Bærekraftig Utvikling

[Sist oppdatert: 07.07.2005]
"...en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov..." (Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, 1987)

Dette er ment å være en kort introduksjon til det internasjonale samarbeidet om bærekraftig utvikling innenfor rammen av FN. FNs historie er lang og broket på dette området. Et utallig antall av konferanser, spesialsesjoner og andre toppmøter faller lett inn under den relativt brede grupperingen "FN-konferanser om miljø og utvikling". I stedet for å gi en enhetlig og presis gjengivelse har vi her valgt å konsentrere oss utelukkende om de prosesser som har lagt direkte føringer på FNs konferanse om miljø og utvikling (UNCED) i Rio de Janeiro 1992, og handlingsplanen Agenda 21. I første rekke vil det si Stockholmkonferansen i 1972 og Verdenskommisjonens rapport "Vår felles framtid" (1987).

Den første miljøkonferansen i FN-regi fant sted i Stockholm i 1972 (FNs konferanse om det menneskelige miljø). Bakgrunnen var en økende erkjennelse fra industrilandene, kombinert med økt engasjement og oppmerksomhet fra opinionen i disse landene, om at den raske økonomiske utviklingen på 1950-60 tallet hadde medført et stort press og påfølgende skade på natur og miljø. Det var hovedsakelig "miljøvern" som sto på dagsorden. Konferansen samlet representanter fra 113 land, men bare to statsledere. Det viktigste utfallet av konferansen var opprettelsen av FNs miljøprogram (UNEP) som ble gitt i oppgave å koordinere den internasjonale innsatsen for å løse globale miljøproblemer.

Utviklingslandene på sin side var lite interessert i de rike industrilandenes miljøproblemer. Deres hovedanliggende var å bekjempe den raskt voksende fattigdommen ved å særlig rette søkelyset mot manglende overføring av ny teknologi og kapital fra de rike industrilandene. Dette bildet, industrilandenes krav om miljøvern og de fattige landenes krav om utvikling, har siden vært betegnende for den "polarisering" som har preget forhandlingene mellom den rike og den fattige del av verden. Ikke minst fikk dette betydning for arbeidet til Verdenskommisjonen for miljø og utvikling.

I 1983 vedtok FNs Generalforsamling at det skulle nedsettes en kommisjon med det formål å utrede forholdet mellom fattigdom, miljø og utvikling (GA res. 38/161). Kommisjonen fikk 21 medlemmer bestående av representanter fra både industri- og utviklingsland med representasjon fra alle verdensdeler. I Norge er kommisjonen mest kjent som Brundtlandkommisjonen, oppkalt etter lederen for kommisjonen, Gro Harlem Brundtland. Etter fire års arbeid la kommisjonen fram sin rapport til Generalforsamlingen i 1987; Vår Felles Framtid.

Hovedkonklusjonen fra arbeidet var at utviklingen måtte bli bærekraftig. Erkjennelsen var at dagens utvikling tærer for mye på jordens naturressurser og truer opprettholdelsen av dens livsbærende systemer. Denne erkjennelsen skulle gi opphav til det mye omdiskuterte og etter hvert politisk betydningsfulle begrepet bærekraftig utvikling; en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å forringe mulighetene for kommende generasjoner til å dekke sine behov.

I tråd med anbefalingene i rapporten ble det bestemt at FN skulle avholde en global konferanse med sikte på å utarbeide en universell erklæring og konvensjon om bærekraftig utvikling. Konferansen skulle resultere i utforming av strategier og metoder for hvordan snu utviklingen i en mer bærekraftig retning, nasjonalt og internasjonalt (GA res. 44/228). Dermed var det duket for arbeidet med å organisere det som skulle vise seg å bli (den gang) verdens største konferanse; UNCED.

UNCED 1992

Foran oppkjøringen til UNCED ble det arrangert seks regionale konferanser verden over. Norge var vertskap for ECE-regionens [1] konferanse, som ble avholdt i Bergen i tidsrommet 8.-16. mai 1990. Utfallet av Bergens-konferansen resulterte både i en handlingsplan og en ministererklæring, utarbeidet av regjeringer, i fellesskap med fem ikke-statlige grupperinger (næringsliv, fagbevegelsen, miljø- og utviklings organisasjoner og ungdomsorganisasjonene).

I ministererklæringen heter det blant annet at nasjonal og internasjonal politikk skal baseres på føre-var-prinsippet, at miljøpolitikk skal være kostnadseffektiv, samt at mulighetene for deltakelse fra de ikke-statlige organisasjonene i politiske beslutningsprosesser må økes (St.meld. nr 13).

FNs konferanse om miljø og utvikling ble formelt vedtatt av FNs Generalforsamling ved resolusjon ("UNCED-resolusjonen"). I forbindelse med denne oppnevnte FN en forberedende komité for konferansen (PrepCom), som skulle fungere som en slags styringskomité, med hovedvekt på å skissere utkast til dagsorden samt utforme forslag til beslutninger. PrepCom-møtene foran UNCED ble preget av den tilnærmet fastlåste situasjonen mellom nord og sør. G77-landene [2] signaliserte at de ikke ville delta på konferansen hvis det ikke kom entydige forpliktelser fra industrilandene om overføring av finansielle ressurser og teknologi for å iverksette bærekraftig utvikling.

Bakgrunnen for utviklingslandenes krav var deres økte "forgjelding", beskjedne utvikling, og dramatiske miljøkonsekvenser som hadde oppstått under 70-tallets utlåns-bonanza [3]. Etter mye politisk tautrekking, gikk hovedtyngden av industrilandene med på u-landenes krav, som dermed fikk gjennomslag for mange av sine synspunkter.

UNCED var til nylig den største FN-konferanse som noensinne er arrangert. Den samlet representanter fra 178 land med over 100 statsledere til en 12 dager lang konferanse (3.-14. juni 1992) i Rio de Janeiro. I tillegg kom et tusentall representanter fra FNs organisasjoner, lokale myndigheter, NGO-er, næringsliv, urfolk og andre grupper. Parallelt med UNCED ble det også arrangert et "Globalt Forum", der nærmere 20.000 deltakere fra 166 land holdt møter, foredrag, aksjoner og kampanjer.

Blant de temaer som PrepCom hadde skissert, ble atmosfære, bioteknologi, internasjonale institusjoner, juridiske spørsmål og instrumenter, finansiering, teknologioverføring, ferskvann og skog hovedtemaer for forhandlingene. Mot slutten av konferansen kom også andre temaer, som behovet for en forørkningskonvensjon, endring av produksjon og forbruksmønstre og forholdet mellom handel og miljø med flere.

UNCED ble organisert rundt utarbeiding av tre dokumenter; Agenda 21, Rio-erklæringen om miljø og utvikling og Skogprinsippene. I tillegg kom sluttføringen av arbeidet med de folkerettslig bindende avtaler om klima og biodiversitet til sin ende, og både Biodiversitetskonvensjonen og Klimakonvensjonen ble åpnet for signering.

Agenda 21 er tittelen på FNs handlingsplan for bærekraftig utvikling i det tyvende århundre. Det er et omfattende dokument (300 sider) som omhandler de fleste sektorers betydning for miljø-og utviklingsspørsmål. Agenda 21, ofte omtalt som "A Blueprint for Action", består av 40 kapitler fordelt på fire tematiske hovedområder:Sosiale og økonomiske dimensjoner; Beskyttelse og forvaltning av ressurser; Hovedgrupperinger og Iverksetting (UN 1993).

Den første delen setter menneskelige behov i fokus og omfatter spørsmål knyttet til fattigdom, helse, befolkningsutvikling og bosettings- og forbruksmønstre. Den andre delen [4] er mer naturressursorientert og retter søkelyset mot forvaltning av atmosfære, biologisk mangfold, fjellområder, hav og ferskvann, land- og skogbruk samt avfall og kjemikalier. Tredje delen retter oppmerksomheten mot deltakelse på alle plan. Den fremhever betydningen av kvinner og barn/unges rolle, urbefokning, lokale myndigheter, næringsliv og fagbevegelse, forskning og vitenskap, samt frivillige organisasjoner i demokratiske prosesser for utforming av politikk for bærekraftig utvikling. Den siste delen beskjeftiger seg med spørsmål om oppfølging og gjennomføring; finansiering, teknologioverføring, forskning og utdanning, organisering og informasjon til beslutningstakere er temaer som får oppmerksomhet.

Toppmøtet i Rio vedtok et sett med prinsipper (Rio-erklæringen) som rettesnorer for den framtidige utvikling. Prinsippene slår fast folks rett til utvikling, men understreker et felles ansvar for å beskytte menneskehetens miljø. Prinsippene bygger på ideer fra Stockholm-deklarasjonen om miljø som ble vedtatt i 1972.

Konvensjonen om biologisk mangfold

Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD - Convention on Biological Diversity) ble undertegnet på Rio-konferansen. Det hadde da gått fem år siden Brundtland-kommisjonen foreslo at det skulle utarbeides en global "konvensjon om artene" (Vår felles framtid 1987).

Hovedårsaken til konvensjonens tilblivelse var den vesentlige reduksjonen i det biologiske mangfold på grunn av menneskelige aktiviteter. Det var derfor viktig å finne instrumenter som kunne foregripe, forhindre og bekjempe årsakene til dette tapet. De tre overordnede målsettingene i CBD er bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets komponenter, og en rettferdig fordeling av godene som følger med utnyttelsen av genressurser.

Konvensjonen forplikter partene til å kartlegge det biologiske mangfoldet, utforme nasjonale strategier, planer og programmer for å bevare og bruke det, herunder opprette vernede områder, etablere metoder for å kontrollere risiko knyttet til genmodifiserte organismer samt vedta lover som beskytter truede arter med mer.

Konvensjonens styrke er at den er juridisk bindende for statene som har ratifisert den, den omfatter alt biologisk mangfold og har igangsatt internasjonale og nasjonale prosesser med sikte på å videreutvikle og iverksette bestemmelsene i konvensjonen. I tillegg skal industrilandene som underskriver konvensjonen, stille nye økonomiske midler til rådighet for utviklingslandene for å hjelpe dem med å implementere den. Svakheten er at forpliktelsene er relativt generelle, og det overlates i stor grad til statene selv å avgjøre hvordan de skal følges opp.

Klimakonvensjonen

Under Riokonferansen ble FNs Rammekonvensjon om klimaendring (UNFCCC) åpnet for signering. Den slår fast at menneskelig aktivitet frigjør en stor mengde gasser, deriblant CO2, som øker den naturlige drivhuseffekten i atmosfæren. Det er stor bekymring for at økningen i disse gassene vil medføre en ytterligere oppvarming av jorden og atmosfæren, og at denne oppvarmingen vil ha vesentlige virkninger på mennesker og de naturlige økosystemene.

Landene bør derfor beskytte verdens klimasystem til fordel for nåværende og kommende generasjoner. I konvensjonen understrekes det at de industrialiserte landene har et særskilt ansvar, de må gå foran og redusere sine utslipp av klimagasser. Konvensjonen har først og fremst betydning som rammeverk for videre forhandlinger, og så godt som alle medlemsland i FN er i dag parter til Klimakonvensjonen, inkludert Norge. Et viktig skritt i riktig retning ble foretatt i 1997 med utforming av den såkalte Kyotoprotokollen (se under).

Under UNCED tok flere land til orde for at en egen enhet med ansvar for å overvåke landenes forpliktelser fra Rio måtte opprettes. Av særlig betydning var at denne ble lagt på et høyt politisk nivå innenfor FN-systemet. FNs "Kommisjon for bærekraftig utvikling" (CSD) ble derfor opprettet under FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC), med et særskilt ansvar for å utarbeide rapporter om landenes innsats og andre internasjonale institusjoners arbeid med bærekraftig utvikling. ECOSOC utnevner 53 medlemmer for tre år av gangen etter en geografisk fordelingsnøkkel. Alle FN-land har imidlertid møte og talerett på kommisjonens møter.

CSD fikk i oppdrag å avholde årlige møter der en gjennomgang av hvert kapittel i Agenda 21 skulle ivaretas. Klima og Biologisk mangfold skulle ivaretas av egne sekretariater. CSD fikk likevel ansvaret for å gjennomgå såkalte sektorovergripende områder (finansielle ressurser/mekanismer, handelspolitikk, sentrale aktører, informasjon og deltakelse i beslutningsprosesser, utdanning/forskning). I perioden mellom Riokonferansen i 1992 og Johannesburgmøtet i 2002 har CSD behandlet disse fordelt på ni sesjoner.

I Norge var det i utgangspunktet Statsministerens utvalg for bærekraftig utvikling som hadde ansvaret for å følge opp arbeidet i CSD, men dette er nå overført til Nasjonalkomiteen for internasjonale miljøspørsmål (NIM).

I ettertid har CSD høstet blandet kritikk; noen beskylder institusjonen for å være lite handlingsorientert og ineffektiv. Dette beror dels på at de enkelte medlemslandenes rapportering på oppfølging av A21 er frivillig. Andre mener CSD tjener som et viktig forum for informasjonsutveksling mellom landene slik at bedre koordinering på landenes nasjonale og internasjonale politikk for miljø og utvikling kan oppnås. I tillegg mener mange at CSD fyller en viktig politisk funksjon ved å opprettholde bærekraftig utvikling på den internasjonale dagsorden.

Rio+5 (UNGASS 1997)

Allerede under UNCED ble det bestemt at FN skulle avholde en konferanse om medlemslandenes oppfølging av Agenda 21. I 1997, fem år etter Riokonferansen, var 53 statsledere, øvrige ministre og høytstående embedsmenn samlet til en spesialsesjon [5] i FNs generalforsamling i New York for å diskutere landenes oppfølging av Rio-konferansen. Selv om det var foretatt små skritt i riktig retning, var hovedbeskjeden fra UNGASS klar; arbeidet med bærekraftig utvikling hadde ikke fulgt intensjonene slik de var trukket opp i Rio fem år tidligere [6] . Gapet mellom rike og fattige, både innen og mellom land, hadde økt betydelig. Det samme hadde nivået på utslipp av klimagasser, miljøfarlig avfall og annen forurensning. Fornybare ressurser som ferskvann, skog, dyrket mark og fiskestammer ble fortsatt forvaltet uten hensyn til bærekraftig utvikling.

UNGASS hadde fem overordnede målsettinger som igjen skulle blåse liv i arbeidet for bærekraftig utvikling;

Til tross for dette selvransakende utgangspunkt, og det åpenbare behovet for nødvendig handling, ble utfallet av det ukeslange møtet dessverre magert. "Earth Summit +5" ble en betimelig påminnelse om de store utfordringene som må håndteres før bærekraftig utvikling kunne bli dagligdags. Riktignok resulterte UNGASS med en uttalelse om fortsatt forpliktelse til bærekraftig utvikling og et program for den videre implementering av Agenda 21, men også denne gang ble en FN-konferanse avsluttet uten de store gjennombrudd.

Årsaken til dette må delvis tilskrives den økende uenigheten mellom nord og sør, delvis uenighet mellom industrilandene og delvis uenighet mellom medlemmene av G-77. Som tidligere dreide uenigheten mellom nord og sør seg om finansiering av bærekraftig utvikling, men også et forsøk fra industrilandenes side på å pålegge utviklingslandene ytterligere forpliktelser, uten å tilføre tilstrekkelig med ressurser/mekanismer som kunne lette gjennomføringen av dem. Finansiering for å oppnå global bærekraftig utvikling var også et stridstema industrilandene imellom, mens uenigheten innad i G-77 i første rekke dreide seg om energi og skogforvaltning.

Likevel, UNGASS bidro til å løfte arbeidet med bærekraftig utvikling og betydningen av CSD til et nivå på høyde med UNCED. NGO-enes aktive deltakelse ble i økende grad anerkjent, og ble tatt som et tegn på en delvis måloppnåelse. For første gang i FNs historie, fikk Generalforsamlingen høre innlegg og synspunkter fra representanter fra "major groups", i tråd med intensjonen definert i Agenda 21.

FNs generalforsamling vedtok i desember 2000 at 10-årsmarkeringen av Rio-konferansen (UNCED) skulle holdes i Sør-Afrika. Generalforsamlingen understreket behovet for å gjenskape global forpliktelse til bærekraftig utvikling og nødvendigheten av å revidere landenes innsats i samsvar med de forpliktende intensjoner nedfelt i Rio-erklæringen og Agenda 21. Det var bred konsensus blant medlemslandene i FN om at innholdet i Agenda 21 ikke skulle reforhandles og at fokus rettes mot fattigdom, utvikling og miljø.

Den sør-afrikanske regjering pekte ut Johannesburg som vertskapsby for møtet som fikk tilnavnet "World Summit on Sustainable Development" (WSSD) og gikk av stabelen 26. august - 4. september 2002. Indonesia, som lenge konkurrerte med Sør-Afrika om å være vertsnasjon for toppmøtet, fikk i oppdrag å være vertskap for den fjerde og siste forberedelsessesjonen på ministernivå.

I arbeidet frem mot toppmøtet har CSD (Kommisjonen for bærekraftig utvikling, CSD) hatt ansvaret for å organisere forberedelsesmøtene. Arbeidet har lagt vekt på å sammenstille en omfattende evaluering av implementering av Agenda 21, basert på landenes egenrapportering og innspill fra "major groups". Videre har betydelig innsats blitt lagt ned for å identifisere hindringer for implementering av Agenda 21 og identifisere nye utfordringer og muligheter siden UNCED 1992.

The Johannesburg Summit

Toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg ble slett ingen suksess. Møtet ble ikke et tilbakeskritt i forhold til Riokonferansen (UNCED 1992) for 10 år siden, men heller ikke det løftet som var nødvendig for at arbeidet med bærekraftig utvikling skulle bli en integrert del av nasjonal og internasjonal politikkutforming. Til det ble resultatene fra forhandlingene, i form av politiske forpliktelser og erklæringer, for få og for svake. Likevel var det positivt at nyvinninger så dagens lys. Med målbare og tidsbestemte målsettinger på flere områder har man oppnådd betydelig fremskritt sett i forhold til UNGASS.

Møtet i Johannesburg produserte riktignok ingen nye konvensjoner, men en politisk erklæring og en kortfattet og fokusert iverksettingsplan på 65 sider. Planen inneholder få, men noen viktige konkrete forpliktelser på temaområder som bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig forvaltning av fiskeriressursene og adgang til ferskvann og sanitære forhold for verdens fattige. Prisverdig nok er nye og vanskelige temaer som globalisering, forholdet mellom handel og miljøhensyn, industrilandenes landbrukssubsidier behandlet og diskutert, temaer som alle ble feid under teppet før Riokonferansen for 10 år siden.

Til tross for en betydelig skepsis blant mange NGO-er til såkalte "type II utfall" (partnerskapsløsninger) vil nok dette i ettertid sees på som et kjærkomment supplement til de tradisjonelle mellomstatlige forpliktelser. I avtaleteksten signaliseres det også at CSD skal få en ny og vitaliserende rolle i det globale oppfølgingsarbeidet. CSD får oppgaven med å vurdere hvorvidt gjennomføring skjer i samsvar med de vedtatte politiske forpliktelser og vurdere i hvilken grad dette er ivaretatt. I tillegg vil kommisjonen adressere nye utfordringer knyttet til bærekraftig utvikling samt fungere som en node for diskusjon knyttet til partnerskapsløsninger.

[2] I 1964 dannet en sammenslutning av 77 utviklingsland G77 som en motvekt til industrilandenes G7. I 2002 er 133 land medlemmer i G77.

[3] Den kraftige økningen i råoljeprisen i 1974 og 1978/79 hadde ledet mange oljeeksporterende land til å plassere sine overskudd i internasjonale banker, noe som igjen ga mange utviklingsland god tilgang på gunstige lån. Imidlertid skjedde dette samtidig med et stort fall i råvareprisene og en lavere etterspørsel på verdensmarkedet som reduserte u-landenes eksportinntekter. I 1982, da den meksikanske regjering annonserte at landet ikke var i stand til å betjene sin utenlandsgjeld, oppstod det panikk i finansmarkedene og en gjeldskrise spredde seg til en lang rekke land i den tredje verden.

[4] Av årsaker fremstilt i forordet er denne delen av Agenda 21 ikke behandlet i denne guiden.

[5] The Nineteenth United Nations General Assembly Special Session (UNGASS) to Review the Implementation of Agenda 21, 23-27 July 1997.

[6] Bærekraftig produksjon og forbruk samt utvikling av indikatorer for bærekraftig utvikling, temaer som praktisk talt var tabubelagt under UNCED, var nå på CSDs dagsorden og ble trukket fram som et positivt signal.