| |
DATO: 1998-03-12
SIDETALL: 19
VEDLEGG 1. Rapport fra ECON senter for økonomisk analyse - ECON-rapport nr 71/97.
Effektivitet og rammebetingelser.
VEDLEGG 2. Statens vegvesen - en betydelig aktør i anleggsmarkedet
Til Stortinget.
Stortinget vedtok i 1994 et nytt styringssystem for Statens vegvesen som bl.a. innebar at Vegvesenets egenproduksjon skulle skilles ut som en egen intern avdeling. Videre ble Vegvesenet pålagt å etablere et eget regnskap for Produksjonsavdelingen som i størst mulig grad skulle kunne sammenlignes med et regnskap for en privat bedrift for å kunne dokumentere konkurranseevne. Det antas nå at regnskapssystemet skal være operativt fra 1. januar 1998.
Statens vegvesen er blant Norges største entreprenører. Derfor er det av stor viktighet at Vegvesenets produksjonsavdeling forvalter ressursene på en samfunnseffektiv måte. Det er viktig at det effektiviseringspotensialet landets desidert største entreprenør representerer tas ut slik at man får mer vei for pengene.
Beslutningen i Stortinget i 1994 var i samsvar med Holler-utvalgets innstilling, som la til grunn at det uansett organisatorisk løsning var viktig at det for produksjonsvirksomheten gis regnskapsoppstillinger som viser virksomhetenes effektivitet og konkurranseevne i forhold til tilsvarende privat virksomhet.
Stortinget har siden 1994 ved flere anledninger behandlet Statens vegvesens organisasjonsform og lagt til grunn at Statens vegvesen bl.a. skal vise sin konkurranseevne. Dette kommer klart frem i Innst.S.nr.184 (1993-1994), side 6, der det heter:
| « Vegvesenets konkurranseevne i forhold til privat virksomhet må kunne dokumenteres tilfredsstillende. » |
De ulike rammebetingelser som gjelder for offentlig og privat anleggsproduksjon er et problem når en skal vurdere konkurranseevnen til Statens vegvesens egenproduksjon i forhold til det private anleggsmarked. ECON har (i rapport 71/97 etter oppdrag fra Landsforeningen for bygg og anlegg som følger som vedlegg nr. 1) utredet disse problemstillingene.
Rapporten fra ECON har som utgangspunkt at Stortingets overordnede målsetting er en mest mulig samfunnsøkonomisk utnyttelse av de samlede ressursene, dvs mer vei for pengene.
Rapporten viser at det er flere rammebetingelser som er forskjellige for den private og den offentlige virksomhet. Den viktigste forskjellen er at Statens vegvesen har en trippelfunksjon som forvaltningsbedrift, dvs myndighets-, bestiller- og produsentfunksjonen samtidig. De private har bare én funksjon - produsentens.
Organiseringen av Statens vegvesen som forvaltningsbedrift med egen produksjonsavdeling fører til rammebetingelser som gir liten fleksibilitet og bidrar til lavere effektivitet.
Noen av årsakene er:
| - | Produksjonsavdelingen har ikke fleksibilitet med hensyn til å tilpasse og disponere sine ressurser til omskiftende markedsforhold eller strategier. |
| - | Produksjonsavdelingen kan ikke ta oppdrag utenfor sitt eget område. De får med andre ord ikke lov til å vise sin konkurranseevne i praksis. |
| - | Produksjonsavdelingens økonomiske rammer er basert på bevilgninger over statsbudsjett i samsvar med politiske prioriteringer og ikke forventet resultatoppnåelse. |
| - | Produksjonsavdelingen i Statens vegvesen må føre to regnskaper, ett som tilfredsstiller det system som er pålagt forvaltningsbedrifter og ett som i størst mulig grad skal kunne sammenlignes med private aktørers regnskaper. |
Et ønske om å endre på de nevnte rammebetingelser for å gi Produksjonsavdelingen like vilkår som de private aktører for derved å bli mer effektiv, kan kun imøtekommes gjennom å skille Produksjonsavdelingen fra Statens vegvesen for øvrig, slik at det blir to separate enheter. Den mest nærliggende måte å foreta en slik deling, er å skille ut Produksjonsavdelingen som et eget statseid aksjeselskap. Derved kan Statens vegvesen delta i alle anbudskonkurranser og på den måten få anledning til å vise sin konkurransedyktighet og effektivitet.
Ved at Statens vegvesen har en trippelrolle (myndighet, bestiller og produsent) innenfor samme organisasjonsstruktur, får bedriften anledning til å redusere effektivitetstapet som følger av at Vegvesenet er organisert som en forvaltningsbedrift. Myndighetsdelen av Vegvesenet kan tildele Produksjonsavdelingen oppdrag helt utenfor konkurranse. Vegvesenet slipper å forholde seg til kostbare svingninger i markedet, men overlate alle svingninger i markedet til de private. Dette får konsekvenser for prisene på den konkurranseutsatte delen av markedet. Dersom Vegvesenets konkurranseevne skal sammenlignes med bedrifter med helt andre rammer, vil det gi et skjevt bilde, fordi dette reelt sett ikke er virkelig konkurranse. Så lenge trippelrollen opprettholdes, kan Statens vegvesen ikke få dokumentert sin konkurranseevne.
Vegvesenet vil innføre en administrativ måling av konkurranseevne. ECON har i sin rapport grunngitt hvorfor de ikke har noen tro på dette. Årsaken er at Produksjonsavdelingens inntekter i stor grad vil bli bestemt ut fra utgiftene de selv oppgir behov for å få dekket. Eventuelle kutt i budsjettet fører bare til at færre oppdrag settes ut på anbud til private, og bevilgede midler brukes primært til egenregiarbeid. Kutt gir ikke automatisk negative konsekvenser for Vegvesenet og fører ikke til krav om økt intern effektivisering.
En administrativ måling er heller ikke pålitelig fordi det vil være områder av Vegvesenets virksomhet der effektivitet ikke blir målt og den gjensidige påvirkning mellom ulike områder kan føre til at målingene derfor blir usikre.
Målingene kan heller ikke bli pålitelige fordi sammenligningsgrunnlaget er forskjellig, noe som igjen er en følge av at rammebetingelsene er forskjellige. Produksjonsavdelingen deltar f.eks. ikke i anbudskonkurranser og har derfor ikke kostnader forbundet med utarbeidelse av anbud og ved å tape anbudskonkurranser. Den varslede administrative målingen vil ikke gi uttrykk for annet enn en tenkt og fiktiv konkurranse og er ikke mål på reell konkurransedyktighet.
Oppbygging og vedlikehold av den kompetanse som kreves i en konkurransesituasjon, som for eksempel utregning av anbud, risikovurderinger, kvalitetssikring av anbudsspesifikasjoner osv, er et ikke ubetydelig kostnadselement for konkurranseutsatt næringsliv.
En annen svakhet ved dagens system er at det ikke er regler for hva som vil bli konsekvensen av at Produksjonsavdelingen ikke oppfyller målsettingen om konkurranseevne i forhold til det private anleggsmarked. Det ligger ikke noe uttalt press for å fremme effektivitet, dersom bedriften ikke oppnår bedret effektivitet sammenlignet med private.
Rapporten fra ECON viser at det mål Stortinget har satt om at Vegvesenets konkurranseevne i forhold til privat virksomhet må kunne dokumenteres tilfredsstillende, i praksis er umulig å nå gjennom de rammer Stortinget har lagt for Statens vegvesen.
Den eneste reelle muligheten for at offentlig produksjon skal være sammenlignbar i forhold til tilsvarende privat virksomhet er å gi dem nøyaktig like rammevilkår. De må således ha tilnærmet like rammevilkår. Ved å lage særordninger, simulere tilnærmede regskapssytstemer osv. vil man i beste fall kun oppnå en teoretisk konkurranseevne. Eneste muligheten for at Vegvesenet kan oppnå og vise reell og sammenligbar konkurranseevne er å gi selskapet samme organisasjonsstruktur og lovverk å forholde seg til.
Dette betyr å selskapsorganisere Statens vegvesens egenproduksjon som et aksjeselskap. På denne måten vil man automatisk oppnå reell konkuranse når Vegvesenet konkuranseutsetter, ved at Produksjonsavdelingen må delta i anbudskonkurransene. Dette vil videre bidra til en mer effektiv drift og større mobilitet blant de ansatte i de forskjellige fylker.
Ved å selskapsorganisere Statens Vegvesens egenproduksjon som et aksjeselskap vil også alle aktører være underlagt det samme skatte- og avgiftsregime.
En omdanning til aksjeselskap vil også på flere områder være til Statens vegvesens egenproduksjons fordel, blant annet med hensyn til anskaffelser hvor Statens vegvesen er pålagt å følge Statens retningslinjer for anskaffelser (REFSA). For trygdeytelser er det også ulikheter til de private anbyderes fordel.
På denne bakgrunn fremmes følgende
Stortinget ber Regjeringen utarbeide
alternativer til dagens organisering av Statens vegvesen, slik at
Stortingets krav til dokumentasjon av konkurranseevnen kan ivaretas.
På oppdrag for Landsforeningen for bygg og anlegg (LBA) har vi:
| - | Beskrevet forskjeller i rammebetingelser mellom produksjonsavdelingene i Statens vegvesen og private entreprenører. |
| - | Vurdert om og hvordan ulike rammebetingelser kan tenkes å påvirke konkurranseevnen eller effektiviteten mellom Statens vegvesens egen produksjon og private entreprenører. |
Bakgrunnen for oppdraget er at Stortinget, i forbindelse med Stortingets behandling av St.meld.nr.37 (1996-1997) «Norsk veg og vegtrafikkplan 1998-2007 », mener at den konkurranseutsatte delen av Statens vegvesens virksomhet må foregå på en effektiv og konkurransedyktig måte. Vi legger til grunn at Stortingets overordnede intensjon, er at de samlede private og statlige ressursene til utbygging, drift og vedlikehold av riks- og fylkesveier, skal utnyttes samfunnsøkonomisk effektivt. Det medfører at private entreprenørers og Produksjonsavdelingens samlede ressurser skal utnyttes effektivt i betydningen « mest vei for pengene » eller « minst penger for veien ».
Rapporten leder til følgende hovedkonklusjoner:
| - | De viktigste forskjeller i rammebetingelser mellom private entreprenører og Statens vegvesens egen produksjon er at: |
| 1. | Produksjonsavdelingen er en avdeling i forvaltningsbedriften Statens vegvesen. |
| 2. | Statens vegvesen både skal ivareta myndighets- og bestillerrollen samt egne produksjonsinteresser. Statens vegvesen er dermed både bestiller og entreprenør. |
| - | Organiseringen av Statens vegvesen som en forvaltningsbedrift med egen produksjonsavdeling, medfører en rekke ulemper i forhold til effektiv utnyttelse av produksjonsressursene og bidrar til ineffektivitet i egen produksjon. |
| - | Statens vegvesens tildeler oppdrag til egen produksjonsvirksomhet, og er dermed unntatt konkurranse i et marked under like vilkår som private. Denne fordelen brukes til å utnytte stordriftsfordeler, egne fortrinn og kompetanse samt at det gir anledning til full utnyttelse av arbeidskraften og maskiner over hele året. |
| - | Staten kan ta ut en effektivitetsgevinst ved å skille Produksjonsavdelingen fra øvrige deler av Statens vegvesen. Det er da naturlig at en produksjonsbedrift omgjøres til en annen selskapsform enn forvaltningsbedrift. |
| - | Utskillelse av Produksjonsavdelingen som eget selskap fører til at Produksjonsavdelingen må delta i konkurranse om anbud på samme grunnlag som de private. |
| - | Konkurranse på like vilkår er en nødvendig betingelse for å kunne gi en objektiv måling av effektivitet. Statens vegvesens opplegg med administrativ effektivitetsmåling inneholder en rekke betydelige svakheter. |
| - | Konkurranse vil sikre en samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse. Eksistensen av stordriftsfordeler, hvor produksjon av asfalt er det viktigste, er et unntak. Av dette følger ikke at det er mest optimalt med statlig produksjon. Staten rår over andre virkemidler for å hindre monopolisering av markeder. |
| - | Konkurranseutsetting av Oslo kommunes veioppgaver, har foreløpig vist at det er mulig for Samferdselsetaten i Oslo å spare vesentlige beløp. |
Statens vegvesens egen produksjon er organisert i produksjonsavdelinger ved vegkontorene (heretter kalt Produksjonsavdelingen). I 1996 var det til sammen 5.700 sysselsatte i produksjonsavdelingene ved vegkontorene. Det gjør Statens vegvesen til den største norske entreprenøren og desidert største anleggsentreprenøren i Norge (vedlegg 2). De viktigste forskjeller i rammebetingelsene mellom Produksjonsavdelingen og private entreprenører følger av at:
| 1. | Produksjonsavdelingen er en avdeling i forvaltningsbedriften Statens vegvesen. |
| 2. | Statens vegvesen skal både ivareta myndighets-, bestiller- og egne produksjonsinteresser. Statens vegvesen er dermed både bestiller og entreprenør. |
Punkt 2 medfører at Produksjonsavdelingen ikke deltar i anbudskonkurranse med private entreprenører, men får tildelt sine oppgaver utfra hensyn til:
| - | Tilgjengelige ressurser (egne ansatte, maskiner, utstyr og annen realkapital). |
| - | Disponible midler ved det enkelte vegkontor. |
| - | Hvilke oppgaver Produksjonsavdelingen synes bedriftsøkonomisk mest effektive til å løse. |
De rammebetingelser som følger av punkt 1 bidrar etter vår vurdering negativt for Produksjonsavdelingens effektivitet. Årsaken er at de ikke fritt kan tilpasse og disponere sine ressurser fritt. Rammebetingelsene som følger av punkt 2 sikrer på den annen side Statens vegvesen betydelig kontroll over anvendelsen av egne ressurser slik at de kan planlegges utnyttet der hvor de er bedriftsøkonomisk mest effektive for Statens vegvesen.
Som følge av at produksjonsavdelingene ved vegkontorene ikke deltar i konkurranse om oppdrag, er det ikke mulig å sammenligne konkurranseevne i vanlig forstand. Vi har derfor konsentrert analysen om effektivitet.
Stortinget vedtok i 1994 et nytt styringssystem for Statens vegvesen, som bl.a. innebar at Statens vegvesens egen produksjon skulle skilles ut som en egen avdeling. Videre ble Statens vegvesen pålagt å etablere et eget regnskap for Produksjonsavdelingen som i størst mulig grad skulle kunne sammenlignes med et regnskap fra en privat bedrift. Det nye regnskapssystemet skal være operativt fra 1. januar 1998. Av den grunn har vi ikke hatt mulighet til å vurdere den praktiske utformingen av regnskapssystemet. Det er imidlertid en målsetting for regnskapet at alle kostnader skal med. Under forutsetning av at markedspriser benyttes, synes kostnadssiden å kunne bli sammenlignbar med regnskaper i private bedrifter. Siden Produksjonsavdelingen ikke deltar i reell konkurransene og Produksjonsavdelingen ikke kan variere ressursbruken som følge av endringer i markedsforhold, vil inntektssiden i regnskapet bli styrt av utgifter og være helt forskjellig fra en privat bedrift.
Produksjonsavdelingens regnskaper og sammenligninger av ressursbruken med tilsvarende oppdrag gjennomført av private entreprenører, skal danne grunnlaget for Statens vegvesens vurdering av egen effektivitet. Mens private bedrifter måler effektivitet i en markedssituasjon, skal Statens vegvesen mao. lage et administrativt system for sammenligning av effektivitet. Et slik slikt system har mange svakheter.
Blant de viktigste:
| - | Det vil ta lang tid å samle inn tilstrekkelig informasjon. |
| - | Store deler av Produksjonsavdelingens virksomhet er pr. i dag unntatt konkurranse (drift og vedlikehold), og kan derfor ikke sammenlignes med privat virksomhet. |
| - | Kravet til sammenlignbare prosjekter medfører at effektiviteten til Produksjonsavdelingen må vurderes ut fra eksempler og ikke gjennom en samlet vurdering av effektiviteten. Dokumentasjonen vil dermed mangle et helhetlig mål på avdelingens effektivitet. |
| - | Det vil være usikkerhet knyttet til resultatene av en sammenligning, som følge av: |
| - | Ulike rammebetingelser, hvor den viktigste er at Statens vegvesen er en forvaltningsbedrift som tildeler sin egen produksjonsavdeling oppdrag. En effektiv utnyttelse av ressursene vil medføre at Produksjonsavdelingen får de oppdrag hvor de synes mest effektive og hvor de kan utnytte stordriftsfordeler. |
| - | Valg av metode og datagrunnlag vil påvirke resultatene av sammenligningen. |
| - | Alle oppgaver og prosjekter som utføres og sammenlignes er forskjellige. |
| - | Generell statistisk usikkerhet bl.a. knyttet til datainnsamling. |
Usikkerheten i de sammenligningene som skal gjøres, vil svekke troverdigheten til systemet. Vi savner også et klart regelverk særlig med hensyn på hvilke konsekvenser ulike resultater av en effektivitetsmåling vil medføre for Produksjonsavdelingen.
Vi har lagt et samfunnsøkonomisk perspektiv til grunn i våre konklusjoner vedrørende rammebetingelsenes virkning på effektiviteten. Statens vegvesens oppgave er å bidra til en mest mulig samlet effektiv utnyttelse av private produksjonsressurser og Produksjonsavdelingens samlede ressurser. En står da overfor tre muligheter:
| 1. | Konkurranseutsette alle oppdrag. |
| 2. | Utføre alle oppdragene i egen regi utenfor reell konkurranse. |
| 3. | En blanding av konkurranseutsetting og egenregi. |
Det er det tredje og siste alternativ som nå er i bruk.
I kapittel 3 konkluderer vi med at rammebetingelsen som ligger i at Statens vegvesen både skal ivareta en rolle som bestiller og utfører, ikke er samfunnsøkonomisk optimal:
| - | For det første, hvis det er slik at Produksjonsavdelingen er mer effektive enn private på en del typer oppdrag, vil de også være det hvis de måtte delta i åpen konkurranse på like vilkår med private. Hvis Produksjonsavdelingen eksempelvis er mer effektiv i tunneldrift enn private, vil de kunne levere tunneler til lavere priser og med samme kvalitet. |
| - | For det andre har staten andre virkemidler til regulering av monopoldannelser i tilfeller med stordriftsfordeler. Konkurranselovgivningen og Konkurransetilsynet brukes i slike tilfeller. En har også andre instanser f.eks. Statens Teleforvaltning overfor telenettet. |
| - | For det tredje er det ikke gitt at Produksjonsavdelingen klarer å utnytte stordriftsfordelene i asfaltproduksjon like godt som private. |
Vår konklusjon er derfor at den første betingelsen for å foreta en reell og objektiv sammenligning av effektiviteten, er at Produksjonsavdelingen må delta i anbudskonkurranser på lik linje med øvrige aktører. Det vil igjen medføre at Produksjonsavdelingen må skilles ut fra Statens vegvesen og bli omgjort til en egen juridisk enhet. Etter vår vurdering vil mange av rammebetingelsene da virke negativt i forhold til Produksjonsavdelingens effektivitet. Årsaken er at en da ikke lenger kan utnytte de fordelene i rammebetingelser som ligger i at en kan velge de oppdrag hvor en synes mest effektiv.
Bindingen til forvaltningsbedriften Statens vegvesen må da opphøre. Siden Produksjonsavdelingen er en ren produksjonsbedrift er det naturlig å velge en annen eieform enn forvaltningsbedrift. Det vil medføre at Produksjonsavdelingen kan:
| 1. | Nøye seg med å føre et regnskap som i størst mulig grad skal kunne sammenlignes med private. |
| 2. | Utnytte ressursene i form av medarbeider, maskiner, utstyr og bygninger mer fleksibelt i forhold til et effektivitetsmål. Herunder også inngå nye ansettelseskontrakter som kan løse opp i mangelen på mobilitet mellom vegkontorene i fylkene. |
| 3. | Gis mulighet til å utføre andre typer bygg- og anleggsoppgaver. |
| 4. | Disponere egne midler friere og slippe direkte instruksjonsadgang fra Regjeringen og Stortinget. |
| 5. | Avvike fra regelverk for statlige forvaltningsbedrifter, herunder regelverk for offentlige anskaffelser (REFSA). |
| 6. | Slippe å betale MVA på veiinvesteringer, men betale investeringsavgift på linje med private bedrifter. |
Dette er alle betingelser som etter vår vurdering vil bidra til å styrke Produksjonsavdelingens effektivitet, og/eller lønnsomhet samt å bidra til økt samfunnsøkonomisk effektivitet. Særlig mobilitet blant de ansatte og friheten i disponeringen av Produksjonsavdelingens samlede ressurser vil gi høyere effektivitet.
De omorganiserte virksomhetene Oslo Vei og Statkraft anlegg a.s som nå deltar i konkurranse på lik linje med private entreprenører, viser til at de ikke kunne drevet effektivt med de samme rammebetingelser som de hadde tidligere. Samferdselsetaten i Oslo kommune er svært fornøyd med omorganiseringen så langt og hevder at de har fått vesentlig mer vei for pengene. Direktøren i Samferdselsetaten i Oslo kommune mener at etaten har fått 20 prosent mer asfalt for hver kommunal krone enn de hadde kalkulert med.
Begrunnelsen for omorganiseringen av Oslo vegvesen var todelt. I likhet med en rekke andre offentlige oppgaver var det ønskelig å skille forretning og forvaltning slik at rollefordelingen skulle bli ryddigere. Kun på den måten mente man å kunne sikre like konkurransevilkår for alle leverandørene samtidig som forvaltningen ville få mer troverdighet som bestiller. Den andre grunnen var at man ønsket å opprette en samferdselsetat som skulle være ansvarlig for alt som dreier seg om samferdsel i Oslo kommune.
Stortinget har satt som betingelse for opprettholdelse av Statens vegvesens egen produksjon på 1994 nivå, at den er konkurransedyktig. Forskjeller i rammebetingelser gjør at det er problematisk å sammenligne effektiviteten mellom Statens vegvesens egen produksjon og private entreprenører. På denne bakgrunn har ECON fått i oppdrag fra Landsforeningen for bygg og anlegg (LBA), å:
| - | Avdekke forskjeller i rammebetingelser mellom produksjonsavdelingen i Statens vegvesen og private entreprenører. |
| - | Belyse på hvilken måte ulike rammebetingelser kan tenkes å påvirke konkurranseevnen eller effektiviteten til Statens vegvesens egen produksjon forskjellig fra private entreprenører. |
Det såkalte Holler-utvalget la i 1992 (NOU 1993:23, «Nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen») frem sin innstilling som omhandlet styringssystemet i Statens vegvesen. Holler-utvalget konkluderte blant annet med:
| a) | «Grunnlaget for vegvesenets valg av driftsform er at oppgavene skal gjennomføres på den måten som gir det best mulig økonomiske og kvalitetsmessige resultat ». |
| b) | «Etter utvalgets oppfatning vil hensynet til effektiv drift være avgjørende når en skal vurdere vegvesenets egendrift». |
| c) | «... virksomhetens størrelse må reguleres etter hva som kan forsvares ut fra en effektivitetsbetraktning». |
| d) | «... det er ikke etablert en klar rollefordeling mellom produksjonsoppgavene og de myndighetsoppgaver som vegvesenet ivaretar». |
| e) | «... som et minimum må være et regnskapsmessig skille mellom produksjonsoppgavene og de myndighetsoppgaver som vegvesenet ivaretar. Det må i tilfelle etableres et troverdig system for kostnadsdeling og avregning mellom de to delene. Utvalget mener det, uansett organisatorisk løsning, er viktig at det for produksjonsvirksomheten gis regnskapsoppstillinger som viser virksomhetens effektivitet og konkurranseevne i forhold til tilsvarende privat virksomhet ». |
På bakgrunn av Holler-utvalgets innstilling vedtok Stortinget i 1994 et nytt styringssystem for Statens vegvesen. I St.meld.nr.41 (1993-1994), heter det at:
| - | « Departementets forslag til organisering av Statens vegvesen vil bety at vegvesenets produksjonsvirksomhet behandles mer på linje med annen produksjonsvirksomhet. Denne modellen for organisering og styring vil i utgangspunktet ikke ha større virkninger for sysselsettingen. For enkelte typer arbeidstakere, spesielt innen tyngre produksjon, kan den imidlertid medføre krav om større mobilitet. Dette vil kunne bidra til at konkurranseevnen bedres i forhold til private entreprenører og dermed bedre grunnlaget for sysselsettingen. Antall sysselsatte i vegarbeidsdriften vil på sikt primært være et resultat av vegvesenets og entreprenørenes konkurranseevne, samt av disponible midler ». |
Vedtaket innebar at produksjons- og myndighetsdelen fortsatte å være organisert under vegsjefen i det enkelte fylke og i Vegdirektoratet. Nåværende organisering av Statens vegvesen omtales i avsnitt 3.1.
I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld.nr.37 (1996-1997) « Norsk veg og vegtrafikkplan 1998-2007 », går det frem at stortingsflertallet mener at produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen skal opprettholdes på dagens nivå. Den konkurranseutsatte delen av virksomhet må imidlertid foregå på en effektiv og konkurransedyktig måte. Flertallet mener videre at forutsetningen om at konkurranseevnen til Statens vegvesens egen produksjon skal dokumenteres, foreløpig ikke er synliggjort godt nok ( Innst.S.nr.273 (1996-1997)). Produksjonsdelen i Statens vegvesen skal på denne oppfordringen utarbeide en dokumentasjon på konkurranseevnen. En slik dokumentasjon foreligger foreløpig ikke.
Statens vegvesen har en egen produksjonsavdeling med 5.700 ansatte som produserer på oppdrag for hhv. utbyggings- og trafikkavdelingen i Statens vegvesen. Ifølge St.meld.nr.41 (1993-1994) hviler eksistensen av Statens vegvesens egen og relativt omfattende produksjon på følgende fire hensyn:
| 1. | Bedre ivaretakelse av tiltakshaver oppgaver. |
| 2. | Samspill mellom produksjon og FoU aktiviteten. |
| 3. | Beredskap i forhold til ras, flom etc. |
| 4. | Korrektiv i markedet som følge av manglende konkurranse. |
Det slås fast at disse hensynene hver for seg ikke er tilstrekkelige argumenter for at Statens vegvesen skal ha en egen produksjonsavdeling. Stortinget vedtok i 1994 et nytt styringssystem for Statens vegvesen. I den forbindelse ble det satt som krav at Statens vegvesen må vise at Produksjonsavdelingen er konkurransedyktig i forhold til private.
Vi har valgt å tolke Stortinget dithen at en effektiv produksjon i Statens vegvesen er en nødvendig forutsetning for samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av de samlede private og statlige ressursene til anleggsproduksjon. Også sett fra Statens vegvesens myndighets- og bestillerrolle, bør det være et mål å utnytte de samlede private og statlige ressurser til « mest vei for pengene » eller « minst penger for veien ». Vårt utgangspunkt for analysen er derfor å vurdere i hvilken grad forskjeller i rammebetingelser mellom Statens vegvesens egen produksjon og private er til hinder for en samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse.
Vi går ikke inn på vurderinger av i hvilken grad private eller Statens vegvesens egen produksjonsavdeling faktisk er mest konkurransedyktig eller effektiv. Vi drøfter imidlertid to ulike måter å måle eller vurdere effektiviteten på, nemlig konkurranse i markedet og et administrativt system. Disse overordnede problemstillinger drøftes nærmere i kapittel 3.
I kapittel 4 går vi gjennom forskjeller i rammebetingelser og drøfter i hvilken grad effektiviteten i Statens vegvesens egen produksjon blir påvirket negativt av de ulike forskjellene.
En rekke offentlige virksomheter har gjennomgått endringer i organiseringen i senere år. I kapittel 5 har vi valgt å se nærmere på omorganiseringen av Oslo kommunale vegvesen og utskillingen av anleggsdivisjonen i Statkraft som eget aksjeselskap. Vi har spesielt forsøkt å belyse endringene i deres rammebetingelser og hvilke konsekvenser dette har fått for virksomheten.
Vår innfallsvinkel til problemstillingene har vært økonomisk teori og de kunnskaper vi har tilegnet oss fra dokumenter og intervjuer. På denne bakgrunn ber vi om at eventuelle unøyaktigheter i begrepsbruk i forhold til Statens vegvesen og anleggsbransjen ikke får overskygge innholdet i de vurderinger vi har gjort.
Rapporten er basert på intervjuer og skriftlige dokumenter. Vi har intervjuet representanter for private entreprenører, for Vegdirektoratet (myndighets- og produksjonsdelen), Akershus vegkontor, Samferdselssjefen i Akershus, Samferdselsetaten i Oslo kommune, Oslo vei og Statkraft anlegg. De skriftlige dokumentene er referert til i teksten.
Statens vegvesen og de private entreprenørene har tildels helt forskjellig syn på problemstillingene. Vi har forsøkt å gi en nøytral vurdering i forhold til problemstillingen om samfunnsøkonomisk effektiv veiproduksjon.
Både Regjeringen og Stortinget har satt som krav til Produksjonsavdelingen at den skal være konkurransedyktig og effektiv. Vi legger til grunn at Stortingets overordnede intensjon, er at den samlede private og statlige ressursbruken til utbygging, drift og vedlikehold av riks- og fylkesveier skal utnyttes samfunnsøkonomisk effektivt.
Når vi i denne rapporten har vurdert forskjeller i rammebetingelser og hvilken betydning de kan ha for effektiviteten, synes det nærliggende å legge et kostnadseffektivitetsmål til grunn. Med effektivitet eller kostnadseffektivitet, mener vi lavest mulig bruk av ressurser (arbeidskraft, maskiner, utstyr og bygninger) pr. produsert enhet for en gitt kvalitet. I denne sammenheng er det viktig å skille mellom kostnader og utgifter. Hvis det ikke benyttes reelle markedspriser på innsatsfaktorene, vil en måle utgifter og ikke kostnader. Hvis rammebetingelsene til Statens vegvesen medfører annen prising av ressursene enn en ellers ville hatt, må dette tas hensyn til ved sammenligning av kostnadseffektivitet.
Vegdirektoratet (1995) legger følgende prinsipp til grunn for dokumentasjon av Produksjonsavdelingens konkurranseevne:
| « Sammenligning mellom resultater for utførte arbeider inklusive endringer og tillegg for samme oppgavetype, vil gi det mest reelle sammenligningsgrunnlaget, og dette prinsipp legges derfor til grunn for dokumentasjon av konkurranseevne. Det vil si at dokumentasjon skjer i ettertid ved at resultatene fra arbeider utført i egen produksjon sammenlignes med resultater fra tilsvarende arbeider utført i entreprise ». |
Grunnlaget for Vegdirektoratets sammenligning av privat og statlig effektivitet, er etableringen av et nytt regnskapssystem som skal bygges opp fra prosjektnivå ved hvert vegkontor. Det vil ta tid å gjennomføre en slik sammenligning. For det første etableres ikke et sammenlignbart regnskapssystem før fra 1. januar 1998. For det andre må en utarbeide metoder for sammenligning som tar hensyn til forskjeller i rammebetingelser. For det tredje vil det ta tid å samle inn en tilstrekkelig mengde sammenlignbare resultater, hvis det er mulig.
Det er relevant å stille spørsmålstegn ved om det er mulig å samle inn tilstrekkelige mengder data med tilstrekkelig kvalitet. Uansett vil det være feilkilder i en slik sammenligning. Hvis en finner at Produksjonsavdelingen er 5 prosent mer effektiv enn en privat bedrift på et tilsvarende prosjekt, skyldes det feilkilder i data, ulike rammebetingelser, tilfeldigheter eller høyere effektivitet?
Videre kan en stille spørsmålstegn ved om hvor mange ganger Produksjonsavdelingen kan vise seg å være ineffektiv før det får konsekvenser? Er det slik at hvis en ikke er effektiv ett, to, tre eller et annet gitt antall prosjekter, skal trekke den konsekvensen at Produksjonsavdelingen ikke skal utføre denne typen oppdrag? I såfall hvilke konsekvenser vil det få for antall sysselsatte i Produksjonsavdelingen? Vil en finne andre arbeidsoppgaver eller vil en øke bruken av egen arbeidskraft på andre oppgaver hvor en har vist effektivitet? Er det videre slik at hvis Produksjonsavdelingen har vist ineffektivitet over en periode, ikke skal kunne komme tilbake igjen for å utføre tilsvarende oppgaver? Hvis Produksjonsavdelingen skal kunne komme tilbake igjen å utføre denne typen oppdrag, hvor mange ganger kan det skje? Alle disse spørsmålene skulle vise at når en velger et administrativt system for å avgjøre konkurransedyktighet, medfører det at en må finne frem til et regelverk som gir troverdighet og som ikke blir for komplisert å administrere. Etter vår vurdering vil det være svært vanskelig.
Selv om en skulle akseptere metoden for sammenligning, kan den ikke gi en helhetlig dokumentasjon av Produksjonsavdelingens kostnadseffektivitet. Det skyldes dels at sammenligningsgrunnlaget er tynt særlig for oppgaver innen drift og vedlikehold og dels at bruken av sammenlignbare eksempler fører til at det bare vil være deler av Produksjonsavdelingens virksomhet som sammenlignes. I en samfunnsøkonomisk vurdering er det effektiviteten til den samlede ressursbruken i Produksjonsavdelingen som er interessant.
En viktig rammebetingelse omtalt i kapittel 4, er at Statens vegvesens rolle som bestiller og utfører kan tildele sin egen produksjonsavdeling oppgaver. Denne rammebetingelsen medfører to konkrete fordeler for Produksjonsavdelingens effektivitet:
| - | Statens vegvesen kan planlegge bruk av Produksjonsavdelingens ressurser på de prosjekter og oppgaver hvor de relativt synes mest effektive. Det gir mulighet for spesialisering med effektivitetsgevinster. |
| - | Statens vegvesen kan utnytte stordriftsfordeler og på den måten redusere sine utgifter. Dette gjelder særlig asfaltvirksomheten hvor en ved hjelp av full kapasitetsutnyttelse kan oppnå lavere priser enn private. |
For Statens vegvesen vil dette fremstå som effektiv utnyttelse av ressursene. For det første fordi en søker å bruke sin produksjonskapasitet der den er mest effektiv. For det andre oppnår en lavere priser på områder med stordriftsfordeler. Det mest nærliggende eksemplet på stordriftsfordeler er asfaltproduksjonen, hvor Statens vegvesen kan utnytte at produksjonsprisen på asfalt synker med økende volum. I forhold til samfunnsøkonomisk effektivitet er etter vår vurdering argumentene for egen produksjon som følge av dette ikke holdbare:
| - | For det første, hvis det er slik at Produksjonsavdelingen er mer effektive enn private på en del typer oppdrag, vil de også være det hvis de måtte delta i åpen konkurranse på like vilkår med private. Hvis Produksjonsavdelingen f.eks. er mer effektive i tunneldrift enn private, vil de kunne levere tunneler til lavere priser og med samme kvalitet. Effektivitet må kunne tåle markedets lys. |
| - | For det andre er det ikke gitt at Produksjonsavdelingen klarer å utnytte stordriftsfordelene i asfaltproduksjon like godt som private. |
| - | For det tredje har staten andre virkemidler til regulering av monopoldannelser i tilfeller med stordriftsfordeler. Konkurranselovgivningen og Konkurransetilsynet brukes i slike tilfeller. |
ECON (1992) viser til at det som hovedregel er konkurranse som benyttes som virkemiddel for å oppnå effektivitet i et marked. Et unntak kan være hvis det foreligger markedssvikt, f.eks. manglende konkurranse. Også i tilfelle markedssvikt benytte som regel andre virkemidler enn produksjon i egenregi. Konkurranselovgivningen og Konkurransetilsynet er statlige virkemidler i så måte. ECON (1992) hadde følgende konklusjoner:
| 1. | Det er et privat marked for de aller fleste aktiviteter der Statens vegvesen har egen drift. |
| 2. | Det er tilfredsstillende konkurranse på de aller fleste områder. |
| 3. | Ved eventuell tvil om tilstrekkelig konkurranse er det ikke gitt at det fornuftige tiltaket er drift i Statens vegvesens egen regi. |
| 4. | Som krav til at Statens vegvesen fortsatt skal ha egen drift, må settes at den foregår minst like effektivt som privat drift. Dette kan bare sikres med likhet i rammebetingelser. |
Det har ikke skjedd noe med markedssituasjonen som tilsier at konklusjonene over ikke står minst like godt i dag, 5 år etter.
Fra samfunnets side er det likegyldig hvem som produserer asfalt. Det viktige er at den mengden asfalt som blir etterspurt, blir produsert med lavest mulig forbruk av ressurser. På et hvert tidspunkt har private og Produksjonsavdelingen en gitt kapasitet i asfaltproduksjonen. Når Statens vegvesen tildeler egen produksjonsavdeling oppdrag, kan en samtidig sørge for høy kapasitetsutnyttelse, som igjen gir lave produksjonskostnader pr. tonn. Det medfører lavere etterspørsel mot private. Ta som eksempel at det etterspørres 150.000 tonn asfalt i et område hvor Produksjonsavdelingen har kapasitet til å produsere 100.000 tonn. Effektiv utnyttelse av ressursene i Statens vegvesen internt, tilsier at Produksjonsavdelingen skal produsere for full kapasitet, mens de private får resten. Dette vil medføre at de private ikke kan produsere til like lave priser som Produksjonsavdelingen. Det er imidlertid absolutt ingen garanti for at Produksjonsavdelingen ville produsert like effektivt hvis begge fikk i oppdrag å produsere 75.000 hver. Det kan tvert om vise seg at den samfunnsøkonomisk optimale fordelingen av produksjonen ville vært at de private produserte mer enn halvparten.
På denne bakgrunn er det etter vår vurdering samfunnsøkonomisk optimalt at Produksjonsavdelingen på linje med private entreprenører konkurrerer om oppdragene med innlevering av tilbud på samme anbudsgrunnlag og på like vilkår (REFSA) som private. Videre er det vår vurdering at konkurranse er den eneste måten en kan gjennomføre en objektiv sammenligning av effektiviteten på. Konkurranseutsetting vil enten dokumentere Produksjonsavdelingens effektivitet eller avsløre ineffektivitet i den grad det ikke eksisterer markedssvikt. Ved markedssvikt som følge av f.eks stordriftsfordeler, må det føres tilsyn slik at bedriftene ikke gir mulighet til å ta ut monopolgevinster. Regelverket for markedet er i tillegg vel etablert og har ikke behov for administrative og kostbare rutiner for avgjørelser.
I dette kapittelet skal vi:
| - | Kort beskrive Statens vegvesen som organisasjon med vekt på forholdet mellom produksjonsavdelingen og myndighetsdelen. |
| - | Gå gjennom forskjeller i rammebetingelser mellom private entreprenører og Produksjonsavdelingen som kan føre til forskjeller i effektivitet. |
De viktigste forskjellene i rammebetingelser følger av at Statens vegvesen er en forvaltningsbedrift og at Statens vegvesen både skal ivareta myndighetsoppgaver, være bestiller i anleggsmarkedet og utføre anleggsoppdrag gjennom sin Produksjonsavdeling. Det er videre en nær sammenheng mellom de to sentrale rammebetingelsene. En endring av eierskap til produksjonsavdelingen i Statens vegvesen fra forvaltningsbedrift må medføre et juridisk skille mellom Produksjonsavdelingen og myndighetsdelen av Statens vegvesen. På den måten kan en si at eierskapet og organiseringen av Statens vegvesen er den mest sentrale og avgjørende forskjellen i rammebetingelser.
Statens vegvesen har ansvaret for planlegging, bygging og drift av riks- og fylkesvegnettet og for tilsyn med trafikanter og kjøretøy. Etatens hovedoppgave ligger på myndighetssiden med planlegging, tilsyn og kontroll. Statens vegvesen har imidlertid også en betydelig egen produksjon. Produksjonen er organisert i en egen produksjonsavdeling, som utfører oppdrag for Trafikk- og Utbyggingsavdelingene i Statens vegvesen og for fylkene (fylkesveier). Vegdirektoratet med Vegdirektøren utgjør ledelsen i Statens vegvesen og kan sammenlignes med konsernledelsen i et privat konsern. Det er imidlertid i produksjonsavdelingene ved vegkontorene produksjonsressursene ligger. Organisasjonskartet for Statens vegvesen er gjengitt i vedlegg 1.
Vegkontorene består av tre myndighetsavdelinger (Administrasjon, Trafikk og Utbygging) og en produksjonsavdeling. Vegsjefen er øverste myndighet for alle avdelingene ved vegkontorene. Produksjonsavdelingen i det enkelte fylke utfører oppgaver på oppdrag for Trafikk og Utbygging (riksveger) samt for fylket når det gjelder fylkesvegnettet. Produksjonsavdelingen i det enkelte fylke kan også utføre oppdrag for Vegsjefen i andre fylker.
Statens vegvesen er en forvaltningsbedrift med en egen produksjonsavdeling. St.meld.nr.61 (1996-1997) « Om eierskap i næringslivet » viser til at forvaltningsbedrifter er en av flere måter å organisere statlig eierskap på. Andre organisasjonsmodeller kan være:
| - | statsaksjeselskap (NRK, Telenor og Statkraft anlegg) |
| - | ordinære aksjeselskap (Norsk Hydro, Raufoss) |
| - | statsforetak (Statkraft, Statnett og SIVA) |
| - | særlovselskaper (Postbanken, Posten Norge og NSB). |
Forvaltningsbedrifter er generelt kjennetegnet ved at de er en del av staten som juridisk person og inngår som en del av statsbudsjettet. Organiseringen som forvaltningsbedrift medfører forskjeller i rammebetingelser sammenlignet med private entreprenører som i all hovedsak er ordinære aksjeselskaper. De viktigste forskjellene er at Produksjonsavdelingen:
| 1. | Skal føre to regnskaper (fra 1. januar 1998), et regnskap etter kontantprinsippet som er pålagt alle forvaltningsbedrifter og ett regnskap som i størst mulig grad skal kunne sammenlignes med private. |
| 2. | Ikke kan tilpasse og disponere sine ressurser (arbeidskraft, maskiner, utstyr og bygninger) fritt som følge av endringer i markedsforhold eller strategi. |
| 3. | Er forhindret fra å utføre andre typer bygg- og anleggsoppgaver. |
| 4. | Ikke kan disponere sine økonomiske midler fritt, men må forholde seg til bevilgende myndighet og politiske prioriteringer. Regjeringen og Stortinget har direkte instruksjonsadgang for å sikre at Stortingets retningslinjer følges. |
| 5. | Må forholde seg til regelverk for statlige forvaltningsbedrifter, herunder regelverk for offentlige anskaffelser (REFSA). |
| 6. | Er en del av Statens vegvesen og må dermed betale MVA på veiinvesteringer, men er samtidig unntatt for investeringsavgift. |
Hver av disse forskjellen følger av at Statens vegvesen er en forvaltningsbedrift. I våre samtaler med Vegdirektoratet ble det pekt på at flere av disse rammebetingelsene var negative med hensyn på ressursutnyttelsen og effektiv drift. Med unntak av innføringen av nytt budsjett og regnskapssystem, er konsekvensen av å endre på en eller flere av de ovenfor nevnte rammebetingelsene, at Produksjonsavdelingen må opphøre som forvaltningsbedrift og skilles juridisk fra Statens vegvesen.
Fra 1. januar 1998 etableres et særskilt regnskap for Produksjonsavdelingen basert på samme regnskapsprinsipper som er pålagt for private. Hensikten er at regnskap fra prosjekt- til avdelingsnivå skal danne grunnlag for sammenligning av effektivitet med private entreprenører. Statens vegvesen og Produksjonsavdelingen er pålagt å føre regnskap etter kontantprinsippet som for andre forvaltningsbedrifter. Produksjonsavdelingen må dermed føre to sett regnskaper. Det nye budsjett- og regnskapssystemet er helt sentralt for Statens vegvesen dokumentasjon av effektivitet og konkurranseevne.
Vi vil understreke at regnskapssystemet ennå ikke er tatt i bruk slik at det ikke har vært mulig for oss å vurdere systemet i en konkret utforming (se kapittel 3 for nærmere diskusjon). I følge Vegdirektoratet vil regnskapet bli bygd opp fra mikro, dvs. det vil inneholde inntekter og kostnader på alle produksjonsavdelingens oppgaver/prosjekter ved det enkelte vegkontor. Regnskapet for hvert vegkontor skal igjen summeres opp til et samlet regnskap for Produksjonsavdelingen i Statens vegvesen. Etableringen av nytt regnskapssystem er et svar på Holler-utvalgets minimumskrav om et regnskapsmessig skille mellom produksjonsoppgavene og de myndighetsoppgaver som Statens vegvesen ivaretar (se punkt e) i avsnitt 1.2). Holler-utvalget satte følgende krav til systemet:
| 1. | Systemtet må være troverdig i forhold til kostnadsdeling og avregning. |
| 2. | Det må kunne vise Produksjonsavdelingens effektivitet og konkurranseevne i forhold til tilsvarende privat virksomhet. |
Ifølge Vegdirektoratet vil Produksjonsavdelingens andel av realkapitalen inngå i balansen i regnskapet. Det er beregnet en inngangsverdi på maskiner, utstyr og eiendommer som tilsvarer kostpris. St.prp.nr.1 (1997-1998) fra Samferdselsdepartementet, viser til at verdien av realkapitalen grovt er anslått til 1.300 mill. kroner. Avkastningskravet er satt til 7 prosent av realkapitalen. I B.innst.S.nr.1 (1996-1997) sa et flertall i samferdselskomiteen at det burde legges til grunn 2 prosent avkastning ut fra at maskinparken i Statens vegvesen har en for høy gjennomsnittsalder og at det er såvidt stor forskjell i rammebetingelser mellom Statens vegvesen og private entreprenører. Samferdselsdepartementet tar sikte på å komme tilbake til verdifastsettelsen av produksjonsutstyret og størrelsen på avkastningskravet i budsjettproposisjonen for 1999. Det har ikke vært mulig for oss å vurdere i hvilken grad realkapitalen er overvurdert eller ikke.
Hvis verdien av realkapitalen er overvurdert, er det isolert sett en negativ rammebetingelse for Produksjonsavdelingen. For å bidra til like rammebetingelser på dette området bør verdsettingen bygge på samme prinsipper som for private. Det er her viktig at maskinparken også faktureres prosjekter på samme måte og med samme kostnader som for private. Forskjeller her vil påvirke resultatet av sammenligning av effektivitet på prosjektnivå. Dette kan bl.a. beregnes ut fra hva det årlig vil koste å leie inn tilsvarende maskinpark fra private.
Avdelingens andel av overheadkostnader ved det enkelte vegkontor og i Vegdirektoratet vil også inngå i det nye regnskapssystemet. Så langt det har vært mulig for oss å vurdere et ikke eksisterende regnskap, er prinsippet at Produksjonsavdelingen skal belastes de kostnader det faktisk påfører Statens vegvesen.
Som følge av at Produksjonsavdelingen ikke deltar i anbudskonkurranse med private entreprenører (se avsnitt 4.3), vil fastsettelsen av inntektene i regnskapet være en vesentlig forskjell mellom private entreprenører og Produksjonsavdelingen. Etter hva vi forstår fra Vegdirektoratet, vil ikke Produksjonsavdelingen lenger få bevilgninger fra 1998, men må gjøre avtaler med Trafikk- og Utbyggingsavdelingene ved vegkontorene. Produksjonsavdelingen skal da bli en inntektsfinansiert virksomhet. Grunnlaget for dette er at det skal lages avtaler for alle oppgaver Produksjonsavdelingen skal utføre. Statens vegvesen har erfaring fra å utføre utbyggingsoppgaver i egenregi på grunnlag av prosjektbeskrivelser. Beskrivelsene danner grunnlaget for avtaler for Utbyggingsavdelingen. Trafikkavdelingene er nå i ferd med å utarbeide funksjonsbeskrivelser for drift og vedlikehold. Det er disse beskrivelsene som skal ligge til grunn for de avtaler som gjøres med produksjonsavdelingene. Det er videre Vegdirektoratets målsetting at helt tilsvarende funksjonsbeskrivelser skal ligget til grunn for konkurranseutsetting av drift- og vedlikeholdsentrepriser.
I praksis vil beskrivelsene bli noe enklere for produksjonsavdelingene, enn for private. Dette følger av at Produksjonsavdelingen er en del av Statens vegvesen.
Vi finner grunn til å sette spørsmålstegn ved hvor reell denne metoden for å beregne inntektene vil bli. En viktig rammebetingelse for Produksjonsavdelingen er at den ikke kan tilpasse eller disponere egne ressurser fritt som følge av endringer i markedsforhold. Det medfører bl.a. at Statens vegvesen må sysselsette alle ansatte i Produksjonsavdelingen til enhver tid. Grunnlaget for de oppdrag som Produksjonsavdelingen skal utføre, er prosjektbeskrivelser av utbyggingsoppdrag og funksjonsbeskrivelser av drift- og vedlikeholdsoppdrag. Inntektene beregnes i forhold til de priser Produksjonsavdelingen har beregnet seg for oppdragene. Inntektene blir dermed bestemt ut fra de oppdrag som Vegsjefen tildeler Produksjonsavdelingen og er dermed i stor grad bestemt av Produksjonsavdelingens kostnader og beregnede priser. Så lenge Produksjonsavdelingen ikke må delta i konkurransen om oppdrag uavhengig av vegsjefene og på lik linje med private entreprenører, vil inntektssiden i regnskapet ikke bidra til et riktig bilde av verdiskapingen.
På denne bakgrunn er det vår vurdering at det nye regnskapssystemet kan utformes slik at det blir troverdig i forhold til kostnadsdeling og avregning. Det første punktet i Holler-utvalgets krav kan dermed bli oppfylt. Det er imidlertid grunn til å være skeptisk til om Holler-utvalgets krav til at regnskapssystemet kan gi et riktig bilde av effektivitet og konkurranseevne. Årsaken er at Produksjonsavdelingens inntekter i stor grad vil bli bestemt ut fra utgiftene som følge av at rammebetingelsen for hvordan oppdrag blir « tildelt » er helt forskjellig mellom private entreprenører og Statens vegvesens produksjonsavdeling.
Statens vegvesen og Produksjonsavdelingen er pålagt å føre regnskap etter kontantprinsippet som for andre forvaltningsbedrifter. I tillegg skal en utarbeide regnskap etter tilsvarende prinsipper som for en privat bedrift. Isolert sett medfører føring av to regnskaper ekstra arbeid og er i seg selv en rammebetingelse som medfører ekstra kostnader og på den måten bidrar til å svekke effektiviteten til Produksjonsavdelingen.
Produksjonsavdelingen har ikke mulighet til fritt å tilpasse egne ressurser til endringer i markedsforhold. Videre er det liten mobilitet blant de ansatte mellom produksjonsavdelingene ved vegkontorene. Dette hindrer effektiv drift av Produksjonsavdelingen. Til forskjell fra private, er Statens vegvesen og produksjonsavdelingene ved vegkontorene pålagt å finne sysselsetting for sine ansatte ved det enkelte vegkontor og for Produksjonsavdelingen samlet. Dette leder til liten fleksibilitet totalt sett og utfordringer knyttet til effektiv utnyttelse av arbeidskraften mellom vegkontorer med skiftende og ulikt nivå på investeringer, drift og vedlikehold. I forhold til en målsetting om kostnadseffektivitet er dette en klar ulempe i rammebetingelsene.
Imidlertid må dette ses i lys av at Statens vegvesen selv kan velge oppdrag for sine ansatte innenfor de rammer øvrige forpliktelser setter. En privat bedrift i fri konkurranse kunne neppe overlevd med slike begrensninger. Med skiftende mengde oppdrag over tid og mellom vegkontorene, er det en utfordring for Produksjonsavdelingen å planlegge med sikte på effektiv utnyttelse av arbeidskraften og øvrige ressurser. En optimal situasjon for Produksjonsavdelingen i forhold til planlegging og effektiv utnyttelse av ressursene, ville trolig vært:
| - | relativt stabilt nivå på Statens vegvesens samlede budsjetter til utbygging- og trafikkformål |
| - | relativt stabil fordeling av budsjettene mellom fylkene. |
Når situasjonen endres som følge av værforhold, andre uforutsette hendelser, sprekk i budsjetter for enkeltprosjekter eller endringer i bevilgningene fra Stortinget representerer det en utfordring for Produksjonsavdelingens effektivitet.
En årsak til problemer for planleggingen innenfor et budsjettår, er at kontrakter med private entreprenører er juridisk bindene. Hvis budsjettene av en eller annen årsak er for lave i forhold til de oppgavene en er forpliktet til gjennom avtaler med private, må Produksjonsavdelingen redusere sin ressursbruk og finne nye arbeidsoppgaver enn tidligere planlagt. Dette følger både av at:
| - | Produksjonsavdelingen ikke fritt kan tilpasse og disponere egen arbeidskraft som følge av endringer i markedsforhold. |
| - | Arbeidskraften er lite mobil mellom vegkontorene. |
På den måten er også markedet til Produksjonsavdelingen usikkert på kort sikt. På lengre sikt gjelder imidlertid de begrensende rammebetingelsene i forhold til oppsigelser og permitteringer. Eventuelt lavere bevilgninger til Statens vegvesen eller for et vegkontor, medfører at en større andel av budsjettet må overføres fra private entrepriser og til produksjonsavdelingene.
Ved utsikter til en eventuelt planlagt, forutsigbar og langvarig nedskjæring i budsjettene til utbyggings- og trafikkformål, kan en løse utfordringene ved naturlig avgang. I såfall forlater en imidlertid målsettingen om å opprettholde egenregi virksomheten på 1994 nivå.
Det er store variasjoner i antall ansatte mellom produksjonsavdelingene ved vegkontorene også sett i forhold til antall innbyggere i fylkene (se vedlegg 2). I følge Vegdirektoratet er det flere årsaker til dette:
| - | Store variasjoner i veilengder vegkontorene har ansvar for. |
| - | Store forskjeller i reiseavstander og fremkommelighet. |
| - | Historiske årsaker og begrenset mulighet til å tilpasse bemanningen over tid. Er det først blitt mange sysselsatte ved et vegkontor, tar det tid å redusere bemanningen som følge av at medarbeiderne er ansatt ved vegkontorene og ikke kan sies opp. |
For å bedre kapasitetsutnyttelsen er det en målsetting for Statens vegvesen å øke oppdragsmengden på tvers av fylkene. Foreløpig er dette særlig vært tilfelle innenfor enkelte tunge produksjonsoppgaver som tunneldrift, kaianlegg, bruer og asfalt. Omfanget har vært relativt beskjedent i forhold til antall ansatte i Produksjonsavdelingen (5.700 i 1996). På direkte spørsmål hevdet Vegdirektoratet at en kunne oppnådd en mer optimal bruk av ressursene ved en omdisponering av produksjonsmedarbeidere mellom vegkontorene.
Etter vår vurdering synes det derfor relevant å stille spørsmålstegn ved om den store forskjellen i antall ansatte mellom vegkontorene kan forsvares utfra hensyn til effektivitet og konkurranseevne, selv om Statens vegvesen kan styre den mengden oppdrag.
Produksjonsavdelingen er avgrenset til å utføre oppdrag for Trafikk- og Utbyggingsavdelingen i Statens vegvesen og for Fylkeskommunene. Rammebetingelsen medfører at Produksjonsavdelingen er forhindret fra å utnytte egne ressurser mest mulig effektivt. Ved eventuelle endringer i forhold til tidligere planlagt effektiv utnyttelse av egne ressurser, må en finne andre oppdrag for Statens vegvesen selv om avdelingen kunne utført oppdrag for andre oppdragsgivere med høyere avkastning av maskiner og realkapital.
Isolert sett er det derfor en rammebetingelse som trekker i negativ retning i forhold til effektivitet for Produksjonsavdelingen. Konsekvensene tydeliggjør utfordringen som ligger i å utnytte Produksjonsavdelingens ressurser på en mest mulig effektiv måte.
Hvis Produksjonsavdelingen skulle fristilles og eventuelt omdannes til et aksjeselskap og dermed få samme rammebetingelser som private, blir det en konsekvens at Produksjonsavdelingen må kunne stå fritt i forhold til å utføre oppdrag for andre enn Statens vegvesen og fylkeskommunene.
Det følger av organiseringen som forvaltningsbedrift at Statens vegvesens produksjonsavdeling har klart mindre fleksible rammebetingelser i forhold til disponering av midler. Overskuddet i Produksjonsavdelingen tilfaller i sin helhet Statens vegvesen. I den forstand ligger det dermed ingen økonomiske insentiver i Produksjonsavdelingen isolert til økt kostnadseffektivitet. Det er Statens vegvesen som en helhet som i såfall drar nytte av den økte effektiviteten.
Produksjonsavdelingen har heller ikke et eget budsjett- og regnskapsansvar i den forstand at de på egen hånd beslutte anskaffelser av maskiner og annet utstyr.
Statens vegvesen er som forvaltningsbedrift pålagt å følge statens retningslinjer for anskaffelser (REFSA). Som en avdeling i Statens vegvesen må Produksjonsavdelingen også følge REFSA. Det innebærer bl.a. at anskaffelser må ut på anbud og følge prosedyrer som ikke private bedrifter har valgt. Når private bedrifter ikke bruker samme retningslinjer, tar vi det som et tegn på at de ikke bidrar til kostnadseffektivitet. At REFSA må anvendes er dermed en rammebetingelse som er en ulempe for Produksjonsavdelingen.
I henhold til REFSA, skal Statens vegvesen ikke legge ulikheter i MVA og investeringsavgift (og evt. andre avgifter) til grunn for valg av leverandør. Det medfører at tilbud fra ulike leverandører oppgis ekskl. MVA og investeringsavgift. Videre må det medføre at en i valg av driftsform (egenregi eller entreprise), ikke skal legge forskjeller i avgifter til grunn. Til slutt må det også medføre at en skal vurdere effektiviteten ekskl. avgifter. Regnskapene til private og Produksjonsavdelingen må derfor føres ekskl. avgifter.
Det er likevel viktig å være oppmerksom på at Private entreprenører og Statens vegvesen må forholde seg til ulike regler for betaling av MVA og investeringsavgift. Dette gjelder også for likt arbeid. Bl.a. gjelder det avgiftsbelastningen av Statens vegvesens maskinforvaltning og private maskiner. Forskjellene mellom private og Statens vegvesen oppstår fordi Produksjonsavdelingen er en del av forvaltningsbedriften og ikke er juridisk utskilt som eget selskap. Forskjellene i MVA og investeringsavgift som Statens vegvesen som tiltakshaver må betale for sluttproduktet i de to tilfellene kan illustreres med et eksempel. To ekstreme tilfeller betraktes:
| 1. | Statens vegvesen utfører et prosjekt kun med egne maskiner og ansatte. Dvs at Statens vegvesen eier alt fra sandtak og pukkverk til anleggsutstyr og anleggsarbeidere. Alle innsatsfaktorer som ikke er standardvarer produseres av Statens vegvesen selv. |
| 2. | Statens vegvesen setter ut et prosjekt på anbud og betaler en privat entreprenør for å utføre alt. Den private entreprenøren produserer alt som ikke er standardvarer selv. |
I det første tilfellet må Statens vegvesen betale MVA (23 prosent) på alle driftsmidler; maskiner, drivstoff, sement, betong, sprengstoff, mm. Det Statens vegvesen selv produserer av varer og tjenester i forbindelse med vegbyggingen betales det imidlertid ikke avgift på fordi dette regnes som interne leveranser og Statens vegvesen betaler ikke MVA på egen arbeidsinnsats. Jo mer lønnsutgiftene utgjør av de samlede prosjektutgiftene til Produksjonsavdelingen, jo lavere blir Statens vegvesens utgifter til avgifter.
I det andre tilfellet må den privat entreprenøren betale investeringsavgift (7 prosent) på alle driftsmidler, men ikke MVA. Det entreprenøren selv produserer av varer og tjenester i forbindelse med vegbyggingen betales det ikke avgift på fordi privat arbeid på offentlig vei er fritatt for avgifter. Dette avgiftsfritaket er et forsøk på å kompensere for av Statens vegvesen ikke betaler avgift på egen arbeidsinnsats. Jo mer entreprenøren selv produserer, jo lavere blir avgiftene.
Regelen om avgiftsfritak for arbeid på offentlig vei skaper ofte problemer i og med at definisjonen av hva som er « vei » ikke er fastlagt. Hvis arbeidet den private entreprenøren utfører foregår « utenfor » veien skal det betales MVA på hele fakturaen.
Avgiftssystemet er svært komplisert og det er vanskelig å summere totaleffekten av det for Statens vegvesen og private entreprenører. De konkurransevridende elementer i MVA regelverket trekker i begge retninger.
| - | Det at Statens vegvesen betaler MVA, mens private entreprenører betaler investeringsavgift innebærer isolert sett en konkurransefordel for de private. |
| - | Avgiftsfritaket for privat arbeid gjelder bare på vei, mens avgiftsfritaket på arbeidsinnsats i Statens vegvesen er generelt. Dette innebærer en konkurransefordel for Statens vegvesen. |
Når Statens vegvesen vurderer om et prosjekt skal settes ut på anbud eller om de skal utføre det i egenregi gir disse forhold Statens vegvesen incentiver til å utføre arbeidsintensive prosjekter utenfor veiene i egenregi. Det synes likevel som om dette ikke betyr så mye i den store sammenheng og at forskjeller i rammebetingelser når det gjelder avgifter, er en ulempe for Statens vegvesens produksjonsavdeling. Insentivene burde trekke i motsatt retning når det gjelder arbeid på veien.
Statens vegvesen er i likhet med andre forvaltningsbedrifter ikke tilknyttet trygdesystemet og må derfor betale sykepenger fra første arbeidsdag og inntil ett år. Private entreprenører på sin side må betale sykepenger de første 14 sykedagene, deretter overtar trygdesystemet. Dette er fremmet av Statens vegvesen som en forskjell i rammebetingelser i private bedrifters favør.
Etter vår vurdering er ikke dette en relevant forskjell i rammebetingelsene fordi utgifter til sykefravær bevilges over statsbudsjettet direkte. Dette er å betrakte som en praktisk ordning som følge av at Statens vegvesen er en forvaltningsbedrift og får bevilgninger direkte over statsbudsjettet.
Statens vegvesen har samlet tiltakshaver- og entreprenørrollen i samme organisasjon. Dette medfører at myndighetsdelen representert ved Vegdirektøren, Vegsjefen, Utbyggings- og Trafikkavdelingen tildeler Produksjonsavdelingen oppdrag utenfor åpen konkurranse. Sett på den måten er ikke Produksjonsavdelingen utsatt for konkurranse og kan heller ikke på en fullt ut objektiv måte måle sin konkurranseevne mot private aktører. Både myndighets- og produksjonsavdelingene rapporterer til samme sjef både i Vegdirektoratet og i Vegkontorene i fylkene. Det oppstår dermed en uklarhet om hvor skarpt skillet mellom bestiller- og utførerrollene faktisk er. St.meld.nr.61 (1996-1997) « Om eierskap i næringslivet » tar opp spørsmålet om konflikter som følge av blanding av rollen som myndighetsutøver og eier:
| - | «Dersom konkurransen skal bli oppfattet som lik, er det ikke nok at rettslige og økonomiske forhold faktisk gjør slik konkurranse mulig. Det er også nødvendig å innrette virksomheten på en slik måte at private aktører og internasjonale kontrollorganer får tillit til at vilkårene for lik konkurranse er tilstede.» |
| - | Videre heter det at «I vurderingen må det imidlertid tas hensyn til behovet for å bygge opp tillit til at staten som regulator opptrer mest mulig uavhengig av staten som eier og til at staten som markedsaktør faktisk er underlagt de samme rammevilkår som andre aktører. Organisering av statens eier- og myndighetsrolle påvirker statens troverdighet som regulator. » |
Det er vår vurdering at det foreløpig er manglende tillit mellom Statens vegvesen og private aktører i forhold til om vilkårene for lik konkurranse er tilstede. Opprettelsen av ny organisasjon i Statens vegvesen fra 1. januar 1995 har ikke ført til et skille mellom eier- og myndighetsrollen på den ene side og egen produksjon på den andre. Det er klart at Produksjonsavdelingen som markedsaktør ikke er pålagt de samme rammevilkår som andre aktører.
Statens vegvesen benytter begrepet « driftsform » for å beskrive hvem som tildeles ansvaret for produksjonen. Ifølge Statens vegvesen (1996) benyttes i prinsippet tre ulike driftsformer:
| - | Hovedentreprise, hvor hele prosjektet blir satt ut i samlet entreprise. Hvem som får oppdraget avgjøres på grunnlag av tilbud i en anbudsrunde. Regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet mv (REFSA) og de rammene EØS-avtalen setter, avgjør utfallet av anbudsrundene. |
| - | Delt entreprise, hvor prosjektet blir splittet opp i delprosjekter som blir satt ut i separate entrepriser. Også her benyttes statens regler for offentlige anskaffelser til å avgjøre hvem som får oppdraget. En eller flere av entreprisene kan imidlertid bli unntatt fra anbudsrunder og kjørt i egenregi. |
| - | Egenregi, hvor prosjektet i sin helhet blir styrt av Produksjonsavdelingen. Det kan være overlapp mellom driftsformen «delt entreprise» og «egenregi» når Produksjonsavdelingen utfører en eller flere oppdrag i et prosjekt med driftsformen delt entreprise. Også i egenregi kan deler av oppdraget utføres med innleide ressurser. REFSA ligger også her til grunn for innleie av underentreprenører o.l. Det er for øvrig vanlig at større bedrifter som utfører oppdrag i hovedentreprise for Statens vegvesen også leier inn underentreprenører. |
Den prinsipielle forskjellen knyttet til vår problemstilling går mellom entrepriser kontrahert i forhold til REFSA og egenregi.
Det er i hovedsak Vegkontorene som tar avgjørelsen om hvilken driftsform som skal benyttes. Formelt har Vegsjefen ansvaret, men rådfører seg med avdelingslederen for Trafikk, Utbygging og Produksjon. Vegdirektoratet kan gi anbefalinger i spesielle tilfeller og av mer generell art. Eksempelvis kan det gjelde spesielt store prosjekter, prosjekter på tvers av fylkesgrenser og ved mer politikk rettede anbefalinger om valg av driftsform. Et eksempel på det siste er planer om utlysing av 5 entrepriser innen drift og vedlikehold av spesifiserte veistrekninger med såkalte funksjonskontrakter. Entrepriser er ikke tidligere brukt som driftsform for drift og vedlikehold.
Det er ikke utarbeidet noe regelverk for å avgjøre hvilken driftsform som skal velges i forskjellige prosjekter verken på oppdrag for Trafikk- eller Utbyggingsavdelingen. Dette er dermed en suveren avgjørelse som gjøres av Vegsjefen-/Vegdirektoratet i samråd med sine avdelingssjefer. Valg av driftsform skjer i to omganger. Først utarbeides en overordnet plan for disponeringen av Statens vegvesens egne produksjonsressurser. Hovedformålet er å fordele egne ressurser der hvor det synes mest hensiktsmessig. Deretter vurderes valg av driftsform for det enkelte prosjekt eller oppgave innen drift og vedlikehold etterhvert som det er aktuelt. Hvis Vegsjefen finner entreprise mest hensiktsmessig for oppdrag hvor Produksjonsavdelingen innstiller på egen regi, må Produksjonsavdelingen velge alternativ sysselsetting for sine medarbeidere.
Valg av driftsform i planleggingen følger derfor i hovedsak følgende kriterier:
| - | Først sysselsette egne ansatte. |
| - | Deretter fordeles ressursene i forhold til de oppdrag som egne ansatte og utstyr synes mest effektive til å gjennomføre. |
Samtidig er det et delmål at Produksjonsavdelingen bør utføre flest mulig forskjellige oppdrag for at det på sikt skal bli mulig å sammenligne avdelingens konkurranseevne med private entreprenører.
Også den løpende vurderingen må ta hensyn til egen sysselsetting. Det er ikke tenkelig at hovedentrepriser velges i så stor grad at en ikke kan finne fornuftig sysselsetting til egne ansatte ved hvert enkelt vegkontor.
Det er Vegdirektoratets målsetting at Produksjonsavdelingen skal fungere som et korrektiv til markedet. Det er på ingen måte et mål at Produksjonsavdelingen skal utføre mest mulig av oppdragene. I følge Vegdirektoratet må imidlertid Produksjonsavdelingen være stor nok og dekke alle kompetanseområder for å kunne være et markedskorrektiv. Utføring av flest mulig sammenlignbare typer oppgaver i egenregi og som entreprise, er et ledd i Vegdirektoratets strategi for å sammenligne effektiviteten til Produksjonsavdelingen og private entreprenører.
Som tiltakshaver har Statens vegvesen rett til å avvise alle anbud hvis prisen er for høy og så eventuelt utføre oppdraget i egenregi. I følge Vegdirektoratet er det hittil kun få anbud som er blitt avvist og overtatt av Produksjonsavdelingen.
Vi har tidligere diskutert betydningen av de rammebetingelsene som følger av at:
| - | Statens vegvesen ikke fritt kan tilpasse eller disponere sine ansatte som følge av endringer i markedsforhold |
| - | Det er liten mobilitet mellom vegkontorene |
| - | Produksjonsavdelingen ikke kan utføre andre typer anleggsoppdrag. |
Vi ser det slik at hvis Statens vegvesen skal ha mulighet til å anvende sine ressurser på en mest mulig optimal måte, er det nødvendig å kunne disponere ressursene ved innflytelse på valg av driftsform. Det er vanskelig å tenke seg andre måter Statens vegvesen kan disponere sine produksjonsressurser effektivt på. At valget av driftsform gjøres av Statens vegvesen er dermed en rammebetingelse som teller positivt for effektiviteten til Produksjonsavdelingen.
Statens vegvesen rolle som både tiltakshaver og produsent, og som dermed avgjør driftsform medfører flere praktiske forskjeller i rammebetingelsene:
| - | Produksjonsavdelingen regner ikke anbud i et åpent marked og sparer dermed kostnader til anbudsregning. |
| - | Statens vegvesen kan styre ressursene slik at en oppnår full kapasitetsutnyttelse og at en kan utføre de oppdrag en mener er mest hensiktsmessig og/eller hvor en regner seg som mest effektiv. |
Det følger av at Produksjonsavdelingen ikke deltar i åpen konkurranse om oppdrag, at de ikke har kostnader knyttet til å regne anbud. Det gjøres imidlertid kalkyler over produksjonskostnader, men på ingen måte så omfattende som de tilbud private må utarbeide for å delta i konkurransen.
Etter det vi erfarer er det vanlig at en privat bedrift « vinner » omlag 1 av 5 anbudsrunder. Det betyr at kostnadene ved å regne anbud er fem ganger så høy som kostnaden på det ene prosjektet hvor en vinner. Det er anslått at kostnadene ved å regne utgjør 1-2 prosent av anbudssummen på de oppdragene en til slutt får tildelt. Det ligger dermed en direkte forskjell i rammebetingelsene her som utgjør 1-2 prosent av den samlede omsetning.
Det følger av at Produksjonsavdelingen ikke deltar i anbudskonkurranser, men blir tildelt oppdrag av Statens vegvesen, at en både kan styre hvilke oppgaver en skal utføre og kapasitetsutnyttelsen av ressursene. Denne rammebetingelsen medfører to fordeler:
| - | For det første gir det mulighet til å utnytte arbeidskraft, maskiner og utstyr fullt ut. |
| - | For det andre gir det mulighet til spesialisering og bedre utnyttelse av egen kompetanse. |
Et eksempel på utnyttelse av stordriftsfordeler er asfaltproduksjon som er kapitalkrevende. ECON (1992) viser at kostnaden pr. produsert enhet faller vesentlig med produsert mengde. Gitt at en har produksjonskapasitet vil høy kapasitetsutnyttelse i asfaltproduksjonen være kostnadseffektivt sett fra Statens vegvesens side. Rammebetingelsene er likevel svært forskjellig som følge av Statens vegvesen selv kan sørge for høy kapasitetsutnyttelse. En sammenligning av effektivitet bør ta hensyn til denne typen rammebetingelser. Ifølge Asfaltentreprenørenes forening har Produksjonsavdelingen dobbelt så høy kapasitetsutnyttelse på sine asfaltverk sammenlignet med private.
Generelt er det isolert sett en fordel at en ikke må konkurrere i et marked, men kan planlegge bruken av ressursene. Diskusjonen i avsnitt 4.2 viser imidlertid at det ikke er uproblematisk å planlegge seg frem til effektivitet. Særlig fant vi at det vil være problematisk når det skjer endringer i forhold til den mer langsiktige planen. Fleksibel kortsiktig disponering er en utfordring og kan lett føre til at en bruker ressursene på en måte som på lengre sikt ikke er effektivt.
Et eksempel på fordeler av både av stordrift og spesialisering er tunneldrift, som er kapitalkrevende på maskinsiden og hvor produktiviteten og kostnadseffektiviteten i stor grad er avhengig av kapasitetsutnyttelsen og kompetansen. Statens vegvesen har som mål å produsere 15 kilometer veitunnel årlig av en samlet produksjon på omlag 50 kilometer. I intervju begrunnet Vegdirektoratet dette med opprettholdelse av 1994 nivået på tunneldrift og med at tunneldrift i egen regi har vist seg konkurransedyktig. Vi har ikke vurdert om dette er tilfelle, men vil understreke at Produksjonsavdelingen har en fordel i at de kan planlegge hvilke tunneler som skal drives og at mengden er relativt forutsigbar fra år til år.
Produksjonsavdelingen er en del av Statens vegvesen og har derfor som mål å bidra til størst mulig samlet effektivitet i Statens vegvesen. I praksis medfører det at myndighetsdelen av Statens vegvesen ikke kontrollerer Produksjonsavdelingen på samme måte som de kontrollerer arbeidet til private. Ved en sammenligning av kostnadssiden i Produksjonsavdelingens og private bedrifters regnskaper vil dette fremkomme som høyere kostnader til dokumentasjon overfor tiltakshaver for private. Dette er en fordel i rammebetingelsene for Produksjonsavdelingen.
Arbeidsgiveravgiften avhenger av de ansattes bosted, men det er ingen forskjell mellom Statens vegvesen og private entreprenører.
Vi har ikke funnet belegg for å si at forskjellene i tariffavtaler mellom private og Statens vegvesen taler til fordel for noen av partene. Avtalene er fremkommet i forhandlinger med de ansatte og gjenspeiler forskjellen i øvrige rammebetingelser. En kan trolig finne konkrete eksempler hvor det både taler til fordel og ulempe for Produksjonsavdelingen. Det er imidlertid grunn til å regne med at hvis øvrige rammebetingelser hadde vært like, måtte også tariffavtalene endres.
Ansatte både i Statens vegvesen og i private bedrifter er organisert i Norsk Arbeidsmannsforbund. Avtalene er utformet over lang tid og er preget av forskjellene i øvrige rammebetingelser for Statens vegvesen og privates virksomhet. Erfaringene fra Statkraft anlegg viser helt klart at hvis Produksjonsavdelingen ble organisert som et aksjeselskap og alle bestillinger fra Statens vegvesen ble satt ut på anbud, ville det ikke være mulig å overleve konkurransen med gjeldende avtaler.
Generelt innebærer avtalene at Produksjonsavdelingen blir lite fleksibel. Mulighetene til å foreta omstillinger og øke mobiliteten for å øke effektiviteten blir dermed vanskeliggjort.
En av Statens vegvesens oppgaver er å sikre beredskap slik at riks- og fylkesveier i størst mulig grad kan være åpen for trafikk under ulike værforhold og være operative så raskt som mulig etter ødeleggelser. I effektivitetssammenheng må dette behandles som en tjeneste som Produksjonsavdelingen yter og som har en viss verdi sett fra samfunnets side. Hva dette betyr for forskjeller i rammebetingelser vil avhenge av hvor store bevilgninger Statens vegvesen får for å opprettholde beredskapen. Det er ikke gitt om beredskapsoppgavene trekker i negativ eller positiv retning for Statens vegvesen. For å kunne gi en troverdig sammenligning av effektivitet bør denne typen oppgaver konkurranseutsettes og gis en inntekts- og kostnadsside. I forhold til effektivitet, er hovedpoenget at beredskapen utføres på en måte som utnytter private og statlige ressurser på en best mulig måte.
Beredskap fører både til at den samlede kapasiteten må være høyere enn hva som vanligvis er optimalt utfra hensynet til bedriftsøkonomisk lønnsomhet, og til at det må være rimelig nærhet til kapasitet i alle områder.
For Statens vegvesen innebærer en slik overkapasitet en utfordring i forhold til effektiv utnyttelse når det ikke er direkte behov for den. For de private bedriftene betyr overkapasiteten at Statens vegvesen har en overdimensjonert kapasitet som brukes i markedet. Statens vegvesen utfører dermed større deler av oppgavene i egen regi enn de ville gjort hvis de ikke hadde et ansvar for beredskap.
Oslo vegvesen ble vedtatt omorganisert i 1995. Fom. 1. januar 1996 har det tidligere Oslo vegvesen vært delt i to; Oslo Vei som utgjør produksjonsenheten er skilt i fra Samferdselsetaten som representerer myndighetsdelen og er tiltakshaver. Samferdselsetaten og Oslo Vei er nå inne i en treårig omstillingsfase. Fom. 1998 vil all virksomhet bli konkurranseutsatt.
Begrunnelsen for omorganiseringen av Oslo vegvesen var todelt. For det første var det ønskelig å skille forretning og forvaltning slik at rollefordelingen skulle bli ryddigere. Kun på den måten mente man å kunne sikre like konkurransevilkår for alle leverandørene. Og forvaltningen ville få mer troverdighet som innkjøper. Den andre grunnen var at man ønsket å opprette en samferdselsetat som skulle være ansvarlig for alt som dreier seg om samferdsel i Oslo kommune.
Tidligere var produksjonsenheten i Oslo vegvesen en integrert del av en kommunal etat, som fikk bevilgninger og ikke hadde noen avkastningskrav. Oslo Vei er en rendyrket kommunal bedrift med avkastningskrav. Oslo Vei fungerer som en privat bedrift og må leve av de oppdrag den får. Bedriften kan riktignok ikke gå konkurs, men det vil ikke være uproblematisk for Oslo Vei å tape (mange) anbudskonkurranser. Det vil kunne føre til at hele virksomheten blir nedlagt.
Når det gjelder lønns- og ansettelsesforhold har disse ikke endret seg i og med at Oslo Vei fremdeles er en kommunal bedrift. De ansatte har noe bedre betingelser på enkelte områder, bla. kan de ikke permitteres, men de har dårligere lønn slik at dette hverken er til hinder eller hjelp for Oslo Vei i konkurransen med private bedrifter. Overtallighet i bedriften vil være Oslo Veis ansvar i et år, deretter er det opp til kommunen å finne alternativ sysselsetting til arbeidstakerne.
Samferdselssjefen oppfatter Oslo vei som enhver annen leverandør. I realiteten er ikke dette helt riktig i og med at konkurranseutsettingen skal foregå gradvis i løpet av tre år, slik at både samferdselsetaten og Oslo Vei kan få erfaring med den nye situasjonen. Det skal utredes om driftsformen skal omorganiseres eventuelt til et aksjeselskap.
Den viktigste erfaringen med delingen er at kommunen sparer penger og er i stand til å få utført de oppgavene som har høyest politisk prioritet. Tidligere var det slik at Oslo vegvesen som tiltakshaver var nødt til å tilpasse oppgavene etter bemanningen. Samferdselsetaten kan operere uavhengig av dette. Også fra Oslo Veis side synes erfaringene med omorganiseringen å være positive.
Statkraft Anlegg AS har siden 1993 vært et datterselskap i Statkraft SF. Siden midten av 80-tallet har morselskapet gjennomgått flere omorganiseringer. Inntil 1985 var Statkraft et av fire direktorater underlagt det daværende Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen (NVE). I 1985 ble Statkraft så skilt ut som en frittstående forvaltningsbedrift underlagt Nærings- og Energidepartementet. I 1992 ble forvaltningsbedriften delt i et statsforetak for nett og et for produksjon; Statnett og Statkraft. I 1993 ble så anleggsvirksomheten og engineeringvirksomheten skilt ut i et eget aksjeselskap eid av staten ved Statkraft, med anledning til å påta seg arbeid i utlandet og på andre markeder i Norge.
Begrunnelsen for å skille ut anleggsvirksomheten i et eget selskap var å sette bedriften i stand til å ta risiko og konkurrere ute på det åpne markedet. Dette ble ansett som nødvendig for at kompetansen i bedriften skulle overleve. Bunnen i det norske markedet var falt ut i og med at kraftutbyggingen i Norge mer eller mindre er avsluttet.
De viktigste endringene skjedde da Statkraft ble et statsforetak i 1992. De ansatte ble da ikke lenger definert som statstjenestemenn, men kom inn under arbeidsmiljøloven på lik linje med ansatte i private bedrifter. Slik situasjonen er i dag står selskapet fritt til å gi anbud på prosjekter de ønsker å påta seg. Selskapet må på den annen side også stå ansvarlig for det de gjør. Statkraft Anlegg AS har ingen garantier for ikke å kunne gå konkurs.
Aksjeselskapsformen gir Statkraft Anlegg AS både frihet og medfølgende ansvar for egen drift. Omorganiseringen var helt nødvendig som følge av endringene i markedssituasjonen. En kunne ikke lenger leve av bevilgninger når det ikke var produksjonsoppgaver nok til å forsvare ressursbruken. Det er Statkraft anleggs vurdering at omorganiseringen har gitt de ansatte nytt pågangsmot og inspirasjon.
Produksjonsavdelingen i Statens vegvesen er den største anleggsentreprenøren i Norge. Ved utgangen av 1996 var det 5.644 sysselsatte i Statens vegvesens produksjonsavdeling. Produksjonsavdelingen har dermed vel 2.000 flere sysselsatte enn de tre største private entreprenørene hadde til sammen i sine anleggsdivisjoner i 1996.
De private bedriftene utfører også anleggsoppdrag for andre enn Statens vegvesen. Ser vi isolert på drift, vedlikehold og utbygging av veier, blir derfor Produksjonsavdelingen relativt enda større enn de store private bedriftene.
Hovedtyngden av Produksjonsavdelingens
ansatte utfører oppdrag for Trafikkavdelingen (vel 75 prosent), mens de
store private bedriftene i hovedsak utfører oppdrag for
Utbyggingsavdelingen. Ser vi generelt på ulike typer anleggsoppdrag er
derfor ikke Produksjonsavdelingen den største innen alle typer oppdrag.
Figur v.2.1. Antall sysselsatte på veianlegg i de tre største private entreprenørene og hos Statens vegvesens produksjonsavdeling (SVV)
Note: Antall ansatte i Veidekke er inkl. asfaltproduksjonen i Vei dekke asfalt, Korsbrekke&Lorck og Toppdekke. Vi har benyttet gjennomsnittlig antall ansatte 1. januar og 1. august 1996.
Note: Det største andelen av de ansatte i Statens vegvesens produksjonsoppgaver utfører drift- og vedlikeholdsoppgaver. Ca. 1.400 personer utfører oppgaver for Utbyggingsavdelingen og ca 4.200 utfører oppgaver for Trafikkavdelingen. Dette inkluderer også produksjon på fylkesvegnettet.
Kilde: Årsrapporter for 1996
Det er store variasjoner mellom vegkontorene i antall ansatte. Ifølge Vegdirektoratet er det flere årsaker til dette:
| - | Antall ansatte innen drift og vedlikehold må sees i forhold til veilengden. |
| - | Geografiske forskjeller, avstander og fremkommelighet. |
| - | Historiske årsaker og begrenset mulighet til å tilpasse bemanningen over tid. Er det først blitt mange sysselsatte ved et vegkontor, tar det tid å redusere bemanningen som følge av at medarbeiderne er ansatt ved vegkontorene og ikke kan sies opp. |
Denne stivheten i antall ansatte
mellom vegkontorene i fylkene, representerer en utfordring i forhold til
varierende veibevilgninger og uforutsette hendelser som krever ekstra
ressurser.
Tabell v.2.1. Antall personer sysselsatt i Produksjonsavdelingen med prosentvis fordeling etter Vegkontor/fylke
| Fylke | Antall ansatte | Andel av antall ansatte |
|---|
| Østfold | 94 | 3 % |
| Akershus | 384 | 7 % |
| Oslo | 0 | 0 % |
| Hedemark | 246 | 4 % |
| Oppland | 283 | 5 % |
| Buskerud | 246 | 4 % |
| Vestfold | 181 | 3 % |
| Telemark | 318 | 6 % |
| Aust-Agder | 157 | 3 % |
| Vest-Agder | 181 | 3 % |
| Rogaland | 301 | 5 % |
| Hordaland | 649 | 11 % |
| Sogn og Fjordane | 362 | 6 % |
| Møre og Romsdal | 374 | 7 % |
| Sør-Trøndelag | 340 | 6 % |
| Nord-Trøndelag | 298 | 5 % |
| Nordland | 515 | 9 % |
| Troms | 326 | 6 % |
| Finmark | 289 | 5 % |
| Sum | 5.644 | 100 % |
Kilde: Statens vegvesens årsrapport for 1996
Statens vegvesen (1995): « Årsmelding 1995 ». Oslo.
Statens vegvesen (1996): « Årsmelding 1996 ». Oslo.
St.meld.nr.61 (1996-1997) : « Om eierskap i næringslivet ». Oslo
NOU 1993:23, « Nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen »
St.meld.nr.41 (1993-1994): « Nytt styringssystem for Statens vegvesen »
St.meld.nr.37 (1996-1997) : « Norsk veg og vegtrafikkplan 1998-2007 »
St.prp.nr.1 (1997-1998) : « Budsjett prp. fra Samferdselsdepartementet ».
Innst.S.nr.1 (1996-1997): « Budsjett innstilling fra Samferdselskomiteen ».
Innst.S.nr.273 (1996-1997): « Innstilling fra samferdselskomiteen om norsk veg- og vegtrafikkplan, 1998-2007 »
ECON (1992). « Konkurranseforholdene som begrunnelse for egen drift i Statens vegvesen ». ECON rapport nr. 26/92. Oslo.
Vegdirektoratet (1995). « Det nye vegvesenet. Grunnlag og rammer for egen produksjonsvirksomhet ». Vegdirektoratet, Oslo.