| |
DATO: 1996-04-30
SIDETALL: 4
Til Odelstinget.
2. Rettsutviklingen innen ekspropriasjonserstatningen
2.1 Utviklingen frem til loven av 1973
2.2 Utviklingen frem til loven av 1984
3. Rettstilstanden utviklet i medhold av ekspropriasjonserstatningsloven av 1984
3.2 Ekspropriasjon på grunnlag av en reguleringsplan
3.3 Verdifastsettelse av naturressurser
4. Omlegging av lovlig avkjørsel
5. Konsekvensene av de foreslåtte endringene
Den private eiendomsretten har et grunnlovsmessig vern gjennom eierens krav på full erstatning ved ekspropriasjon. Prinsippene om full erstatning ved ekspropriasjon og forbudet mot tilbakevirkende lover er to grunnleggende rettssikkerhetsgarantier i vårt samfunn. For forslagsstillerne er det et viktig utgangspunkt at ingen skal risikere å tape det de eier, uten tilfredsstillende kompensasjon.
Forslagsstillerne har registrert at Høyesteretts praksis og Regjeringsadvokatens oppfølging av denne, har medført at innholdet i grunneierens erstatningsrettslige vern har på noen punkter blitt svakere enn forutsatt av Stortinget da ekspropriasjonserstatningsloven ble vedtatt i 1984. Forslaget tar sikte på å rette opp noen av disse skjevhetene.
Grunnloven § 105 fastslår at det skal gis full erstatning ved ekspropriasjon. Med utgangspunkt i denne bestemmelsen utviklet domstolene regler for i hvilke tilfeller grunneier skulle få erstatning for inngrep i den private eiendomsretten, og hvordan erstatningen skulle utmåles.
Regjeringen fremmet i Ot.prp.nr.56 (1970-1971) forslag til lov på området. Regjeringen gikk dels inn for en lovfesting av reglene domstolene hadde skapt og dels inn for en innskrenkning av retten til å kreve erstatning.
Under justiskomiteens behandling ble retten til å kreve erstatning ytterligere vesentlig innskrenket. I Innst.O.nr.XXI (1971-1972) var justiskomiteens mindretall, representantene fra Høyre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, enige i at det ble gitt en lov, men uenig i forslaget som de fant var en prislov som ville skape forskjell mellom grunneiere som blir utsatt for ekspropriasjon og grunneiere som selger frivillig. Disse partiene ville at det ved erstatningsutmålingen skulle tas hensyn til « en naturlig og påregnelig » fremtidig utnyttelse av eiendommen. På tross av de borgerlige partiers motstand ble den første lov om ekspropriasjonserstatning gitt ved lov av 26. januar 1973 nr. 4.
Grunnlovsmessigheten av 1973-loven ble vurdert i flere rettsavgjørelser. Spørsmålet var hvorvidt loven gikk lenger i å gjøre inngrep i grunneierens erstatningsrettslige vern enn det Grunnloven § 105 ga adgang til. Den mest kjente av disse sakene er den såkalte Kløftasaken fra 1976.. Her drøftet Høyesterett inngående 1973-lovens forhold til Grunnloven § 105. Høyesterett fant i realiteten deler av loven grunnlovsstridig.
Som en følge av denne saken fremmet representantene Korvald, Steenberg og Willoch følgende forslag under Trontaledebatten i Stortinget høsten 1976:
| « Stortinget ber Regjeringen legge frem proposisjoner om: |
| 1. | Endringer i lov av 26. januar 1973 nr. 4 om erstatning ved ekspropriasjon ved fast eiendom, slik at det blir slått fast i loven at den erstatning som gis til den som blir fratatt sin eiendom ikke skal være lavere enn den verdi som kan oppnås ved frivillig salg, bortsett fra eventuell verdistigning som skyldes selve ekspropriasjonsvedtaket eller offentlige tiltak som har sammenheng med dette. |
| 2. | Gjeninnføringen av adgangen til å kreve at erstatningsutmålingen blir behandlet på ny ved overskjønn, for å styrke rettssikkerheten ved saker av denne art. » |
Forslaget ble besluttet oversendt justiskomiteen til behandling. Justiskomiteens flertall støttet forslaget i Innst.S.nr.344 (1976-1977). På grunnlag av Stortingets behandling nedsatte Regjeringen det såkalte prisreguleringsutvalget, som avga sin innstilling i NOU 1981:5 « Prisregulering og ekspropriasjonserstatning. Fast eiendom ». Utvalgets flertall gikk inn for at det ble gitt en helt ny lov.
Regjeringen Willoch la i Ot.prp.nr.50 (1982-1983) frem for Stortinget forslag til ny lov om erstatning ved ekspropriasjon av fast eiendom. Denne proposisjonen tok både sikte på å lovregulere rettstilstanden slik den hadde blitt utviklet i praksis, og å justere gjeldende rett.
I Ot.prp.nr.50 (1982-1983) uttales bl.a.:
| « Ekspropriaten
bør som utgangspunkt ha krav på erstatning for den verdi som ligger i eiendommens
naturlige og påregnelige utnyttingsmuligheter. »2 Justiskomiteens
flertall sluttet seg i Innst.O.nr.27 (1983-1984) til at « det er den framtidige
påreknelege utnyttinga det er reelt grunnlag for etter tilhøva på staden som
skal leggjast til grunn for vederlaget ... »3 |
| 1 | Spørsmålet ble også vurdert i andre saker, bl.a. i Rt 1975 683 flg. (Fiksdal-saken), Rt 1977 24 flg. (Østensjø-overskjønnet - saken ble behandlet i plenum) og Rt 1977 252 flg. Gauthun-saken. |
| 2 | Ot.prp.nr.50 (1982-1983) s. 24. |
| 3 | Innst.O.nr.27 (1983-1984) s. 5. |
Den formelle hovedregelen er at ekspropriaten har krav på erstatning for alt tap som blir påført ham gjennom ekspropriasjonsinngrepet. Han skal stilles som om inngrepet ikke hadde blitt gjennomført.
Også etter loven av 1984 har domstolene hatt en rekke avgjørelser av prinsipiell betydning til behandling. Tendensen har på flere områder gått i retning av at grunneiernes erstatningsrettslige vern har blitt svekket. Dette gjelder bl.a. i de tilfeller hvor det eksproprieres på grunnlag av en reguleringsplan. Erstatningen skal fastsettes ut fra det eiendommen er verdt etter at den er underlagt en regulering. Et annet område hvor grunneiernes stilling har blitt svekket, er ved verdifastsettelse av naturressurser på eiendommen, særlig skog og sand- og grusforekomster.
I rettspraksis er det fastslått at det ved fastsettelsen av ekspropriasjonserstatningen ikke foreligger noen generell adgang til å se bort fra de formål et område etter en reguleringsplan er regulert til. Dette er bl.a. fastslått i Østensjø-4 og Gommerudsaken.5 Resultatet er at eieren ofte får en erstatning som er så lav at den oppleves som sterkt urimelig.
Det er i rettspraksis utviklet innskrenkninger i anvendelsen av denne regelen. Et unntak er den såkalte strøkbetraktningen eller « parkprinsippet ». I dette ligger det at områder som er avsatt til parker, gater, lekeplasser o.l. skal verdifastsettes etter den generelle strøkprisen.
Rekkevidden av dette unntaket ble innskrenket i « Malvik-dommen ».6 Saken dreiet seg om erstatning for grunn som var regulert til motorvei. Områdene på begge sider av veitraseen var på reguleringstidspunktet uregulert. Området ble senere regulert til utbygging. Høyesterett fant at parkprinsippet ikke kunne gjøres gjeldende i den foreliggende saken. Om begrunnelsen for dette uttaler retten:
| « Det er imidlertid på det rene at parkprinsippet etter gjeldende rett, iallfall for så vidt gjelder friarealer og lignende for allmennheten, er begrenset til arealer som hovedsakelig skal betjene befolkningen i det utbyggingsområde de er en del av ... |
| Den motorvei det her er tale om, har på ingen måte karakter av en slik intern vei for utbyggingsområdet at det alminnelige parkprinsipp kan få anvendelse. » |
Det uttales videre at det ved
| « ekspropriasjon av grunn som utlegges til motorvei, ligger det ved erstatningsfastsettelsen nærmere å sammenlikne med erstatning for arealer som i samfunnets interesse ikke kan bebygges fordi de skal ligge åpne for befolkningen i en større sammenheng. » |
Konsekvensen av denne rettstilstanden
er at uansett hva et område tidligere har egnet seg til eller har vært
planlagt brukt til, skal det ikke betales erstatning på grunnlag av dette
dersom området nå er regulert til andre formål som det eksproprieres til.
Er området regulert til friareal kan det ikke erstattes som f.eks.
hyttetomteareal uansett om det egner seg og tidligere har vært regulert til
dette. Har arealet ingen verdi som f.eks. beiteareal, blir erstatningen
null.
| 4 | Avgjørelsen er trykt i Rt 1977 24 flg. |
| 5 | Avgjørelsen er trykt i Rt 1983 700 flg. |
| 6 | Avgjørelsen er trykt i Rt 1993 409 flg. |
Det er en gammel regel i ekspropriasjonsretten at det ikke skal gis erstatning for den verdi det eksproprierte har for ekspropriaten og at ekspropriaten plikter å tilpasse seg slik at tapet blir minst mulig. Disse regler bør opprettholdes, men enkelte utslag av dem virker sterk urimelig på de mange eiere som hvert år berøres. Eksproprieres et skogområde får f.eks. ikke grunneieren lenger erstattet det tømmer som står på arealet og som ekspropriaten kan avvirke og selge med god fortjeneste. Grunneieren får bare erstatning på grunnlag av områdets balanse-kvantum; dvs. det virke som kan avvirkes og selges hvert år uten at det tærer på skogkapitalen. Dette kan være langt lavere enn verdien av tømmeret ekspropriaten kan ta ut og selv selge.
Et annet eksempel er ekspropriasjon av arealer med sand- og matjordforekomster. Hadde det ikke vært ekspropriasjonsadgang, måtte ekspropriaten ha betalt for sanden etter den samme pris som enhver annen kjøper. I rettspraksis ved ekspropriasjon legges det derimot til grunn at de eksproprierte sandforekomster ville bli tatt ut sist. Prisen fastsettes til det grunneieren da ville ha oppnådd, neddiskontert til dagsverdi. Dette er en brøkdel av dagens markedspris for sand.
Mange grunneiere blir påført betydelige kostnader til ombygging av garasjer og hus og til omlegging av lovlig avkjørsel i forbindelse med offentlige reguleringer. Reguleringene i seg selv kan være fornuftige og nødvendige, men grunneierne blir ofte rammet urimelig hardt. Reguleringene medfører ofte at grunneiere blir sittende med garasjer med utgang rett i et støygjerde eller en stengt vei. Det er også ofte nødvendig å foreta ombygging av hus fordi utgangen har kommet på et annet sted enn før. Dette er utgifter som eierne etter Høyesteretts praksis « må finne seg i utviklingens medfør ».
Denne praksis er utviklet i medhold av vegloven § 41. Bestemmelsen har tidligere vært endret av Stortinget for å råde bot på de verste urimelighetene.7 Praksis har vist at dette ikke var tilstrekkelig.
Omlegging av avkjørsler vil normalt
skape bedre og sikrere trafikkforhold for eiendommen og dermed øke dens
verdi. Denne verdiøkningen bør det også i fremtiden gjøres fradrag for i
erstatningen slik vegloven § 41 allerede bestemmer.
| 7 | Det vises til Ot.prp.nr.49 (1978-1979) og Innst.O.nr.52 (1980-1981). |
Den foreslåtte endringen av ekspropriasjonserstatningsloven § 5 vil ikke medføre at skjønnsrettene kan fastsette erstatning etter tomteverdien over alt. Fremdeles skal hovedregelen i § 5 gjelde om at det skal tas utgangspunkt i « den påreknelege utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden ».
Ut fra likhetsbetraktninger finner forslagsstillerne det urimelig at ekspropriater som får ekspropriert sin eiendom på grunnlag av en reguleringsplan skal stilles erstatningsmessig dårligere enn andre ekspropriater. Dette poenget understrekes ytterligere av at det kan være noe tilfeldig hva et område er regulert til. Det er også betenkelig at myndighetene gjennom sine reguleringsplaner kan bestemme hvilken erstatning grunneierne skal få krav på.
Forslaget til endring av vegloven tar ikke sikte på å innføre et krav om erstatning for enhver kostnad som påføres i forbindelse med en omlegging av innkjørsel. Det skal kun være de nødvendige kostnadene som skal erstattes. Generell standardheving kan derfor ikke kreves kompensert. Den verdiøkningen som eiendommen eventuelt blir tilført ved tiltaket skal videre komme til fradrag ved erstatningsberegningen, slik ordningen er også i dag.
Forslagsstillerne mener at rettspraksis har utviklet seg slik at grunneiere kan risikere å bli rammet urimelig hardt av offentlige reguleringer. Hensynet til forutsigbarhet og hensynet til likebehandling av grunneiere tilsier en justering av loven.
På denne bakgrunn fremmes følgende
§ 5 tredje ledd skal lyde:
Det skal ikkje takast omsyn til
verdiendringar som kjem av oreigningstiltaket, eller den reguleringsplan
eller annan offentleg plan det vert oreigna etter, eller av gjennomførde
eller planlagde investeringar eller verksemd som har direkte samanheng med
oreigningstiltaket.
§ 6 første ledd skal lyde:
Vederlag etter bruksverdi skal fastsetjast på grunnlag av avkastinga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden. Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursar på eigedomen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v.
§ 41 tredje ledd skal lyde:
Naudsynte utgifter til flytting eller endring av lovleg avkjørsle kan det krevjast vederlag for. Likeeins kan det, i samband med flytting av avkjørsle, krevjast vederlag for naudsynte utgifter til flytting, endring eller lengning av privat veg fram til avkjørsla. Det same gjeld utgifter til flytting, ombygging eller endring av byggverk eller anlegg som avkjørsla gjer naudsynt. Det skal takast omsyn til verdauke som den nye avkjørsla eller vegen tilfører eigedomen. Dette skjer ved frådrag i vederlag eller refusjon frå eigaren dersom avkjørsla eller vegen alt er bygd.
Denne lov trer i kraft straks.