noruego ha incrementado sus esfuerzos en materia de política de seguridad. Noruega participa cada vez más en iniciativas de arbitraje, diplomacia preventiva y ayuda humanitaria, en operaciones militares para la preservación y mantenimiento de la paz, en el restablecimiento de la sociedad civil y en el desarrollo de la democracia y los derechos del hombre.
Desde finales de 1997, Noruega forma parte de la Troika de líderes de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, OSCE, a cuyo frente estará a partir de 1999. La tarea es ardua para un país cuyos recursos son tan limitados. Pero los órganos políticos de Noruega estiman que desde la Presidencia se tiene una oportunidad única de influenciar la toma de decisiones en el plano internacional, por lo que le han concedido prioridad de primer orden. Además, el liderazgo de la OSCE da a Noruega una oportunidad única de hacer avanzar los ideales del Humanismo, que ocupan cada vez más lugar en el primer plano de su política exterior.
Los trabajos para la construcción de un pacto de seguridad europeo entrarán en su fase final bajo la Presidencia noruega. Las negociaciones apuntan al logro del reparto fructuoso de funciones entre la OSCE, la OTAN, la UE y el Consejo de Europa. El Gobierno noruego no oculta que considera importante tener una mano en el timón cuando se concluya el acuerdo de cooperación entre estos organismos, especialmente porque el comienzo de dicha cooperación coincide con la ampliación de la OTAN y la UE.
Diplomacia preventiva
No obstante lo anterior, como subraya el Ministro de Asuntos Exteriores noruego, Knut Vollebæk, "si queremos salir sanos y salvos de los retos a que nos enfrenta nuestra Presidencia de la OSCE, es importante tener bien presente que no podremos utilizar el mandato para promover nuestros propios asuntos de interés vital".
Esta declaración es exponente de la actitud fundamental de los principales partidos que deciden la política exterior noruega. Los intereses de Noruega en materia de seguridad política se basan en el esfuerzo por lograr la estabilidad global, la observancia de los principios esenciales del Humanismo y la prevención de los conflictos violentos, independientemente de su gravedad y nivel. Pero muchos reconocen asimismo que los intereses particulares de la nación, que tienen prioridad sobre las preocupaciones internacionales, no deben comprometer estas orientaciones de carácter internacional en materia de política exterior.
Noruega puede estar satisfecha de su labor de muchos años en operaciones internacionales para el mantenimiento de la paz. Los Gobiernos sucesivos han dado tradicionalmente prioridad a la intervención de las Naciones Unidas en dichas operaciones. La idea de la diplomacia preventiva o la prevención de conflictos, por lo tanto, será central durante la Presidencia noruega de la OSCE. En casos extremos, cuando el único recurso que quepa oponer a los conflictos violentos sea el uso de la fuerza, es un presupuesto de carácter general que la operaciones sean puesta en marcha por mandato explícito de las Naciones Unidas, aunque las dirijan otras organizaciones, ya se trate de la OTAN, la Unión Europea Occidental o la OSCE.
Noruega se integró en la Alianza para la defensa del Atlántico Norte desde su orígen. A pesar de que la condición de miembro de la OTAN ha sido discutida en el país a lo largo de los años con acaloramiento variable, nunca ha habido una oposición determinante. Desde la Posguerra, la política de seguridad se ha basado en el consenso político interpartidista. Los electores siempre han prestado su apoyo mayoritario a la adhesión.
Los argumentos decisivos para el ingreso de Noruega en la OTAN en 1949 fueron tres:
• las experiencias vividas durante la II Guerra Mundial,
• la toma de conciencia del particular valor estratégico de la situación geográfica del país y
• el deseo de mantener el fundamento en los principios democráticos.
Cambio de política
Durante los años inmediatamente posteriores a la paz de 1945, Noruega siguió una línea de neutralidad claramente definida, cuyo presupuesto era la continuidad de la cooperación entre la Unión Soviética y las Potencias occidentales del tiempo de la guerra.
Esto, como sabemos, no fue así. Más bien todo lo contrario. Al principio, el Gobierno de Oslo intentó mediar en el incipiente conflicto entre las superpotencias. Pero el fundamento de tal política desapareció al agravarse la tensión entre los dos bloques, en 1947-1948. La política seguida por la Unión Soviética en Europa del Este, el golpe de estado de Checoslovaquia y el bloqueo de Berlín causaron una fuerte impresión. La política de Moscú hacia Finlandia fue también motivo de preocupación para los noruegos.
En este contexto internacional, el Gobierno socialdemócrata aprobó la adhesión de Noruega, en calidad de Miembro, a la nueva alianza de defensa occidental. La decisión desencadenó acaloradas discusiones en el seno del Partido Laborista y en el Storting. Pese a ello, la moción del ingreso de Noruega en la OTAN recibió, tras un amplio debate público y político, la aprobación del Storting en marzo de 1949, con 130 votos a favor y 13 en contra.
Una menor tensión internacional
La Unión Soviética protestó enérgicamente y lanzó amenazas, tanto directas como indirectas. Desde el primer momento, Noruega se convirtió en sujeto de tensión en materia de política de seguridad. Con el fin de calmar los ánimos, las Autoridades desarrollaron medidas políticas destinadas a tranquilizar a la Unión Soviética, pero que al mismo tiempo permitían a Noruega mantener constante su capacidad de acción en el plano nacional.
La respuesta del Gobierno noruego a las reacciones del Kremlin se basaba en dos principios:
• Noruega nunca cooperaría a una política que tuviera por objetivo la agresión. Noruega tampoco permitiría la utilización del territorio noruego como instrumento de tal política.
• El Gobierno noruego no firmaría jamás acuerdos con otros Estados que implicaran el deber de establecer bases en territorio noruego para uso de las fuerzas armadas de potencias extranjeras – a no ser que Noruega fuera atacada o hubiera sido amenaza con el ataque –.
Política de bases fundada en la reducción de la tensión internacional
La política noruega en materia de bases militares ha estado vigente durante toda la Posguerra. No se trata de una obligación de carácter internacional, sino de una medida unilateral destinada a la creación de confianza y basada en resolu- ciones genuinamente noruegas.
Esta política está, no obstante, sometida a condiciones. Sólo se aplicará en tanto Noruega no sea atacada, ni haya sido amenazada con el ataque. Los Gobiernos noruegos han subrayado consecuentemente qué asuntos consideran excluidos de esta política de bases militares, pero nunca han querido vincularse definiendo qué posibilidades dejan abiertas. La política de bases militares excluye el estacionamiento de fuerzas armadas extranjeras en territorio noruego en tiempos de paz, pero, al mismo tiempo, deja la vía expedita a recibir ayuda de las tropas aliadas en caso de crisis. Esta es la razón de que siempre se hayan realizado en Noruega grandes maniobras de los Aliados y de la construcción en el país de extensas instalaciones militares para uso de las fuerzas armadas, noruegas y aliadas, en caso de guerra
La idea es que la capacidad de la Alianza para evitar que se produzcan conflictos debe tener un carácter defensivo creíble. Simultáneamente, existe un consenso de base amplia con respecto a asegurar la capacidad defensiva al nivel de tensión más bajo posible.
La OTAN constituye el fundamento mismo de la política de seguridad noruega desde el final de la II Guerra Mundial. Desde el punto de vista geopolítico, la situación de Noruega es expuesta, pues posee un territorio muy extenso y una población reducida. Todo ello hace que los noruegos estén siempre a expensas de la ayuda extranjera para mantener su capacidad de defensa disuasiva.
Pero la evolución de la situación internacional a continuación de la Posguerra Fría ha conducido a una reducción de la tensión en las regiones nórdicas, lo que ha permitido una mayor cooperación y estabilidad en la zona, quedando relegadas a un segundo plano en el pensamiento de los Aliados los asuntos de preparación defensiva y envío de refuerzos al frente noruego. Esto se interpreta como positivo, en el sentido de que confirma la reducción de la tensión en las proximidades geográficas de Noruega. Sin embargo, esta situación hace surgir nuevas dificultades de cara a mantener despierto el interés de los restantes países Miembros de la OTAN hacia las regiones nórdicas.
Proceso de reforma
Dos circunstancias se subrayan especialmente al describir los intereses de Noruega en el proceso de reforma de la OTAN:
• En primer lugar, el mantenimiento de las funciones esenciales de la Alianza actualizada, es decir, la de defensa colectiva, la de estrechar fuertemente el vínculo transatlántico y la de constituir el foro de los países miembros en materia de política de seguridad.
• En segundo lugar, la eficacia de la OTAN como instrumento de desmantelamiento de las líneas divisorias propias de la Europa de la Posguerra.
En esta lógica, existe un consenso interpartidista acerca de seguir una política que convierta a la OTAN en piedra angular de la arquitectura de seguridad europea de carácter inclusivo. Desde el punto de vista noruego, esto implica asimismo el apoyo a una OTAN que esté en condiciones de hacerse cargo de crisis por mandato de las Naciones Unidas o de la OSCE, tal y como ha sido el caso de las operaciones de la Alianza en Bosnia, entre otras.
La ampliación de la OTAN...
Noruega ha sido uno de los actores más dinámicos en la labor de ampliación de la OTAN, si bien ha apoyado igualmente la propuesta de limitar en principio, a tres, la admisión de nuevos Miembros. Desarrollando este punto de vista, el Gobierno noruego defendió que en el documento por el que se reconoce la ampliación se indicara claramente que se acogerán favorablemente las solicitudes presentadas por nuevos países aspirantes y, en especial, las de los tres Estados Bálticos.
La política oficial de Noruega es que la ampliación sea una etapa del desmantelamiento de las líneas divisorias características de la política de seguridad en Europa y que todos los países europeos tengan la posibilidad de establecer estrechas relaciones con la Alianza. Por eso, Noruega apoya consecuentemente la resolución de reforzar Alianza para la Paz y la resolución de sustituir el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (CAAN, 1991) por el Consejo de Asociación Euroatlántica (EAPC).
En este sentido resulta natural que Noruega conceda mucha importancia a la cooperación con Rusia. Ya en 1996, el Gobierno noruego presentó a sus Aliados una propuesta de acuerdo de cooperación bilateral entre la OTAN y Rusia. El documento definitivo, Acta Fundacional sobre Relaciones Mutuas, Cooperación y Seguridad entre la OTAN y la Federación Rusa, suscrito el 27 de mayo de 1997 en París por el Secretario General de la OTAN y el titular del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso, coincidía por completo con las prioridades de la propuesta presentada por el Gobierno noruego.
El Storting, al igual que las Asambleas nacionales de los restantes países miembros de la OTAN, aprobó los planes de ampliación de la Organización, con amplia mayoría de votos: 94 a favor y 5 en contra.
...¿Perjudica los intereses de Noruega?
En el debate acerca de la ampliación de la Alianza, los detractores de la modificación hacen hincapie en el hecho de que los cambios de estrategia pueden perjudicar a Noruega, debiendo, por tanto, más bien combatirse que defenderse. Los escasos recursos de la Alianza se aplicarán cada vez en mayor medida a operaciones fuera de los territorios nórdicos, sostienen, lo que implicará la pérdida de interés de los Aliados hacia la región nórdica.
La respuesta del Gobierno a estos argumentos es que representan una perspectiva miope de la seguridad noruega. La situación de Noruega no puede ser juzgada independientemente de la evolución de las otras partes de Europa, dado que reforzando de manera duradera la estabilidad y la seguridad de las regiones centrales y orientales del territorio europeo se consolida también la seguridad noruega.
Noruega y el régimen de flancos en el marco del CFE
El llamado "régimen de flancos" que establece el Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa (CFE), cuya reducción está prevista, es objeto de una especial actividad de Noruega en materia de política exterior. Es comúnmente reconocido que ciertas partes del Tratado originario se basaban en una situación política inexistente actualmente, lo que convierte en natural volver a negociarlo.
Aún así, Noruega no está dispuesta a apoyar la propuesta rusa de suprimir el principio de limitación de armamento especificado en la llamada "zona del flanco", que se extiende desde la península de Kola hasta el Mar Negro, al Oeste de los Montes Urales.
Rusia propugna una mayor flexibilidad y una mayor libertad para mantener y desplazar fuerzas armadas dentro de dicho territorio. En tal sentido, propone la supresión del texto del Tratado del régimen de flancos previsto en orígen, sustituyéndolo por un elemento políticamente vinculante para los signatarios, pero menos restrictivo.
Transparencia
Pero Noruega, que limita con Rusia al Norte, necesita imperiosamente garantizar la transparencia en la zona. La península de Kola alberga grandes concentraciones de material bélico convencional, táctico y estratégico. Las autoridades noruegas insisten sobre el hecho de que la planificación de la defensa del país deberá basarse en el conocimiento de la relación de fuerzas emplazadas en las regiones vecinas, y no en el temor de nuevas concentraciones de fuerzas.
Fiel a este punto de vista, Noruega ha puesto sobre la mesa de las negociaciones que se desarrollan actualmente en Viena una propuesta, en virtud de la cual postula la persistencia de un régimen de flancos, vinculante jurídicamente, en el marco del Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa y aboga por que se trate la cuestión integrada en el proceso negociador y paralelamente a sus otros elementos.
La Unión Europea Occidental
Noruega propugna la ampliación de la Unión Europea Occidental en el marco de una cooperación tan estrecha como sea posible con la OTAN, tanto desde el punto de vista político como desde el militar. Se acepta y comprende la labor de desarrollar una Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD). El Gobierno noruego coopera con sus Aliados al objeto de encontrar modos de aplicar los recursos de la Alianza a nuevas operacciones, bajo la óptica de una estrategia nueva.
En el caso de que los aliados norteamericanos estimen que su participación no es adecuada, la UEO podrá utilizar los recursos de la OTAN para aportar una solución a situaciones de crisis. De esta manera se asegura un aprovechamiento más eficaz de los recursos militares de Europa. Tan estrecha cooperación entre la OTAN y la UEO, requiere, desde el punto de vista de Noruega, que las operaciones se realicen en el seno de la llamada "configuración de los 18 estados", es decir, todos los países europeos miembros de la OTAN y de la Unión Europea.
Para concluir diremos que varios documentos oficiales subrayan que los desarrollos de los últimos años han dado la razón a Noruega. En un informe del Gobierno al Storting se indica que la solución al desacuerdo sobre el estatuto de los Miembros de la Unión Europea Occidental, en operaciones para las cuales la UEO utilice recursos de la OTAN bajo una concepción estratégica nueva, es "satisfactoria por completo"para Noruega.
El autor del artículo, Christian Borch, es corresponsal de política exterior de Dagsrevyen, el noticiero de la radioteledifusión estatal noruega (NRK).
