Velkommen til Stortinget
|
|
|
|
Budsjettarbeidet i StortingetHistorisk bakgrunnStatsbudsjettet inneholder en samlet oversikt over ressursbruken i all statlig
virksomhet det neste budsjettåret. Det legges fram i et dokument kalt Stortingsproposisjon
nr. 1 (St.prp. nr. 1). Nasjonalbudsjettet er regjeringens orientering om hvordan den venter at landets samlede økonomi vil utvikle seg i løpet av det neste budsjettåret. Det legges fram i et dokument kalt Stortingsmelding nr. 1 (St.meld. nr. 1). I nasjonalbudsjettet fra 1947 sto det følgende om målsettingen med budsjettet: De første årene var nasjonalbudsjettet et planleggingsdokument for en økonomi med omfattende reguleringer. I dag gir nasjonalbudsjettet en oversikt over og drøfting av premissene for politiske beslutninger i en økonomi med et markedsbasert næringsliv og en stor offentlig sektor. Nasjonalbudsjettet redegjør også for regjeringens økonomiske politikk. Siden 1948 har det vært utarbeidet langtidsprogrammer, fra og med 1954 har langtidsprogrammene dekket stortingsperiodene. Regjeringen legger fram en stortingsmelding om langtidsprogrammet våren før det skal gjennomføres stortingsvalg. Programmet handler særlig om den kommende fireårsperioden, men det trekkes også lengre perspektiver for samfunnsutviklingen. Meldingen gir bl.a. en gjennomgang av økonomiske utviklingstrekk som kan få betydning for statsbudsjettene i programperioden og beskriver oppgavene for den kommende fireårsperioden slik regjeringen ser dem. LovgrunnlagetStortinget er gjennom Grunnloven tillagt myndigheten til å pålegge skatter, avgifter, toll og andre offentlige byrder og bevilge de midler som må til for å dekke statens utgifter. I Grunnlovens § 75 står det: Tidsavgrensningen til ett år som nevnes under bokstav a medfører at Stortinget ikke kan vedta forfatningsrettslig bindende langtidsbudsjett. Ettårsprinsippet slår fast at Stortinget ikke kan pålegge skatter, avgifter, toll og andre offentlige byrder for mer enn ett år av gangen. Også når det gjelder bevilgninger gir Stortinget normalt bare fullmakter som gjelder for budsjetterminen. Det er imidlertid noen viktige unntak fra denne hovedregelen som fastslås i Bevilgningsreglementet § 11. Fem prosent av driftsbevilgningene kan overføres til neste år og Stortinget kan vedta at midler på en post kan overføres til de to etterfølgende budsjetterminene. Stortinget kan også gi regjeringen tillatelse til å pådra staten fremtidige forpliktelser gjennom garanti-, bestillings-, og tilsagnsfullmakter. Fullmaktene blir det redegjort for i St.prp. nr. 1. I Grunnloven av 1814 var det forutsatt at statsbudsjettet skulle behandles som en lovsak, men allerede fra 1815 ble bevilgningsvedtakene gjort av Stortinget i plenum og altså ikke behandlet som en lov. Plenumsbehandlingen av statsbudsjettet er således en konstitusjonell sedvanerett. Videre står det i Grunnlovens § 75 bokstav k at det skal utnevnes fem revisorer for
å etterse statens regnskaper. Riksrevisjonen kontrollerer regjeringens forvaltning av
Stortingets bevilgningsvedtak. Loven om statens revisjonsvæsen og flere spesifikke
instrukser styrer i dag Riksrevisjonenes virksomhet. I instruks av 30. jan. 1918 § 5 nr.
3 står det hva riksrevisjonen særlig skal overvåke: Lov om Riksrevisjonen Bevilgningsreglementet fastsetter regler for utforming av budsjettet innholdsmessig og kvalitativt. Bevilgningsreglementet ble første gang fastsatt i 1928. Reglementet har senere blitt endret mange ganger, men en del av hovedprinsippene i statsbudsjettet er uforandret. Budsjettet skal være fullstendig. Budsjettet skal være enhetlig. Det er mulig å bruke alle typer inntekter til å dekke alle typer utgifter, slik at statsbudsjettet blir et mest mulig fleksibelt og effektivt styringsverktøy. Budsjettet skal være ført etter bruttoprinsippet. Dette betyr at både inntekter og utgifter skal være med hver for seg. Unntak fra dette er bl.a. utgifter til utskifting av utstyr og forretningsdriften der det benyttes nettobudsjettering. Budsjettet føres etter kontantprinsippet, som innebærer at alle utgifter og inntekter tas inn i bevilgningsregnskapet den budsjetterminen da de er betalt. Det er altså ingen periodisering av utgifter og inntekter. Fordelen med kontantprinsippet er at det er enkelt å benytte og oversiktlig. Statbudsjettet viser statens totale inn- og utbetalinger gjennom året og behovet for finansiering. Bevilgningsreglementet Stortingets forretningsorden inneholder regler for organiseringen av budsjettbehandlingen i Stortinget. I Stortingets forretningsorden § 12 fastsettes det at regjeringens budsjettforslag skal fordeles på de faste komiteene etter en spesifisering av hvilke saksområder som hører inn under de ulike komiteene. Presidentskapet avgir en innstilling til Stortinget om fordelingen av budsjettkapitlene på rammeområdene. I Stortingets forretningsorden § 19 er det nærmere regler for behandlingen av nasjonalbudsjettet, statsbudsjettet og trygdebudsjettet. BudsjettbehandlingenDen 19. juni 1997 vedtok Stortinget en budsjettreform som en prøveordning for stortingsperioden 1997-2001, jf. Innst. S. nr. 243 ( 1996-97 ). 22. mars 2001 vedtok Stortinget å videreføre budsjettreformen som en permanent ordning, jf. Innst. S nr. 174 (2000-2001). En vesentlig del av reformen er et rammebudsjettsystem, innført for bedre å ivareta helhet og langsiktighet i budsjetteringen. Presidentskapet avgir en innstilling om fordelingen av de enkelte kapitlene i St.prp. nr. 1 og hvilke fagkomiteer som skal behandle dem. For tiden er det 22 utgiftsrammer og 2 inntektsrammer. Budsjettets poster om lånetransaksjoner (90-poster) ble fordelt til Finanskomiteen utenfor rammesystemet. Budsjettreformen medfører at Stortingets innledende behandling resulterer i bindende rammevedtak. Beløpene under alle rammeområdene fastsettes i ett samlet vedtak. Den vedtatte inndelingen i rammeområder danner grunnlaget for fagkomiteenes videre arbeid med budsjettet. Rammebudsjettsystemet er således et virkemiddel i budsjettprosessen på Stortinget. St.prp. nr. 1 og St.meld. nr. 1 I begynnelsen av oktober, innen seks dager etter Stortingets åpning, legger regjeringen fram forslag til statsbudsjett for Stortinget. Stortingsproposisjon nr. 1, "Gul bok", inneholder en samlet framstilling av regjeringens forslag til budsjettvedtak. I forslaget til vedtak blir det samlede statsbudsjettet fordelt på kapitler og poster etter departement. Detaljene kommer i fagproposisjoner fra hvert departement som vedlegg til "Gul bok". Fram til 10. november har regjeringen mulighet til å fremme tillegg til St.prp. nr. 1, men intensjonene er at proposisjonen skal være så fullstendig som mulig når den legges fram. Samtidig med framleggingen av forslag til statsbudsjettet legges det fram en stortingsmelding om nasjonalbudsjettet (St.meld. nr. 1). I forbindelse med framleggingen i Stortinget holder finansministeren finanstalen. Finanstalen er en redegjørelse om hvilke utfordringer landet står overfor og hvordan regjeringen ønsker å møte disse utfordringene gjennom prioriteringer og tiltak i statsbudsjettet. Partigruppenes arbeid med budsjettet Med utgangspunkt i regjeringens forslag utarbeider alle partigruppene egne alternative budsjetter. Underveis i prosessen får partigruppene svar på spørsmål de har stilt til departementene. Partigruppene benytter også makroøkonomiske analyser og skatteberegninger fra Statistisk sentralbyrå og får bistand fra Stortingets budsjett- og komitésekretariat. Partigruppenes alternative budsjetter danner grunnlag for partigruppens forslag til fordelingen på rammeområdene. Før forhandlingene i finanskomiteen tar til, har alle partiene meldt fra til komiteen om hva som er deres primærstandpunkter. I tiden før forhandlingene har de også avholdt pressekonferanser og uttalt seg til media for å presentere sitt budsjettopplegg før tautrekkingen i finanskomiteen starter. En av intensjonene med budsjettreformen var å oppnå en større gjennomsiktighet i prosessen. Vedtak om nettorammer har ført til at partigruppene leverer alternative budsjetter der balansen i budsjettet kommer tydelig fram. Finanskomiteens arbeid med budsjettet Finanskomiteen samordner arbeidet med statsbudsjettet, men finanskomiteen fungerer også som en fagkomité på lik linje med de andre fagkomiteene når det gjelder arbeidet med de rammeområdene komiteen er tildelt. Finanskomiteen behandler St.meld.nr.1 og innleder behandlingen av St.prp. nr. 1. Innen den 20. november avgis Budsjettinnstilling S. I. Denne budsjettinnstillingen omhandler nasjonalbudsjettet og forslaget til statsbudsjett medregnet folketrygden. Innstillingen inneholder også de ulike partienes forslag til rammevedtak og blir kalt finansinnstillingen. Samtidig avgir finanskomiteen Budsjettinnstilling S. nr. 1. Denne innstillingen inneholder bl.a. forslag til skatte-, avgifts-, og tollvedtak og forslag om rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Finanskomiteen avgir også innstilling til Odelstinget om forslag til nødvendige endringer av lovverket. Et eksempel på dette er den årlige framleggingen av Ot.prp. nr. 1 om skatteopplegget. Finanskomiteen avgir også budsjett-innst. S. nr. 6. Denne budsjettinnstillingen er den
siste som behandles og avslutter på denne måten budsjettbehandlingen.
Budsjettinnstillingen inneholder bl.a. følgende: Finansdebatten og rammevedtakene Finansinnstillingen (Budsjettinnstilling S. I) og Budsjettinnstilling S. nr. 1 fra finanskomiteen skal behandles innen en uke etter at de er avgitt. I forbindelse med behandlingen avvikles finansdebatten. Dette er en av Stortingets viktigste årlige debatter. Den går som oftest over to hele dager. Partiene får en mulighet til å drøfte regjeringens økonomiske politikk og omfanget av statens utgifter og inntekter. Gjennom argumentasjonen i debatten gir stortingsrepresentantene signaler om hvor regjeringen kan hente støtte i den videre behandlingen av statsbudsjettet. Etter at finansdebatten er avsluttet, voteres det over forslagene til vedtak som ligger i Budsjettinnstilling S. nr. 1 og Budsjettinnstilling S. I. Fordelingen mellom de ulike rammeområdene fastsettes i ett samlet vedtak og er bindende for fagkomiteenes videre arbeid med budsjettet. Fagkomiteenes arbeid med budsjettet Fagkomiteene velger ordførere for de enkelte kapitlene. De henvender seg til departementene med spørsmål om budsjettet innenfor sine områder. Noen av departementene, bl.a. Finansdepartementet, legger henvendelsene fra fagkomiteene og departementets svar på Internett. Det gjennomføres deretter høringer i fagkomiteene. Alle høringene skal være avsluttet innen midten av november, da starter forhandlingene i de enkelte fagkomiteene. Etter at budsjettinnstilling S. I er behandlet og rammevedtakene er fattet, kan fagkomiteene sluttføre arbeidet med de rammeområdene de er tildelt. Fagkomiteene kan bare foreta omdisponeringer innenfor den vedtatte rammen, økte utgifter må dekkes med tilsvarende utgiftskutt eller eventuell økning i inntektene. Det konstitusjonelle kontor lager et forslag til frister for avgivelse av budsjettinnstillingene og forslaget behandles Presidentskapet. Komiteene må avgi innstillingene innen disse fastsatte fristene. Komiteene gjennomfører et stort antall høringer i forbindelse med
budsjettbehandlingen. I Stortingets forretningsorden § 21 står det: I 1997 hadde komiteene ca. 250 organisasjoner og grupper til høring om statsbudsjettet og nasjonalbudsjettet. Finanskomiteen tar i mot organisasjoner og grupper som ønsker å uttale seg om St.meld. nr.1. De enkelte fagkomiteene mottar grupper til høring med interesser knyttet til fagkomiteens rammeområder, altså saker som ligger under kapitler i St.prp. nr. 1. Hver fagkomité setter en frist for når interesserte skal melde seg til høring, og alle høringene bør være avsluttet før finanskomiteen begynner sluttbehandlingen av finansinnstillingen (ca. 10. november). Høringene anses for å være en viktig del av informasjonsutvekslingen mellom Stortinget og publikum. Det som kommer fram under høringene, gir komiteene og partigruppene et grunnlag for å ta standpunkter og begrunne dem. Alle fagkomiteenes budsjettinnstillinger skal være ferdig behandlet i Stortinget senest 15. desember. Budsjettinnstillingene blir behandlet etter hvert i plenum, og under voteringen fattes det endelige vedtak på hvert kapittel og post. Det voteres samlet over alle postene innenfor et rammeområde. Det vedtatte statsbudsjettet blir samlet i en publikasjon, kalt saldert budsjett eller "blå bok", utgitt av Det konstitusjonelle kontor. Endringer i budsjettperiodenEndringer i det løpende budsjettet De mest omfattende endringene skjer normalt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett om våren og ved nysalderingen av statsbudsjettet i desember. Men hvis det i løpet av budsjetterminen oppstår en uforutsett utgift som utgiftsbevilgningen ikke strekker til, kan Kongen i statsråd eller Finansdepartementet samtykke i mindre budsjettoverskridelser. Hvis saken gjelder et større beløp, skal forslag om tilleggsbevilgning legges fram for Stortinget, om mulig før utgiften blir pådratt og dekket (Bevilgningsreglementet § 11). Forslagene om tilleggsbevilgninger blir forelagt Stortinget som en stortingsproposisjon og behandles i Stortinget som en regulær sak. Revidert nasjonalbudsjett, omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet En samleproposisjon om omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet legges fram for Stortinget innen den 15. mai. Denne stortingsproposisjonen inneholder en oversikt over alle tilleggsbevilgninger som er vedtatt tidligere i budsjettperioden, og regjeringens forslag til flere tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet. Samtidig legger regjeringen fram en stortingsmelding om revidert nasjonalbudsjett (St.meld. nr. 2). Finanskomiteen avgir i denne forbindelsen to innstillinger innen midten av juni. Forslag til vedtak når det gjelder omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet legges fram i en innstilling til Stortinget. Innstillingen om revidert nasjonalbudsjett legges fram som Budsjettinnstilling S. II. Forslagene som ligger i revidert nasjonalbudsjett, omprioriteringsproposisjonen og eventuelle forslag fra finanskomiteen blir samlet i innstillingen om omprioriteringer og tilleggsbevilgninger. På denne måten blir alle vedtak samlet på ett sted. Stortinget behandler innstillingene innen utgangen av juni. Behandlingen avsluttes med en votering over forslagene til vedtak som ligger i innstillingen om omprioriteringer og tilleggsbevilgninger. Eventuelle forslag til tilleggsbevilgninger fra regjeringen i 2. halvår må meldes inn til Stortinget innen midten av oktober. I begynnelsen av desember legger regjeringen fram en proposisjon om ny saldering av inneværende års budsjett. Finanskomiteen avgir deretter en innstilling som blir behandlet i Stortinget i slutten av desember. Nysalderingen inneholder endringer som bl.a. skyldes nye anslag for inntekter og utgifter. I nysalderingen blir budsjettet avstemt, og det blir gjort vedtak for ymseposten for overføringene til/fra Statens petroleumsfond og for statslånemidlene. Ymseposten brukes bl.a. til å dekke tilleggsbevilgninger og overskridelser som lønnsoppgjør for statsansatte, regulering av pensjoner i folketrygden og jordbruksavtalen. Statsregnskapet og revisjon av det I Grunnloven er det slått fast at det for hver budsjettermin skal utarbeides og
offentliggjøres et statsregnskap. I bevilgningsreglementet § 13 står det om
statsregnskapet: Regjeringen legger fram en stortingsmelding (St.meld. nr. 3) om statsregnskapet i mars/april året etter at budsjetterminen er avsluttet. Meldingen blir deretter behandlet av finanskomiteen som avgir en innstilling om statsregnskapet medregnet folketrygden. I Stortinget blir innstillingen om statsregnskapet ofte behandlet samtidig med revidert nasjonalbudsjett. Statsregnskapet med forklaringer blir også oversendt fra regjeringen til Riksrevisjonen. I Grunnlovens § 75 bokstav k står det: Riksrevisjonens gjennomgang av statsregnskapet er Stortingets kontroll med statens finansielle disposisjoner. Etter en revisjon av regnskapet oversender Riksrevisjonen et dokument nr. 1 til Stortinget om bl.a. statsregnskapet. Dette dokumentet blir behandlet i kontroll- og konstitusjonskomiteen, som avgir en innstilling til plenumsbehandling i Stortinget. BudsjettsyklusenFra arbeidet med statsbudsjettet blir påbegynt i departementene og til Riksrevisjonens revisjon av statsbudsjettet behandles i Stortinget, går det ca. 3 1/2 år. Men tiden fra Stortinget mottar forslaget til budsjett og til endelige budsjettvedtak fattes, er meget knapp. Stortinget har omtrent 2 1/2 måned på dette arbeidet, og arbeidet med budsjettet preger derfor hele høstsesjonen. Tidsplan for Stortingets arbeid med budsjettet ( t= budsjettåret )
|
|
