La ordenación de los recursos biológicos marinos en Noruega
La industria pesquera constituye "la espina dorsal" del litoral noruego. En el año 2000, Noruega exporta pescado y productos derivados a más de 150 países, por un valor superior a 32.000 millones de coronas. Más de la mitad del valor a la exportación procede en gran parte de las capturas realizadas en poblaciones de peces compartidas con otros Estados, llamadas de «peces transzonales», cuya ordenación, por tanto, exige una cooperación internacional.
Por Alf Håkon Hoel
Por consiguiente, la industria pesquera noruega se caracteriza por su orientación internacional. Efectivamente, las poblaciones de peces son compartidas con otros Estados y la mayor parte del pescado desembarcado, se exporta.
1. El aprovechamiento sostenible de los recursos biológicos marinos: un imperativo internacional
El objetivo primordial de la ordenación de la pesca en Noruega es el aprovechamiento sostenible de los recursos biológicos del mar. Los elementos esenciales de la ordenación de la pesca son los conocimientos básicos en materia de ordenación, la reglamentación de la actividad pesquera y la aplicación de dicha reglamentación.
El objetivo del aprovechamiento sostenible de los recursos marinos está firmemente anclado en las exigencias internacionales relativas a la ordenación de la pesca. La Convención de las Naciones Unidas de 1982, sobre el Derecho del Mar, compromete a los países a llevar a cabo prácticas de ordenación sostenibles; el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995, sobre la Pesca en Alta Mar, e igualmente el Código de Conducta de la FAO de 1995, para la Pesca Responsable, exigen que los Estados garanticen el aprovechamiento y regulación sostenibles de los recursos comprendidos dentro de sus aguas jurisdiccionales. Para dar efecto a este objetivo, se ha aplicado el criterio de precaución, expuesto en el último de los acuerdos mencionados.
De forma esquemática, el aprovechamiento sostenible de los recursos biológicos marinos supone fundamentalmente que la cantidad capturada de una población de peces no exceda de la capacidad de dicha población para renovarse. Sin embargo, el cambio climático y otros factores físicos pueden influir sobre las poblaciones de peces y de mamíferos marinos. A ello se suma la acción recíproca que varias especies marinas ejercen entre sí. Por ejemplo, los mamíferos marinos, que se alimentan de peces, consumen grandes cantidades de especies con alto valor comercial. Por lo tanto, el número de individuos de una población de peces depende no sólo de las capturas, sino también de factores naturales.
2. La pesca noruega: el régimen de ordenación
La industria pesquera en Noruega se divide entre el sector marino y el acuícola. El primero da empleo aproximadamente a 15.000 pescadores en el mar y a otras 12.000 personas que trabajan en las 500 fábricas de transformación emplazadas a lo largo de todo el litoral. La industria de la acuicultura cuenta aproximadamente 6.000 empleados en granjas acuícolas ubicadas en la costa septentrional de Noruega. Por lo que respecta al sector marino, la especie con el más alto valor comercial es el bacalao, seguido de la caballa y el arenque. La Unión Europea es el principal punto de venta de este mercado.
La mayor parte de las capturas noruegas proceden de la Zona Económica Exclusiva de Noruega (ZEE), establecida en 1977 como respuesta a la evolución del Derecho del Mar internacional en la época. La ZEE fue completada por una Zona de protección de la pesca alrededor de Svalbard y una Zona de pesca en torno a la isla de Jan Mayen. Las aguas jurisdiccionales noruegas cubren así unos 2 millones de kms, es decir una extensión seis veces superior a la de Noruega continental. La actividad pesquera se desarrolla en tres áreas principales: el Mar de Barents /Svalbard y la costa septentrional de Noruega; el Mar de Noruega y el Mar del Norte. Además, se pesca también en las inmediaciones de la isla de Jan Mayen y dentro de las Zonas Económicas Exclusivas de otros países, fundamentalmente frente a las costas de Irlanda, y en el Mar del Norte. La ZEE de Noruega tiene una extensión de 200 millas náuticas, ó 320 kilómetros.
Los límites de la ZEE y de las zonas de pesca definen el rango de la autoridad de que está investido el Estado ribereño para gestionar las poblaciones de peces. Muchas poblaciones de recursos biológicos marinos tienden a desplazarse entre zonas que están bajo la soberanía de varios Estados. De ahí que sea esencial la cooperación para su ordenación, al objeto de poder garantizar el aprovechamiento sostenible de los mismos. Esto se refiere por ejemplo al bacalao ártico, especie que se encuentra tanto en las aguas noruegas como en las aguas rusas. Noruega ha negociado con sus vecinos toda una serie de acuerdos que prevén reuniones anuales al objeto de determinar las medidas de ordenación y el reparto de cuotas en los caladeros comunes. Los acuerdos más importantes han sido suscritos con Rusia y con la Unión Europea.
En el marco del acuerdo con Rusia, una comisión mixta de pesca se reúne al menos una vez al año para acordar el total de capturas autorizadas para las especies más abundantes en el Mar de Barents: el bacalao, el eglefino y el capelán. Las cuotas máximas totales fijadas se reparten a partes iguales entre los dos países y se determina una cuota suplementaria de captura, que se adjudica a terceros países a cambio de derechos idénticos para los pescadores noruegos en las aguas jurisdiccionales de aquéllos. Un aspecto importante de la cooperación con Rusia es que parte sustancial de las capturas rusas en el Mar de Barents es desembarcada en Noruega. La cooperación implica asimismo esfuerzos en materia de investigación pesquera y en la aplicación de la reglamentación sobre la pesca.
La cooperación con la UE en la ordenación de la pesca en el Mar del Norte abarca siete poblaciones de peces transzonales, para las cuales se han establecido cuotas totales de pesca anuales. La ordenación de la pesca en la Unión Europea es básicamente un asunto de la Comunidad, más que de sus Estados miembros. En los términos del acuerdo son por lo tanto socios de Noruega los funcionarios de la
Están además en vigor otros acuerdos, especialmente el concluido entre cinco Estados ribereños del Atlántico Nororiental y destinado a la ordenación del arenque noruego que desova en primavera. En este caso se determinan las cuotas totales para la pesca del arenque para el año siguiente, que se reparten entre los Estados firmantes del acuerdo. Una cuota aparte se fija para la zona de alta mar situada fuera de la ZEE de cada uno de los Estados miembros. Formalmente, la cuota de pesca de altura, que en su mayor parte se otorga a los mismos Estados ribereños, es gestionada por la Comisión de Pesquerías del Atlántico Nororiental (CPANE), mientras que los términos del acuerdo tripartito entre Noruega, Rusia e Islandia rigen básicamente la pesca en alta mar en el Atlántico Nororiental.
Las medidas de ordenación relativas a los mamíferos marinos son tomadas por la Comisión Ballenera Internacional (CBI), la Comisión de los Mamíferos Marinos del Atlántico Norte (NAMMCO) y la Comisión Mixta Ruso-Noruega de la Pesca. La CBI no ha sido capaz de seguir el consejo que le dio su Comisión Científica de adoptar un programa revisado de ordenación. Por eso, la Comisión no establece cuotas. Apoyándose en el Derecho Internacional, Noruega ha expresado sus reservas, razón por la cual no está vinculada al régimen sin cuotas de la CBI. Desde 1993, Noruega establece unilateralmente sus cuotas de captura de rorcuales blancos (ballenas pequeñas o minke) de la población del Atlántico Nororiental basándose en el trabajo de la Comisión Científica de la CBI. La NAMMCO aprueba las medidas de ordenación relativas a las ballenas y las focas de la zona septentrional del Atlántico Nororiental.
Noruega desempeña igualmente un importante papel en los foros internacionales mediante el desarrollo de nuevos principios y normas para la ordenación de la pesca. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) es actualmente el centro de los esfuerzos internacionales en la materia. Al implementar un Código de Conducta para la Pesca Responsable, aprobado en 1995, la Comisión de Pesca de la FAO (COFI) ha aprobado una serie de planes de acción.
3. Los conocimientos de base necesarios para la ordenación de los recursos biológicos marinos
Una de las condiciones previas de toda ordenación sana de los recursos biológicos marinos es disponer de conocimientos suficientes. Esto implica, en primer lugar, el conocimiento de la población de peces de que se trate, su abundancia, su composición, su crecimiento y su reparto geográfico. Además, se concede cada vez más importancia a los conocimientos sobre los factores medioambientales.
La abundancia de las poblaciones marinas más explotadas comercialmente es objeto de estimaciones anuales. Las estimaciones se fundan en una combinación de datos procedentes de estudios científicos y de datos aportados por las pesquerías comerciales. Los datos noruegos se combinan con otros similares, aportados por países colaboradores. La evaluación de la base de datos internacional se lleva a cabo por grupos de trabajo bajo la égida del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (ICES). El ICES es la organización internacional encargada de presentar opiniones científicas a las autoridades responsables de la pesca en los Estados del Atlántico Norte. Actualmente, las opiniones del ICES se fundan en gran medida en el criterio de precaución. La opinión relativa a una población de peces consta generalmente de varias opciones de cuotas, cada una de las cuales va acompañada de una especificación de las consecuencias para la población en años futuros.
La información detallada sobre la cantidad y la composición de los precios comerciales es esencial para asegurar la calidad de la estimación de la población. Dichos datos constituyen la trama que permite establecer la historia de las poblaciones y cualquier error puede afectar de forma grave la calidad de las estimaciones. Los informes de capturas pueden presentar errores sustanciales que amenazan seriamente la credibilidad de la opinión científica acerca de la evolución futura de la población y de sus precios. De ahí la importancia que tiene, tanto para la comunidad de investigadores noruegos como para la industria pesquera, mejorar la evaluación de las poblaciones de peces, en especial obteniendo más datos resultado de estudios científicos y mostrándose más independientes de los datos comerciales.
Tradicionalmente, la ordenación del pescado se lleva a cabo sobre la base de una sola especie, es decir, sin tener en cuenta la influencia recíproca entre las especies; si bien se sabe que la interacción de las especies en el Mar de Barents puede ser intensa. El capelán es la principal fuente de alimentación del bacalao y el bacalao el principal depredador del capelán. En buenos años, los arenques noruegos que desovan en primavera se alimentan en el Mar de Barents hasta alcanzar los 3 ó 4 años, edad a la cual emigran para reunirse con la población adulta en el Mar de Noruega. Durante este periodo, el arenque ejerce una gran influencia sobre el ecosistema del Mar de Barents, obstaculizando fuertemente el crecimiento de la población de capelán. El resultado puede ser la reducción al máximo de la población de capelán y el crecimiento individual reducido del bacalao.
Desde 1985, el Instituto Oceanográfico (IMR) de Bergen y el Instituto Knipovich de Investigación Circumpolar sobre la Pesca y la Oceanografía (PINRO) de Murmansk colaboran para mejorar la ordenación del ecosistema del Mar de Barents, tomando en cuenta la interacción de las especies. Se ha elaborado una base de datos conjunta, con análisis extensivo del contenido estomacal de los peces. Integrada por datos procedentes de resultados de experimentos llevados a cabo por la Escuela Superior de Pesca de la Universidad de Tromsø, la base de datos permite el estudio de los hábitos alimenticios y las cantidades de consumo en el Mar de Barents. La investigación multiespecies exige hacer acopio de ingentes cantidades de datos. En comparación con las series de datos utilizados para la estimación de las poblaciones de peces cuya colecta data de 1972, es preocupante que el número de datos relativos al contenido estomacal recogidos a partir de 1984 sea apenas perceptible.
Los mamíferos marinos son importantes predadores de peces en el Mar de Barents. La población de focas de Groenlandia es particularmente importante en razón de su abundancia actual, de más de 2 millones de individuos. El consumo de peces por las focas de Groenlandia puede variar mucho de un año a otro, según el traslape geográfico de las especies. En la investigación de la pesca multiespecies en el Mar de Barents se nota una consciencia creciente de la importancia del estudio de la dimensión espacial de las interacciones de especies. Este tema será una de las preocupaciones principales de las próximas décadas.
El impacto de factores físicos tales como el clima sobre las poblaciones de mamíferos marinos es un importante tema de estudio. Comprender mejor el modo en que las poblaciones de peces responden a los cambios de su entorno constituye uno de los mayores desafíos de la ciencia de la pesca.
4. Reglamentación de la pesca
Dado que las poblaciones importantes de peces son en su mayoría compartidas por varios Estados, las decisiones clave en materia de reglamentación se toman en los acuerdos bilaterales y multilaterales más arriba mencionados. El volumen admisible de capturas es, por tanto, con pocas excepciones como el carbonero del Ártico Norte y la gamba del Mar de Barents, un factor de hecho que la reglamentación nacional debe tener en cuenta. De ahí que las reglas adoptadas en el ámbito nacional traten esencialmente (con muy pocas excepciones) del reparto de las cuotas fijadas por medio de negociaciones internacionales y tengan por objeto poner en marcha un modelo temporal y geográfico racional de la pesca. Muchas otras preocupaciones han influido en la formulación e implantación de la reglamentación: la necesidad de reducir la capacidad de la flota pesquera, la necesidad de repartir equitativamente las cuotas entre los grupos de pescadores, etc.
Uno de los rasgos característicos del régimen noruego de ordenación de las pesquerías reside en la organización, por las autoridades responsables de la pesca y por la industria pesquera, de consultas sobre la formulación de la reglamentación. Un consejo encargado de la reglamentación de la pesca, compuesto de representantes de las autoridades competentes en materia de pesca y de representantes de la industria pesquera, debate las cuotas entre los diferentes grupos industriales y cumple funciones de asesoramiento para el Ministerio de Pesca. El Ministerio fija las reglas finales de ordenación de los recursos.
Estas medidas de regulación se dividen en tres categorías principales:
- Reglamentación de las entradas, en forma de un régimen de licencias restrictivas del acceso a ciertas pesquerías. La mayor parte de las pesquerías de Noruega está actualmente sometida a este régimen de entrada limitada.
- Reglamentación de la producción en forma de cuotas de pesca atribuidas a diversos grupos de pescadores e igualmente a buques considerados individualmente, delimitando así la cantidad de peces a la cual tienen derecho durante una temporada concreta. A título de ejemplo, el régimen de cuotas del bacalao es muy complejo y consiste globalmente en la adjudicación de un tercio a la flota de buques de arrastre y de dos tercios a buques dotados de artes de pesca convencionales.
- El tercer tipo de reglas agrupa medidas técnicas que especifican en concreto el tipo de arte de pesca que debe utilizarse para una pesquería en particular.
En numerosas pesquerías se ha puesto en aplicación un régimen relativo a las cuotas que permite combinar las correspondientes a dos o más buques en uno sólo. De todos modos, una de las condiciones esenciales es que, cuando se combinen las cuotas de dos buques, uno de ellos deje de faenar. Este sistema incita a los propietarios a retirar de sus barcos la capacidad de pesca excedente, contribuyendo así a lograr una flota económicamente más eficaz.
5. Puesta en práctica de la reglamentación relativa a las pesquerías
En Noruega, la reglamentación de las pesquerías se pone en práctica tanto en el mar como al desembarcar el pescado. En el mar, los guardacostas son responsables de la inspección de los buques pesqueros y de controlar que las capturas sean conforme a la relación en los diarios de a bordo. Los buques extranjeros que pescan en aguas noruegas son igualmente inspeccionados. La actividad del servicio de vigilancia costera se considera generalmente vital para el buen funcionamiento del régimen de ordenación visto como un todo. Desde hace poco, los buques de alta mar pueden tener la obligación de instalar y usar un sistema de vigilancia por satélite que permite a las autoridades controlar permanentemente sus actividades.
La Dirección General de Pesca inspecciona asimismo las actividades en los lugares de pesca. Cuando se desembarca el pescado, el ente de ventas que lo compra debe notificar a la Dirección General de Pesca las cantidades desembarcadas; a ésta incumbe la responsabilidad de establecer las estadísticas relativas a la pesca. Si se detectan irregularidades, ya sea en el mar o al efectuar el desembarco, o incluso en ocasión de controles ulteriores, los casos más graves son trasladados a la justicia.
6. Los retos de la ordenación de las pesquerías
Los principales retos que debe afrontar la ordenación de las pesquerías actualmente guardan relación con cada uno de los tres elementos de dicha ordenación. En el campo de la ciencia de la pesca, los mayores retos tienen que ver con la mejora de los métodos existentes para estimación de la abundancia de las poblaciones de peces y con una mayor comprensión de la influencia del cambio climático sobre los recursos biológicos del mar. Este segundo punto constituye una tarea particularmente laboriosa y es poco probable que se obtengan resultados cuantificables en un futuro próximo.
En el campo de la reglamentación de la pesca, el principal reto consiste en fijar cuotas de captura que se correspondan con el criterio de precaución. Una de las condiciones previas fundamentales para la consecución de este objetivo es que los conocimientos necesarios estén lo suficientemente establecidos como para dar resultados fiables sobre los que basar opiniones científicas autorizadas. En cuanto a la aplicación de la reglamentación relativa a la pesca, el problema fundamental que se plantea es lograr un mayor respeto de las reglas aprobadas.
Alf Håkon Hoel es pro-fesor asociado de Ciencias Políticas de la Universidad de Tromsø. Sus trabajos se centran esencialmente en la pesca internacional y la política medioambiental.
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Producido por Nytt fra Norge para el Real Ministerio de Asuntos Exteriores en diciembre de 2000. El autor del artículo se hace responsable del contenido. Se permite la reproducción.
