Dok.nr.8:57 (1997-1998)
Forslag fra stortingsrepresentant Siv Jensen om endring i rammevilkårene for livsforsikringsselskapene slik at disse ikke får fradrag i sin egen ansvarlige kapital for investeringer i andre finansinstitusjoner.

DATO: 1998-01-29

SIDETALL: 3

INNHOLD

Bakgrunn

Dagens regelverk

Alternative løsninger

Forslag

Til Stortinget

Bakgrunn

       Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond eier tilsammen 52 % av aksjene i Den norske Bank og 51 % av aksjene i Kreditkassen. I forbindelse med et bredt politisk ønske om å bringe disse eierandelene ned gjennom salg av aksjer, er det naturlig å også vurdere problemstillinger knyttet til norsk eierskap og forsikringsselskapers mulighet til å eie bankaksjer. Dagens regelverk fører til at norske forsikringsselskaper får fradrag i egen ansvarlig kapital hvis de investerer i ansvarlig kapital for eksempel av norske banker.

       I dag eksisterer det særnorske regler knyttet til finansinstitusjonenes kapitaldekning som er med på å hindre norsk eierskap.

Dagens regelverk

       I forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner er fradragsposter i den ansvarlige kapitalen omhandlet i § 7. Fradragene etter § 7 e og § 7 f skal gjøres i den samlede ansvarlige kapitalen. Frem til 30. desember 1997 er det gitt noe lempeligere overgangsregler hvor prosentsatsen først var 10 % og senere 5 % i bokstav e - bestemmelsen. Fra og med 31. desember 1997 gjelder bestemmelsene slik de er nedfelt.

       Virkeområdet for forskriften er gitt i § 1 slik at den gjelder forretningsbanker, sparebanker, finansieringsforetak og forsikringsselskaper, samt annet selskap eller institusjon som omfattes av lov av 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet og lov av 10. juni 1998 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner. Gjennom forskrift av 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond ble regelverket om kapitaldekning og ansvarlig kapital gjort gjeldende også for pensjonskasser. I 1996 forut for de statlige nedslagene i Sparebanken NOR og DnB, ble imidlertid pensjonskassene unntatt fra § 7 e og § 7 f i forskriften om beregning av ansvarlig kapital. Dette skjedde gjennom en forskriftsendring av 23. april 1996 til forskriften om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond.

       Bakgrunnen for dagens regelverk er NOU 1986:5 Konkurransen på finansmarkedet, hvor spørsmålet om egenkapitalkrav ble drøftet. Utvalget konkluderte blant annet med følgende:

       Dette ble fulgt opp i senere lovgivning, blant annet i lov av 10. juni 1988 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner og i lov av 10. juni 1988 om forsikringsvirksomhet. I tråd med internasjonal harmonisering av kapitaldekningsreglene for kredittinstitusjoner ble den norske versjonen av de såkalte BIS-reglene innført i 1990. I så vel sparebankloven (§ 25), i forretningsbankloven (§ 21) og i forsikringsvirksomhetsloven (§ 7-3) er det lovfestet at institusjonene skal ha en kapitaldekning på minst 8 % beregnet etter prinsipper for risikoveiing. Ordlyden er tilnærmet identisk. Det norske regelverket oppfyller EUs rådsdirektiv av 17. april 1989 om kredittinstitusjoners ansvarlige kapital.

       Et hovedprinsipp i de norske reguleringene syntes å være at alle finansinstitusjoner, inklusive livs- og skadeforsikring, skulle behandles likt i den forstand at regelverket skulle være mest mulig identisk. Det særnorske besto i at forsikringsselskapene fikk innført et kapitaldekningskrav som var identisk med kredittinstitusjonene. Bakgrunnen for dette kan ha vært at de norske livselskapene i betydelig grad drev utlånsvirksomhet. I 1984 hadde livselskapene en andel av kreditt til publikum på ca 6 %. I 1997 er denne andelen halvert til ca 3 % hvorav en betydelig andel er til kommunene gjennom KLP. De større livselskapene med unntak av KLP, har avviklet direkte utlån som en sentral del av sin kapitalforvaltning.

       I forbindelse med EØS-tilpasningen ble det i 1995 innført solvensmarginkrav for skade- og livsforsikringsselskaper, jf. forskrift av 19. mai 1995 nr. 481 og 482. Dette kravet dekker det samme behov som kapitaldekningsbestemmelsene skal ivareta. Det ble derfor spesielt vurdert om Norge kunne la være å innføre solvensmarginkrav under henvisning til at dette alltid ville være oppfylt gjennom kapitaldekningskravet. Siden det fantes situasjoner hvor dette kunne være tvilsomt, valgte en likevel å innføre et regelverk om solvensmargin i tråd med EU-reglene.

       Solvensmarginen som uttrykker hvor stor « fri » kapital livsforsikringsselskapene må ha for å drive virksomheten forsvarlig, avledes av størrelsene på forsikringsfond, udekket risiko og premieinntekter. Kapitalen som kan anvendes for å tilfredsstille solvensmarginkravet utgjøres for livselskapene av den ansvarlige kapitalen beregnet etter den generelle forskriften om ansvarlig kapital for finansinstitusjoner. I tillegg kommer i all hovedsak sikkerhetsfond utover 55 % av sikkerhetsfondets nedre grense og halvparten av tilleggsavsetningene. Siden den generelle forskriften om ansvarlig kapital legges til grunn vil selskapene også ved beregning av solvensmarginkapitalen få fradrag for eierandeler i andre finansinstitusjoner etter § 7 e og § 7 f. I EU-direktivet om solvensmargin er det ikke lagt opp til slike fradrag. Med virkning fra årsslutt 1996 ble det innført krav om at beregningsgrunnlaget for kapitaldekningen også skulle omfatte markedsrisiko i tillegg til kredittrisiko som allerede inngikk i beregningsgrunnlaget. Dette tilleggskravet ble kun gjort gjeldende for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. I samme retning er det interessant å merke seg at heller ikke forskriften om store engasjementer ble gjort gjeldende for forsikringsselskaper. Det kan derfor være grunn til å tro at man ikke lenger ønsker å regulere alle finansinstitusjoner gjennom identiske regler, men at man er mer åpne for å gi regler som avspeiler ulike finansinstitusjoners virksomhet og særpreg.

Alternative løsninger

       Den beste løsning vil være at forsikringsselskapene ble underlagt den samme regulering som i EU. Det vil innebære at soliditetshensyn ble ivaretatt gjennom krav til solvensmarginkapital alene, mens kravet til kapitaldekning ble fjernet. En slik løsning vil kreve lovendring, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7-3. En annen og tidsbesparende løsning vil være som for pensjonskassene, å unnta forsikringsselskapene for § 7 e og § 7 f ved beregning av ansvarlig kapital.

       I begge alternativer gjenstår imidlertid spørsmål knyttet til konsern og konsolidering. Dersom det gjøres gjeldende kapitaldekningskrav med fulle finansfradrag på konsolidert basis kan det være av liten hjelp at kravet er frafalt på lavest nivå. Dette er av særlig betydning for livselskapene som inngår i bankgrupper, det vil si Vital, NOR forsikring, Norske Liv og David.

       Behovet for finansfradrag av typen § 7 e og § 7 f ligger i å forhindre at problemer i en finansinstitusjon skal forplante seg til andre finansinstitusjoner ved at egenkapitalen gjennom gjensidig eie blir brukt flere ganger. Vilkåret for at pensjonskassene slipper finansfradrag, er at pensjonskassens egen ansvarlige kapital bare skal kunne tilføres av foretaket eller kommunen den er opprettet for. Dermed er anti-domino effekten sikret. En tilsvarende løsning kan ikke gjennomføres for forsikringsselskapene. Forsikringsselskapene bør likevel kunne unntas fra finansfradrag. Den potensielle dominoeffekten er relativt beskjeden og vesentlig mindre enn for kredittinstitusjoner. For forsikringsselskaper vil investeringer i andre finansinstitusjoner være en normal del av kapitalforvaltningen. Risikoen som finansaksjene representerer vil ikke skille seg fra andre aksjeinvesteringer og finansaksjene vil inngå i veldifersifiserte porteføljer. Diversifikasjonseffekter kombinert med det bakenforliggende formålet om å hindre dominoeffekter, reiser også spørsmålet om investeringer i utenlandske finansinstitusjoner bør omfattes av reguleringene. Ulikt kredittinstitusjonene er livselskapene underlagt detaljerte krav til sin kapitalforvaltning, jf. forskrift av 23. april 1997. Investeringsrisikoen knyttet til finansaksjer og andre plasseringer er derfor allerede hensyntatt gjennom særskilt regulering. Mens bankene kan ha et visst incentiv til å « bytte » ansvarlig kapital seg imellom, er det tvilsomt om et livselskap vil finne det hensiktsmessig å ta del i slike kombinerte opplegg. Årsaken til dette er at livselskapene primært må være opptatt av finansaktivaenes risiko og avkastning, og at kundenes interesser vil være ivaretatt gjennom ekstern styrerepresentasjon. I tillegg kommer at med dagens overskuddsdelingsregler i livsforsikring, vil det være forsikringskundene og ikke selskapet som vil bære mesteparten av risikoen knyttet til finansinvesteringene. I et krakk-scenario hvor livselskapene ikke makter å oppfylle sin garanterte minsteavkastning selv etter anvendelse av både kursreserver og tilleggsavsetninger, vil tapene som kan tilskrives finansaksjer, sannsynligvis være helt marginale. Antas det at midlene som var bundet til finansaksjer hadde vært plassert i andre aksjer, ville trolig tapene vært like store. For livselskapenes soliditet har det derfor liten betydning om midlene investeres i finansaksjer eller i andre aksjer. Det er også lite trolig at finansfradraget gir en positiv effekt på soliditeten gjennom at egenkapitalen i selskapene holdes høyere enn den ellers ville ha vært på grunn av fradraget. Selskapene vil i praksis prøve å optimere egenkapitalstørrelsen i forhold til investeringsrisikoen. Denne risikoen knyttet til finansaksjer er såvidt lik annen aksjerisiko at de fleste trolig heller vil redusere på finansaksjer som investeringsalternativ fremfor å holde en uoptimalt høy egenkapitalandel. Selv om det finnes substitutter for investeringer i finansaksjer, tilsier likevel hensynet til like konkurransevilkår at norske livselskaper får den samme mulighet til å investere i slike aktiva som pensjonskassene og utenlandske forsikringsselskaper. De nye unit linked livsforsikringsselskapene vil også bli rammet av finansfradrag. Dette følger av at de er definert som finansinstitusjoner og at det ikke er gjort noen tilpasninger i forskriftene for å unngå finansfradrag for slike selskaper. Den 20. desember 1996 kom en rekke forskriftsendringer som dannet grunnlaget for unit linked selskapenes virksomhet. Blant annet ble forskriften om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner endret slik at eiendelene i unit linked selskaper skal ha en risikovekting på 20 % av sin normale risikovekt når det ikke er gitt noen avkastningsgaranti. Det ble imidlertid ikke gjort endringer i samme forskrifts § 5A hvor eierandeler i aksje- og obligasjonsfond blir regulert. Paragrafen fastsetter at ved beregning av den ansvarlige kapital:

       Det ble heller ikke gjort endringer i forskriften om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner som omhandler finansfradraget direkte. Unit linked selskapene må derfor formelt sett beregne en proratisk andel av finansaksjene m.m. som inngår i de investeringsporteføljene/fondene som kundene velger å investere i. Den samlede størrelsen blir deretter å behandle etter § 7 f i forskriften om beregning av ansvarlig kapital.

       Siden unit linked selskapet ikke bærer investeringsrisikoen, er det svært vanskelig å se noen relevant begrunnelse for å kreve finansfradrag for disse institusjonene. Det vil også bli et betydelig administrativt arbeid ved eventuelt å følge opp en slik bestemmelse. Problemstillingen har ikke vært drøftet ved innføringen av unit linked forskriftene. Det er derfor meget mulig at denne virkningen ikke har vært tilsiktet.

       Gjennomgangen viser at finansfradraget gir helt marginale effekter på den reelle soliditeten i livselskapene og for stabiliteten i det finansielle system. Hovedvirkningen er at livselskapene som er en betydelig investorgruppe, velger å investere mindre i norske finansaksjer enn det som ville vært tilfelle uten finansfradrag. Dette reduserer det norske eierskapet i disse institusjonene. Det er verdt å merke seg at i forarbeidene både ved innføringen av kapitaldekningskravet og senere ved innføringen av solvensmarginkravet, synes ikke denne problemstillingen å være drøftet. Unit linked selskapene er trolig underlagt finansfradraget som en utilsiktet bivirkning.

       I statsråd Restads svar på spørsmål om forskriftsendring i spørretimen onsdag 21. januar 1998 viste han til behovet for en høringsrunde. I forbindelse med gjennomføringen av endringer for pensjonskassene i 1996 ble det gjennomført en høringsrunde på 3 uker. En tilsvarende kort høringsrunde nå vil kunne være meget realistisk. En rekke av de naturlige høringsinstansene har tatt opp problemstillingen ved flere tidligere anledninger og dermed klart indikert et ønske om en omlegging.

Forslag

       På bakgrunn av ovennevnte fremmes derfor følgende

       Stortinget ber Regjeringen unnta forsikringsselskapene for § 7 e og § 7 f i forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner ved beregning av ansvarlig kapital.

       Regjeringen bes utarbeide en melding til Stortinget med forslag til nødvendige endringer i forsikringsvirksomhetsloven, slik at forsikringsselskaper underlegges den samme regulering som i EU.