Der Arbeitsmarkt in Norwegen

Von 1993 bis 1998 konnte Norwegen einen kräftigen Rückgang der Erwerbslosigkeit verzeichnen. Im europäischen Vergleich liegen wir ganz unten. Nachdem die Zahl der Arbeitsuchenden Ende der achtziger und Anfang der neunziger Jahre steil angestiegen war, fürchteten viele Beobachter, dass sich die Arbeitslosigkeit hier wie in vielen anderen Ländern Europas auf einem hohen Niveau einpendeln würde. Das ist nicht geschehen. Im zweiten Halbjahr 1999 waren zwar wieder mehr Arbeitsuchende gemeldet, aber der Stand ist insgesamt weiterhin niedrig. Besonders erfreulich ist dabei, dass die Zahl der Langzeitarbeitslosen in letzter Zeit stark gefallen ist.

In diesem Artikel möchten wir die Entwicklung des norwegischen Arbeitsmarkts seit den 1980er Jahren darlegen. Wir werden dabei auch auf die Frage eingehen, wer im heutigen Norwegen riskiert, arbeitslos zu werden.
Theodor Harald Hanisch

Die Entwicklung des Arbeitsmarktes seit den 1980er Jahren

1980 zählte Norwegen 2,6 Millionen Einwohner im erwerbsfähigen Alter (d.h. Personen zwischen 16 und 66 Jahren). 19 Jahre später waren es 2,9 Millionen.

Die Erwerbsquote ist im internationalen Vergleich sehr hoch. Von den OECD-Ländern liegen nur Island und die Schweiz vor Norwegen. 1980 gingen 73 Prozent der Erwerbspersonen einer bezahlten Arbeit nach. 1999 waren es fast 79 Prozent. Im Laufe der 80er Jahre nahmen immer mehr Frauen eine Berufstätigkeit auf. 1980 verrichteten 60 Prozent der Frauen im erwerbsfähigen Alter Arbeit gegen Entgelt, 1999 waren es 75 Prozent. Norwegen gehört zu den Ländern der Welt mit dem höchsten Anteil berufstätiger Frauen.

In den vergangenen Jahren hat zudem eine wachsende Anzahl Frauen eine Vollbeschäftigung angenommen. Weniger Kinder, mehr Kindergartenplätze und immer längerer Mutterschaftsurlaub ermöglichen es den Frauen, Familie und Beruf zu vereinbaren. Eine weitere Ursache liegt im steigenden Bildungsniveau der letzten zwanzig bis dreißig Jahre, vor allem bei den Frauen.

Die Berufstätigkeit der Männer fiel von 85 Prozent 1987 auf 80 Prozent 1993 und stieg danach wieder leicht an. 1999 gingen 84 Prozent der Männer im erwerbsfähigen Alter einer bezahlten Arbeit nach.

Heute empfängt ein größerer Anteil der Norweger im erwerbsfähigen Alter eine Frührente als vor 20 Jahren. In den kommenden Jahren wird die Zahl der Senioren und damit auch die der Erwerbsunfähigkeitsrentner kräftig ansteigen. Auch die hohe Erwerbsquote bei Behinderten und bei Menschen mit schwacher Gesundheit erklärt sich aus dem Umstand, dass die meisten Arbeitskraftreserven ausgeschöpft sind. Dadurch erhöht sich wiederum die Zahl derjenigen, die krankheitshalber aus dem Berufsleben ausscheiden müssen und später eine Frührente erhalten. Das sind Gruppen, die sonst keine Erwerbsunfähigkeitsleistungen beanspruchen würden und die in anderen Ländern Europas mit niedrigerer Erwerbsquote von Angehörigen versorgt werden.

Soll die hohe Erwerbsquote aufrechterhalten werden, dürfen marginale Gruppen nicht aus dem Arbeitsmarkt verdrängt und zu passiven Sozialhilfeempfängern gemacht werden. Das ist die wichtigste Aufgabe der Arbeitsmarktverwaltung, die über ihr Programm zur beruflichen Wiedereingliederung dazu beiträgt, dass jährlich rund 15 000 in ihrer Berufswahl behinderte Personen wieder einen Erwerb ausüben können.

Das Rentenalter in Norwegen ist mit 67 Jahren hoch. Wer früher aus dem Berufsleben ausscheidet, muss Abzüge in Kauf nehmen, was viele Bürger vorziehen. Deshalb ist das reelle Rentenalter etwas niedriger. Die Zahl der Altersrentner hat auch in Norwegen zugenommen. Gleichzeitig befindet sich ein größerer Teil der berufstätigen Bevölkerung in einer Ausbildung.

Norwegische Arbeitnehmer haben wenig Urlaub. Es stehen ihnen heute lediglich 21 Arbeitstage zu, das sind vier Wochen und 1 Tag. Ab 2001 wird der Urlaub um zwei Tage und im darauffolgenden Jahr um weitere zwei Tage auf fünf Wochen verlängert.

Gemessen an den meisten anderen OECD-Ländern konnte Norwegen in den letzten 20 Jahren ein starkes Wachstum der Beschäftigung verzeichnen. Von 1980 bis 1999 stieg die Zahl der Beschäftigten von 1,9 auf 2,3 Millionen. Ihre vorläufige Spitze erreichte sie 1987, worauf bis 1993 eine schwache Abwärtsbewegung folgte. In den sieben Jahren von 1993 bis 1999 stieg die Zahl der Erwerbspersonen um 254 000.

Das vergangene Jahr brachte einen Rückgang in der Nachfrage nach Arbeitskraft. Die Beschäftigungszahl zeigte 1999 im Vergleich zu den Jahren davor eine wesentlich schwächere Aufwärtsentwicklung. Schuld daran sind die leeren Orderbücher besonders der Zulieferbetriebe der Erdölbranche. Von 1998 bis 1999 stieg die Beschäftigungszahl mit 10 000 Personen.

Der Bedarf an Arbeitskraft ist in manchen Bereichen immer noch so groß, dass nicht alle Arbeitgeber die gewünschten Fachkräfte finden. Die Arbeitsmarktverwaltung unternimmt große Anstrengungen, um Arbeitsuchende für offene Stellen zu qualifizieren und zu vermitteln. Das trägt zu einer höheren Beschäftigungsrate einerseits und zur Erleichterung der angespannten Lage auf dem Arbeitsmarkt andererseits bei.

Die Struktur der Wirtschaft hat sich in den vergangenen 20 Jahren wesentlich verändert. Ein geringerer Teil der Erwerbspersonen arbeitet im verarbeitenden Gewerbe. Um so mehr ist die Zahl der im öffentlichen und privaten Dienstleistungsbereich Beschäftigten angestiegen. Eine ähnliche Entwicklung sehen wir in den meisten OECD-Ländern, wobei der Anstieg der Mitarbeiter im öffentlichen Dienst in Norwegen stärker zu Buche schlägt. Das hängt u.a. damit zusammen, dass ein Teil der Erdöleinnahmen in solche Bereiche geleitet wurde, in denen kein Wettbewerb stattfindet. Im Zuge der Hochkonjunktur der neunziger Jahre entstanden jedoch auch im verarbeitenden Gewerbe viele neue Stellen. Dieser Trend hat sich 1999 nicht mehr durchgesetzt.

Insgesamt widerspiegelt die Arbeitslosigkeit des vergangenen Jahrzehnts die bedeutenden Konjunkturschwankungen. Gemessen an den Erwerbspersonen stieg sie von 1,3 Prozent 1980 auf fast 4 Prozent 1984, um dann vom Aufschwung Mitte des Jahrzehnts wieder abgefangen zu werden. Das Jahr 1987 leitete eine Rezessionsphase ein, bei deren Anbruch 1,5 Prozent Arbeitsuchende bei den Arbeitsämtern gemeldet waren. 1993 waren es 6,1 Prozent. Weitere 3 Prozent der Erwerbspersonen waren in Arbeitsmarktmaßnahmen beschäftigt. Das heißt, dass insgesamt 190 000 Arbeitsuchende keinem regulären Erwerb nachgingen. Am Eingang der neunziger Jahre war also die Arbeitslosigkeit nach norwegischen Verhältnissen hoch.

Nachdem der Zugang an Arbeitslosen 1993 den Gipfel erreicht hatte, überwog der Abgang wieder. Ende 1998 war die Arbeitslosenziffer auf 2,6 Prozent abgesackt. Ein Jahr später wird ein leichter Anstieg registriert. Da die Wirtschaftskonjunktur seit 1998 nur geringfügig schwächer wurde, gibt es keinen Grund, einen neuerlichen Einbruch am Arbeitsmarkt zu befürchten.

Weniger Jugendarbeitslosigkeit

Die Arbeitslosigkeit unter Jugendlichen war in den vergangenen 20 Jahren höher als die anderer Altersgruppen. Der Grund ist, dass nicht allen Schulabgängern der Übergang ins Arbeitsleben gelingt. Die Arbeitslosigkeit bei Jugendlichen ist konjunkturempfindlicher als bei anderen Bevölkerungsgruppen. Von 1987 bis 1993 stieg der Zugang an jugendlichen Arbeitsuchenden schneller an und fiel von 1993 bis 1998 auch wieder schneller ab als bei älteren Personen.

Staatlicherseits wurden verschiedene arbeitsmarktpolitische Maßnahmen eingeleitet, um die Lage der Jugendlichen zu verbessern, u.a. die sogenannte "Jugend-Gewährleistung". Mit ihr wird allen Jugendlichen unter 20 Jahren, die weder im Bildungssystem noch im Arbeitsleben einen Platz finden, die Teilnahme in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme gewährleistet. Durch die Schulreform von 1994 haben alle Jugendlichen unter 20 Jahren einen gesetzlich verankerten Anspruch auf drei Jahre weiterführende Schulbildung nach dem verbindlichen Schulbesuch von 10 Jahren.

Höhere Arbeitslosigkeit unter Einwanderern

Die Arbeitslosigkeit unter Immigranten ist wesentlich höher als die unter gebürtigen Norwegern. Aber auch ihre Rate ist in den letzten Jahren deutlich gesunken, allerdings, wie bei anderen Gruppen, nicht mehr so steil im vergangenen Jahr.

Die Zahl der arbeitsuchenden Ausländerinnen ist gewöhnlich niedriger als die der Ausländer. Das liegt unter anderem daran, dass die Erwerbstätigkeit bei ausländischen Frauen – ausgenommen die aus den skandinavischen Ländern – generell niedrig ist.

Die Probleme, vor die sich arbeitsuchende ausländische Kollegen gestellt sehen, hängen mit mangelnden Sprachkenntnissen, mit der ihnen fremden Kultur des norwegischen Arbeitslebens und mit ihrer Berufsausbildung zusammen, die sich selten mit dem Bedarf am norwegischen Arbeitsmarkt deckt. Auch ethnische Diskriminierung kommt im Erwerbsleben wahrscheinlich vor.

Um ihre Lage zu verbessern, hat sich die Arbeitsmarktverwaltung im vergangenen Jahr verstärkt um die Eingliederung der Immigranten in den Arbeitsmarkt bemüht. In enger Zusammenarbeit mit Arbeitgeberorganisationen versucht sie, die Vorurteile der Unternehmer gegen die Anstellung ausländischer Arbeitnehmer abzubauen.

Deutlicher Rückgang der langfristigen Arbeitslosigkeit

Als Langzeitarbeitslose gelten in Norwegen Arbeitsuchende, die mindestens 6 Monate ununterbrochen als arbeitslos registriert sind. Das waren in den 70er Jahren rund zehn Prozent der Arbeitsuchenden. Nach 1983 stieg diese Zahl leicht an und schoss ab 1987 wirklich in die Höhe. Auf dem Gipfel war mehr als ein Drittel der Arbeitsuchenden langfristig ohne Erwerb.

In ganz Europa hat man die Erfahrung gemacht, dass sich die Arbeitslosigkeit im allgemeinen und die Langzeitarbeitslosigkeit im besonderen in guten Zeiten festsetzt, weil die höhere Nachfrage nach Arbeitskraft den Langzeitarbeitslosen nicht ohne weiteres zugute kommt. Das war auch in Norwegen zu Beginn des Konjunkturaufschwungs 1993 der Fall. Dass hier in den letzten Jahren eine Trendwende eingetreten ist, muss als besonders erfreulich eingestuft werden. Die Zahl der Langzeitarbeitslosen ist auf die Hälfte gefallen und machte 1999 weniger als 35 Prozent der Arbeitsuchenden aus.

Einer der Gründe für den großen Rückgang der Langzeitarbeitslosigkeit liegt wahrscheinlich in der seit längerer Zeit angespannten Lage am Arbeitsmarkt, die die Arbeitgeber zwingt, ihre Anforderungen an die Qualifikation der Bewerber bei offenen Stellen zu senken. Auch dürfte die aktive öffentliche Arbeitsmarktpolitik eine Rolle spielen, die den Arbeitsuchenden die berufliche Weiterbildung ermöglicht und sie befähigt, wieder in das Erwerbsleben einzutreten, wenn die wirtschaftliche Entwicklung wie jetzt günstig verläuft.

Die meisten Langzeitarbeitslosen sind ältere Arbeitnehmer. Das hängt mit den Arbeitsmarktmaßnahmen zusammen, die junge Arbeitsuchende besonders berücksichtigen. Aber älteren Personen fällt es auch schwerer, ihren Wohnort oder gar ihren Beruf zu wechseln.

Auch die Dauer der Schulbildung wirkt sich auf die Dauer der Arbeitslosigkeit aus. Die meisten Langzeitarbeitslosen gibt es unter denen, die nach Beendigung der Vollzeitschulpflicht von der Schule abgingen.

Große Unterschiede zwischen den Fylkern

Norwegen ist in 19 Fylker gegliedert, die von der Fläche wie der Einwohnerzahl her sehr unter-schiedlich sind. Nur vier Städte haben mehr als 100 000 Einwohner. Ein großer Teil der Bevölkerung lebt in kleinen Städtchen und weit auseinander liegenden Ortschaften. Auch die Wirtschaftsstruktur ist verschieden in den Fylkern.

Die Arbeitslosigkeit ergibt ebenfalls kein einheitliches Bild. 1999 betrug sie 1,4 Prozent im Fylke mit der niedrigsten und 4,8 Prozent im Fylke mit der höchsten Rate, das zugleich das nördlichste Fylke des Landes ist.

Aktive Arbeitsmarktpolitik

Als sich die Lage am Arbeitsmarkt gegen Ende der 1980er Jahre verschlechterte, wurden die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen beträchtlich intensiviert. Während sich 1988 rund 8 000 Personen in Maßnahmen befanden, war die Zahl 1994 auf 64 000 gestiegen. Als sich die Konjunktur und damit auch der Arbeitsmarkt erholten, wurden die Arbeitsmarktmaßnahmen langsam abgebaut mit dem Ziel, die Arbeitskräfte für den gewöhnlichen Arbeitsmarkt verfügbar zu machen. Von 1998 bis 1999 sackte die Zahl der Teilnehmer an regulären Beschäftigungsmaßnahmen auf fast die Hälfte ab. Allerdings war der Boden im Herbst 1999 offenbar erreicht, und seither wurden wieder mehr Aktivitäten verzeichnet.

Bei den Beschäftigungsmaßnahmen dreht es sich heute weitgehend um die berufliche Weiterbildung der Arbeitsuchenden mit Blick auf die Bedürfnisse der Arbeitgeber. Man zieht darum solche Maßnahmen vor, in denen die Arbeitsuchenden auf kürzestem Weg eine berufliche Befähigung erlangen. Zur Beschäftigungspolitik gehört auch, dass neben den Arbeitsmarktmaßnahmen der Weiter- und Erwachsenenbildung wieder größere Aufmerksamkeit geschenkt wird..

Nicht in allen Branchen lässt sich der Arbeitskräftemangel mit kurzen, berufsbefähigenden Lehrgängen lösen. Um die schlimmsten Engpässe zu überwinden, werden seit einiger Zeit u.a. Fachkräfte des Gesundheitswesens, Bauarbeiter und Ingenieure aus dem EWR angeworben. Das macht den Arbeitsmarkt auch flexibler.

Bei dem strammen Arbeitsmarkt ist es wichtig, im Inland zugängliche Arbeitskraft an die Arbeitgeber zu vermitteln, die Personal suchen, um den Ungleichgewichten am Arbeitsmarkt entgegenzuwirken. Wichtig ist auch der rationelle Einsatz der verfügbaren Arbeitskraft. So besuchen immer mehr Menschen die Homepage der Arbeitsmarktverwaltung www.aetat.no, das größte und beste Angebot für Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Die Arbeitgeber haben entdeckt, dass sie im Netz viele qualifizierte Bewerber treffen, und die Arbeitnehmer finden hier eine gute Übersicht über freie Stellen.

Die Arbeitsmarktverwaltung bemüht sich um eine möglichst wirkungsvolle Rekrutierung, und es stehen ihr zu diesem Zweck je nach den örtlichen Verhältnissen verschiedene Wege offen. Neben der regulären Vermittlung von Arbeitsuchenden versucht sich die Behörde auch mit neuen und erweiterten Dienstleistungen.

Die Vermittlung von Zeitarbeitskräften, die wir versuchsweise in einer Reihe Kommunen und in einzelnen Unternehmen betreiben, bedeutet, dass wir den laufenden Bedarf des Betriebes an Vertretung bzw. Aushilfe in dem vereinbarten Umfang über einen begrenzten Zeitraum decken. Solche Unternehmen können Schulen, Kindergärten, Pflegeheime, der Einzelhandel usw. sein. Die Vermittlung von Zeitarbeit-Mitarbeitern erfolgt oft auf der Grundlage eines Vertrags des Arbeitsamts mit dem betreffenden Unternehmen. Die bisherigen Versuchsprojekte wurden von den Zeitarbeit-Mitarbeitern und den Auftraggebern sehr positiv bewertet. Die Mitarbeiter verdienen mehr, und ihre Arbeitskraft wird rationeller genutzt. Die Gemeinden sparen Personal, nicht zuletzt im Schul- und Gesundheitswesen.

Warum ist die Arbeitslosenquote in Norwegen so niedrig?

Auch wenn die Arbeitslosenquote in Norwegen noch über der der frühen achtziger Jahre liegt, ist sie im europäischen Vergleich sehr niedrig. Warum erreichte sie nie den hohen Stand Europas und warum fiel sie so rasch in den letzten Jahren?

Dafür gibt es nicht nur eine Ursache. Norwegen nimmt natürlich aufgrund der reichen Erdöl- und Gasvorkommen vor der Küste eine Sonderstellung ein. Die Erschließung der Ölfelder begann schon in den frühen 70er Jahren. Norwegischen Unternehmen gelang es, sich trotz scharfer Konkurrenz einen nicht geringen Anteil an der Investitionsgüterproduktion für die Nordsee zu sichern. Das strahlte auf andere Bereiche der Wirtschaft aus. Die hohen Einnahmen machten sich jedoch erst von den 80er Jahren an bemerkbar. Zusammen mit den Sekundärwirkungen der Tätigkeit in anderen Bereichen haben die Erdöl- und Gaseinnahmen es Norwegen ermöglicht, eine antizyklische Wirtschaftspolitik zu führen und die Beschäftigung in höherem Maße aufrechtzuerhalten, als es sonst möglich gewesen wäre. Mit der Zeit ist den Norwegern klar geworden, wie abhängig sie vom Öl sind. Wegen der großen Preisschwankungen bei Öl und Gas sind auch die Staatseinnahmen von Jahr zu Jahr sehr unterschiedlich.

Ein weiterer Grund dafür, dass Norwegen den Umfang der Arbeitslosigkeit begrenzen konnte, ist die bereits erwähnte aktive Arbeitsmarktpolitik. Während der Stagnation wurde der Einsatz von berufsbefähigenden Maßnahmen verstärkt. Dadurch entsprach die Kompetenz der Arbeitsuchenden besser den Bedürfnissen der Wirtschaft, als die Konjunktur sich ab 1993 wieder erholte und der Bedarf an Arbeitskräften stieg. Die Arbeitsmarktverwaltung leistete also gute Dienste, als die Wirtschaft für den Aufschwung Leute brauchte.

Große öffentliche Bauvorhaben haben in der Vergangenheit ebenfalls dazu beigetragen, die Arbeitslosigkeit in Schach zu halten. Projekte wie die olympischen Winterspiele 1994 in Lillehammer, der neue internationale Flughafen und der Bau des neuen "Rikshospital" in Oslo haben den Arbeitsmarkt sehr belebt.

In Norwegen besteht eine ausgedehnte Zusammenarbeit von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen und Regierung bei der Einkommenspolitik, ohne die die Lohnkosten vermutlich höher und die Rentabilität schlechter wäre. In den beiden zurückliegenden Jahren war der Lohnanstieg allerdings kräftig, was auf den Personalmangel in bestimmten Gewerbezweigen zurückzuführen ist.

Was wird die Zukunft bringen?

Die Lage am Arbeitsmarkt war 1999 besser als befürchtet. Das liegt u.a. daran, dass der öffentliche und zum Teil auch private Verbrauch höher als erwartet ausfiel. Merkbar ist der Rückgang der Investitionen besonders im Erdölbereich, obwohl auch dieser 1999 geringer als vorausberechnet war. Die schwächere Entwicklung am Arbeitsmarkt hängt mit dem verhaltenen Wirtschaftswachstum seit Sommer 1998 zusammen. Diese Zurückhaltung ist auch bei den Investitionsgütern sichtbar, nicht nur im Erdölbereich, sondern auch in der Wirtschaft am Festland.

Die registrierte Arbeitslosigkeit stieg im 2. Halbjahr 1999 etwas an, und dieser Trend wird im Jahr 2000 wahrscheinlich anhalten. Die Arbeitsmarktverwaltung rechnet in diesem Jahr mit 67 000 Erwerbslosen, das sind 2,9 Prozent der Erwerbspersonen, ein leichter Anstieg im Verhältnis zu den 2,6 Prozent 1999. Für 2001 wird keine Änderung erwartet.

In bestimmten Berufen und Wirtschaftszweigen, besonders im Gesundheits-, Sozial- und Schulwesen, wird weiterhin Personalmangel herrschen, und dieser wird sich in den Ballungszentren besonders bemerkbar machen.

Bis zum Jahr 2001 muss mit einem Stellenabbau im Schiffbau und in den Teilen der Schwerindustrie gerechnet werden, die die Erdölindustrie beliefern. Auch die Bautätigkeit wird sich abschwächen. Die Lage auf dem Arbeitsmarkt wird kein eindeutiges Bild ergeben. Die Arbeitslosigkeit kann in den Randgebieten, wo Industrie große Bedeutung für den Arbeitsmarkt hat, stärker ansteigen.

Längerfristig muss sich auch Norwegen auf die Seniorenwelle einstellen und darauf vorbereitet sein, dass der Arbeitskräftemangel in vielen Bereichen anhalten wird.

Alles in allem ergibt sich das Bild einer gesunden, soliden Wirtschaft mit einer im internationalen Vergleich niedrigen Arbeitslosigkeit.

Der Autor des Artikels, Arbeitsdirektor Theodor Harald (Ted) Hanisch ist Leiter des norwegischen Arbeitsdirektorats. 1973 machte er seinen Magister in Soziologie und war stellvertretender Arbeitsdirektor bis 1. Januar 1995, als er das Amt des Direktors übernahm. Hanisch war Staatssekretär im Ministerpräsidentenamt von 1986-1989 und anschließend Direktor des Zentrums für internationale Klima- und Umweltforschung (CICERO).

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Herausgegeben von Nytt fra Norge für das Kgl. Norwegische AußenministeriumJuli 2000. Der Verfasser ist für den Inhalt des Beitrags verantwortlich. Nachdruck gestattet.