Dok.nr.8:64 (1994-1995)
Forslag fra stortingsrepresentantene Gunnar Fatland, Eva R Finstad og Kristin Krohn Devold om tiltak i kraftsektoren for å fremme en mer effektiv konkurranse, bedre husholdningenes adgang til kraftmarkedet, lavere transportkostnader og bedre tilretteleggelse for et effektivt monopol- og konkurransetilsyn

DATO: 1995-03-29

SIDETALL: 3

       Til Stortinget.

INNHOLD

Bakgrunn

Konkurranseforutsetningene må forbedres

Aktuelle reformområder og tiltak

Forslag

Bakgrunn

       Snart 4 1/2 år etter at den nye energiloven ble satt i kraft, kan det konstateres at reformen var riktig og nødvendig. De fleste målsettinger med kraftreformen er oppnådd. Ressursutnyttelsen er blitt bedre, og det er bedre samsvar mellom investeringsbeslutninger og avkastningen på investeringer i kraftsektoren. Det har også foregått en betydelig besparelse av samfunnets ressurser gjennom endrede rutiner og ny organisering. Potensialet for en bedre ressursutnyttelse i kraftsektoren er imidlertid ikke uttømt, og det er forslagstillernes mål at dette dokumentforslaget kan bidra til å justere kraftmarkedet på de områder der markedet fungerer dårligst.

       Det er i dag enkelte klare system- og tilsynsproblemer m.m., som dels har hemmet og begrenset en effektiv konkurranse, og dels har forsinket en del organisatoriske prosesser som var forventet som en konsekvens av økt konkurranse i bransjen. Bl.a. er husholdningenes/småkundenes muligheter i markedet fortsatt for svak og selskapsstrukturen dårlig tilpasset nye rammebetingelser. Kraftsektorens evne til gjennom ulike tiltak å reetablere monopollignende tilstander på områder hvor konkurransen etter loven skal være effektiv, har vært mer markert enn kjøpersidens evne til å organisere forbrukerinteressene. Særlige svakheter kan påvises når det gjelder

       Disse momentene vanskeliggjør arbeidet med å bringe transportkostnadene generelt ned på et riktigere nivå. Til tross for store lokale og regionale forskjeller, er det grunn til å anta at transportkostnadene som en gjennomsnittsbetraktning ligger i området 20-30 % for høyt. Tariffnivået i Sverige er en ytterligere indikasjon på en betydelig overprising i det norske nettsystemet.

       Det er liten tvil om at overføringstariffene av enkelte aktører på regional- og lokalplan brukes som et verktøy for å hindre konkurranse om kundene i «sitt» forsyningsområde. I tillegg til andre spesielle «sperrer» for husholdningskunder/småkunder, ekskluderer ofte overføringstariffene denne kundegruppens adgang til kraftmarkedet. Konkurransemyndighetene spiller en viktig rolle i kontrollen av transportnettet. Selve prinsippet for prising av transporttjenestene bør også kunne studeres nærmere. Bl.a. bør en endring i retning av maksimaltariffer vurderes, evt. i kombinasjon med en forbedring av dagens system. Erfaringene så langt har vært at et stort flertall av kraftselgerne ikke har vært aktive på husholdningsmarkedet.

       Tatt i betraktning at overføringssystemene/nettvirksomheten er elektrisitetsmarkedets « veisystem » og som sådan et naturlig monopol, er det åpenbart at svært mange spørsmål knyttet til forutsetningene for en effektiv konkurranse kan finne svar og løsninger innenfor disse områdene. Riktig prising av monopoltjenestene og hensynet til et vel fungerende monopol- og konkurransetilsyn kan best påvirkes gjennom å fjerne de systemsvakheter som dagens selskapsstruktur og andre organisatoriske problemstillinger knyttet til monopolaktivitetene representerer. Ved et selskapsmessig skille mellom monopol- og konkurranseaktiviteter vil det særlig i forhold til mindre selskaper være ønskelig med en noe større grad av selskapskonsentrasjon på nettsiden. Det bør likevel være et mål at særlig de endringer som er ønskelig å oppnå hva angår selskapsstørrelser, bør skje gjennom frivillige tiltak og som en konsekvens av at de myndighetsbestemte rammevilkår stimulerer til lønnsomhet og hensiktsmessige enheter innenfor monopolvirksomhetene.

Konkurranseforutsetningene må forbedres

       Målet med de senere års endringer i kraftsektoren har vært å fremme en mer effektiv ressursutnyttelse til næringslivets og forbrukerenes beste. Fordi det fremdeles er et stykke frem til at hele kraftomsetningen kan bli utsatt for reell konkurranse, inneholder dette dokumentforslaget flere forslag til tiltak som skaper like konkurransevilkår og bedre ressursutnyttelse i kraftsektoren.

       Det kan i dag synes som åpenbart at flere av aktørene på selgersiden utnytter forskjellige systemsvakheter i konkurransebegrensede hensikter. Dessuten har viljen så langt til å åpne husholdningsmarkedet i liten grad vært til stede hos et flertall på tilbydersiden. Elektrisitet er en spesiell vare i den forstand at den må produseres i samme øyeblikk som den forbrukes. Det er derfor av særlig stor betydning at kjørereglene for omsetning og konkurranse er klare, mest mulig entydige og at konkurranseforutsetningene ikke kan manipuleres. Dagens organisering særlig av monopolaktivitetene innfrir ikke disse kravene. Vertikalintegrerte selskaper (selskaper som både produserer, distribuerer og selger kraft) har en blanding av konkurranse- og monopolfunksjoner som skaper rollekonflikter, muligheter for kryssubsidiering samt manipuleringsmuligheter bl.a. knyttet til transporttariffering. Det siste er en av de mest brukte « sperrer » for å holde konkurrenter borte fra « eget » markedsområde på regional- og lokalplan. Her vil et selskapsmessig skille mellom monopol- og konkurranseaktiviteter være et effektivt og aktuelt virkemiddel.

       I forhold til husholdningssektoren er det fra NVEs side utarbeidet kjøreregler som i teorien har åpnet dette markedet. (Det koster nå ca kr. 250,- å skifte leverandør mot tidligere kr. 4000,- pluss nytt måleutstyr.) Problemet nå er imidlertid selskapenes vegring mot i praksis å åpne dette markedet. Med få unntak så har man kort og godt ikke et tilbud til kunder utenfor « eget » forsyningsområde. Det vil derfor kunne være aktuelt å arbeide videre med å utvikle en markedsplass for småforbrukere for å hindre enkeltaktører å blokkere for småkunders adgang til markedet.

       Det er også enkelte problemstillinger knyttet til dominerende aktører i markedet. Særlig Statkrafts markedstyngde kombinert med selskapets store andel av landets flerårsmagasiner kan gi manipuleringsmuligheter både hva gjelder prisnivå i spotmarkedet og gjennom å kunne « styre » tilbudssiden av kraftvolumer også med etterfølgende prisvirkninger. Det er ikke påvist at slike manipuleringer har funnet sted, men det påligger tilsynsmyndighetene et særlig ansvar når det gjelder kontroll og rapporteringsrutiner som også gir trygghet for de andre aktørene i markedet.

       Dagens organisering gir monopol- og konkurransemyndighetene dårlige vilkår for å kunne gjøre jobben sin effektivt. Et selskapsmessig skille mellom monopol- og konkurranseaktiviteter kombinert med en utvikling i retning av selskapskonsentrasjon på nettsiden vil skape bedre forutsetninger for tilsyn og kontroll samtidig som dagens « overprising » av transporttjenestene lettere ville kunne identifiseres og fjernes. Endrede prinsipper for tariffering vil også være et godt bidrag i samme retning. Ideelt sett ville en overgang fra tre til to nettnivåer skape ryddigere forhold og være et ytterligere bidrag til en mest mulig effektiv drift av kraftsektorens « veisystemer ».

Aktuelle reformområder og tiltak

Forslag

       På bakgrunn av anførte saksfremstilling vil forslagstillerne fremme følgende