| |
DATO: 1998-04-02
SIDETALL: 5
VEDLEGG 1. Redegjørelse om saksbehandling fra Naturkraft A/S
Saksgang for byggingen av gasskraftverk i Norge
VEDLEGG 2. Pressemelding fra Statens forurensningstilsyn, datert 31. mars 1998.
SFT opprettheld vedtak i gasskraftsaka
VEDLEGG 3. Brev fra Statens forurensningstilsyn til Miljøverndepartementet, datert 31. mars 1998.
Til Stortinget.
Naturkraft er ved vedtak av Norges vassdrags- og energiverk (NVE) av oktober 1996 gitt konsesjon etter energiloven til å bygge og drive gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø.
Til grunn for Stortingets vedtak om utbygging av gasskraft i Norge ligger bl.a. forutsetninger om at det skal bygges gasskraftverk i Norge dersom behandlingen av konsesjonen viser at vilkårene for konsesjonen er oppfylt, og dersom gasskraftverk i Norge kan inngå i en helhetlig energi- og miljøpolitikk.
Naturkraft har, med utgangspunkt i en normal saksgang i forhold til myndighetene, lagt en fremdriftsplan for sine prosjekter samt fremforhandlet inngåtte kommersielle avtaler. For å kunnne oppfylle vilkårene i konsesjonen fra myndighetene har Naturkraft inngått en avtale med partnerne i Statpipe om leveranse av damp til Åsgardanlegget. Denne avtalen innebærer at Naturkraft skal levere damp til Åsgardanlegget senest 1. august 2000. Som kjent er også dette tidspunktet for at eksport av gass til Europa fra Åsgard skal starte.
Vanlig saksgang for andre store industriprosjekter i Norge har vært at man kan starte byggingen av anlegget når konsesjonsvedtaket foreligger og før utslippssøknad er sendt til Statens forurensningstilsyn (SFT).
I november 1997 ble det fra Naturkrafts side redegjort for SFT om fremdriftsplanene som lå til grunn for prosjektene og gjort spesielt oppmerksom på nødvendigheten av å starte bygging på Kårstø i april 1998, noe som er påkrevd for å kunne oppfylle avtalen om leveranse av damp til Åsgard senest i august 2000.
SFT har i sin vurdering av de innkomne klagene fra en rekke miljøvernsorganisasjoner, og Naturkrafts brev, opprettholdt sitt vedtak om at Naturkraft kan starte arbeidet med tomten nå. SFT har imidlertid gitt klagene oppsettende virkning inntil Miljøverndepartementet har behandlet saken. Dette vil si at opparbeidelsen av tomten ikke kan starte før etter at klagen er behandlet.
Forslagsstillerne finner dette sterkt urimelig når det skjer en klar forskjellsbehandling mellom Naturkraft A/S og andre utbyggere. Når SFTs faglige vurdering av selve prosjektet er slik at departementet tilrås å følge SFT ved å gi klarsignal for de forberedende byggearbeider og derved avvise de trenerende og obstruksjonsmessige klager fra organisasjoner som åpent har sagt seg at de er villig til lovbrudd for å stoppe utbyggingen av disse kraftverk, er det ingen grunn til å gi klagen oppsettende virkning.
På den bakgrunn fremmes følgende
Stortinget ber Regjeringen oppheve
vedtaket i SFT om å gi klager på SFTs vedtak om tillatelse til forberedende
byggearbeider for gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes oppsettende virkning.
Til grunn for Stortingets vedtak om utbygging av gasskraft i Norge ligger bl.a. forutsetninger om:
| - | at det skal bygges gasskraftverk i Norge dersom behandlingen av konsesjonen viser at vilkårene for konsesjonen er oppfylt, og dersom gasskraftverk i Norge kan inngå i en helhetlig energi og miljøpolitikk. |
St.meld.nr.38 (1995-1996) «Om gasskraftverk i Norge», ble behandlet i Stortinget 14. juni 1996. Dette er samme dag som utbyggingen av Åsgard ble vedtatt i Stortinget.
NVE gav Naturkraft konsesjon for bygging av to kraftverk i Norge 30. oktober 1996. Vedtaket ble påklaget til Olje- og energidepartementet (OED). I mai 1997 ble et forslag om å vente med klagebehandlingen av konsesjonsvedtaket til etter Kyoto nedstemt i Stortinget.
Konsesjonsvedtaket ble etter en omfattende klagebehandling stadfestet av OED, 5. juni 1997 med bl.a. følgende vilkår:
| - | Naturkraft skal legge til rette for at det inngås avtale med rettighetshaverne til gassilandføringsanleggene på Kårstø (Åsgard) om utnyttelse av varme fra gasskraftverket. |
Naturkraft har, med utgangspunkt i en normal saksgang i forhold til myndighetene, lagt en fremdriftsplan for sine prosjekter samt fremforhandlet og inngått kommersielle avtaler.
For å kunne oppfylle vilkårene i konsesjonen fra Olje- og energidepartementet har Naturkraft inngått en avtale med partnerne i Statpipe om leveranse av damp til Åsgardanlegget. Denne avtalen innebærer at Naturkraft skal levere damp til Åsgardanlegget senest 1. august 2000. På dette tidspunktet starter eksporten av gass til Europa fra Åsgard.
Vanlig saksgang for andre store industriprosjekter i Norge har vært at man kan starte bygging av anlegget når konsesjonsvedtaket foreligger og før utslippssøknad er sendt til SFT. Etter ønske fra myndighetene utsatte Naturkraft byggestart til etter at utslippssøknaden var sendt. Dette blant annet for å gi SFT anledning til å vurdere søknaden i lys av resultatet fra klimaforhandlingene i Kyoto. Utslippssøknaden ble sendt i desember 1997.
I november redegjorde Naturkraft i et brev til SFT om fremdriftsplanene som lå til grunn for prosjektene og gjorde spesielt oppmerksom på nødvendigheten av å starte byggingen på Kårstø i april 1998. Byggestart på Kårstø i april er påkrevet for å kunne oppfylle avtalen om leveranse av damp til Åsgard senest i august 2000 slik det er beskrevet i konsesjonsvilkåret.
SFT la i sitt svar på Naturkrafts utslippssøknad opp til en saksgang i flere trinn. I utgangspunktet fikk Naturkraft tillatelse til å starte de forberedende arbeidene på tomten, men må søke om ny tillatelse for bygging av selve kraftverket på et senere tidspunkt. En rekke miljøvernorganisasjoner har påklaget vedtaket til miljøverndepartementet da de mener at Naturkraft ikke skal ha anledning til å starte med forberedende arbeider på tomten før etter at utslippssøknaden er ferdig behandlet hos SFT. Behandlingen av utslippssøknaden vil være ferdig mot slutten av året. For å unngå ytterligere forsinkelser søkte Naturkraft i brev av 19. november 1997 om å få starte byggingen av selve kraftverket på Kårstø (trinn 2). Dette med begrunnelse i gjeldende fremdriftsplan.
SFT har i sin vurdering av de innkomne klagene og Naturkrafts brev opprettholdt sitt vedtak om at Naturkraft kan starte arbeidet med tomten nå. SFT har imidlertid gitt klagene oppsettende virkning inntil Miljøverndepartementet har behandlet saken. Dette vil si at opparbeidelsen av tomten ikke kan starte før etter at klagen er behandlet.
Samtidig slår SFT fast at vedtaket er
hjemlet i Forurensningsloven § 11. Naturkrafts oppfatning er at dersom SFT
har kompetanse til å håndheve Forurensningsloven i forbindelse med slike
byggetrinn i et utbyggingsprosjekt, så har SFT også plikt til å håndheve
denne loven likt for alle tilsvarende prosjekter i Norge. I den forbindelse
ønsker Natukraft å peke på prosjekter som for eksempel Åsgard,
metanolfabrikken på Tjeldbergodden og Trollterminalen. Utbyggingen av
Åsgardanlegget pågår uten at SFT har fattet et vedtak om byggestart. Åsgard
skal slippe ut ca 300.000 tonn CO2 og ble, som tidligere gjort oppmerksom
på, vedtatt samme dag som stortingsmeldingen « Om gasskraft i Norge » ble
behandlet i Stortinget.
Kort oppsummering:
| 1. | Den saksbehandlingen som SFT har lagt opp til når det gjelder gasskraftverk i Norge er etter Naturkrafts vurdering slik at den gjør det vanskelig å oppfylle Stortingets intensjon om integrert utbygging av Åsgardanlegget og Naturkraft for å oppnå en reduksjon i det totale utslipp av CO2 for de to prosjektene. |
| 2. | SFTs
behandling av Naturkrafts utslippssøknad er klart forskjellig fra den behandling
tilsvarende prosjekter får og har fått. |
Statens forureiningstilsyn (SFT) har vurdert klagene på vedtaket om at Naturkraft kan ta til med førebuande byggejarbeid for gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø. Desse klagene blir no sende vidare til Miljøverndepartementet for endeleg avgjerd. SFT tilrår at departementet opprettheld SFTs vedtak. I tillegg gir SFT klagene oppsettande verknad. Det inneber at Naturkraft ikkje kan ta til med byggjearbeid før Miljøverndepartementet har avgjort klagesaka.
Den 3. februar vedtok SFT at Naturkraft kan ta til med førebuande byggjearbeid for gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø. Vedtaket er påklaga av Natur og Ungdom, Bellona, Norges Naturvernforbund, Greenpeace, Framtiden i våre hender og Fellesaksjonen mot gasskraftverk. Alle naturvernorganisasjonane krev at Naturkraft ikkje får starte å byggje før klagene er handsama. SFT er samt i at ei gjennomføring av anleggsarbeida før klagen over same vedtak er avgjort, vil innebere at klageretten i høve til byggjestart ikkje er reell.
Naturkraft har også innvendingar mot SFTs vedtak den 3. februar. Selskapet viser til at Olje- og energidepartementet har gitt dei konsesjon etter energilova til å byggje og drive gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø, og Naturkraft meiner difor at SFT ikkje har lovheimel til å gjere vedtak om byggjestart for gasskraftverka. Dette er SFT usamd i. SFT skal handsame utsleppsløyve for gasskraftverka etter forureiningslova, og som del av denne konsesjonshandsaminga meiner SFT at ein også skal ta stilling til spørsmålet om byggjestart. SFT legg difor forureiningslova til grunn når det gjeld spørsmålet om byggjestart.
SFT tek sikte på at søknadane om utsleppsløyve for gasskraftverka skal vere ferdig handsama mot slutten av året.
Naturkraft har også søkt SFT om løyve til å setje i gang resterande byggjearbeid på Kårstø. Denne søknaden blir handsama som eiga sak.
SFTs vedtak om igangsetting av forberedende arbeid på Kollsnes og Kårstø er påklaget av Natur og Ungdom, Bellona, Norges Naturvernforbund, Greenpeace og Framtiden i våre hender og Fellesaksjonen mot gasskraftverk. Naturkraft har fremsatt innvendinger mot hjemmelsgrunnlaget.
SFT gir klagene oppsettende virkning.
SFT anbefaler Miljøverndepartementet å
opprettholde SFTs avgjørelse.
Naturkraft er ved vedtak av Norges Vassdrags- og energiverk (NVE) av 30. oktober 1996 gitt konsesjon etter energiloven til å bygge og drive gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø. Olje- og energidepartementet (OED) har ved vedtak av 5. juni 1997 stadfestet konsesjonen på visse vilkår.
Ved siden av konsesjonen etter energiloven, må Naturkraft ha utslippstillatelse etter forurensningloven § 11 for å realisere gasskraftverkene.
Statens forurensningstilsyn (SFT) mottok den 22. desember 1997 søknader om utslippstillatelse for gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø. Med utgangspunkt i at gjennomsnittlig saksbehandlingstid i SFT for utslippssøknader er på ca 9 måneder, tas det sikte på at søknadene for gasskraftverkene skal kunne være avgjort innen årets utløp.
SFT har i brev av 24. oktober 1997 til Naturkraft redegjort for forutsetninger for eventuelt klarsignal til bygging. På bakgrunn av dette har Naturkraft i brev av 14. november 1997 framlagt tidsplan for utbyggingen som utgangspunkt for de nødvendige avklaringer med SFT.
SFT vedtok 3. februar 1998 at igangsetting av forberedende arbeid på Kollsnes og Kårstø som bygging av veg, utsprengning og planering av tomten, framføring av strøm, vann og sanitæravløp til byggetomten, ikke er i konflikt med forutsetninger som nevnt i vårt brev av 24. oktober 1997, dvs at SFT ikke vil motsette seg at begrensede deler av byggeprosessen/anleggsarbeidet igangsettes. Vedtaket er påklaget av Natur og Ungdom ved brev av 19. februar 1998, Bellona ved brev av 23. februar 1997, Norges Naturvernforbund, Greenpeace og Framtiden i våre hender ved et fellesbrev av 24. februar 1997 samt Fellesaksjonen mot gasskraftverk ved brev av 27. februar 1997. Naturkraft anfører ved brev av 25. februar 1997 at det legges opp til en alt for omfattende saksbehandlingsprosedyre, som vil medføre forsinkelser i gjennomføringen av prosjektene. Naturvernorganisasjonene krever at klagene gis oppsettende virkning, jf. forvaltningsloven § 42.
Alle innkomne klager anses mottatt innen fristen. SFT finner at alle har klagerett.
Naturkraft har kommentert klagene i brev av 18. mars 1998. Bellona har kommet med ytterligere kommentarer i brev av 26. mars 1998.
Naturkraft anfører at SFT ikke har hjemmel til å treffe vedtak om byggestart for gasskraftverkene, og at SFT ved å ta stilling til dette spørsmålet gjeninnfører plan- og bygningslovens bestemmelser.
SFTs vedtak innebærer ikke noen gjeninnføring av myndighet etter plan- og bygningsloven (pbl). I forskrift 22. januar 1997 om saksbehandling og kontroll i byggesaker, er det fastsatt at plan- og bygningsloven kap XVI ikke gjelder for gasskraftverk, jf. forskriften § 5. Den samordning som plan- og bygningsloven § 95 nr. 2 krever av kommunen, gjelder derfor ikke direkte i denne saken. Av forarbeidene til plan- og bygningsloven (Ot.prp.nr.39 (1993-1994) pkt. 2.5) fremgår det imidlertid at det er en forutsetning at den alternative saksbehandlingen skal ivareta de samme hensyn som plan- og bygningsloven. SFT legger til grunn at forurensningsmyndigheten som et ledd i konsesjonsbehandlingen etter forurensningsloven kan ta stilling til spørsmålet om byggestart. Hjemmelsgrunnlag for SFTs vedtak er således forurensningsloven § 11. At SFT skal ta stilling til spørsmålet er også forutsatt i OEDs energikonsesjonsvedtak, jf. vilkår nr. 4. De vurderinger som ligger bak SFTs vedtak er utelukkende knyttet opp mot den forestående behandling etter forurensningsloven.
SFT har vurdert om avgjørelsen av spørsmålet om byggestart bør anses som en prosessledende avgjørelse uten klagerett. Beslutningen innebærer ikke noen realitetsavgjørelse av spørsmålet om utslippstillatelse for gasskraftverkene etter forurensningsloven, som er det SFT skal ta stilling til, og er på den måten en beslutning truffet som et ledd i saksbehandlingen etter forurensningsloven. Avgjørelsen berører imidlertid partenes rettstilling på en slik måte at SFT etter en helhetsvurdering har funnet det riktig å anse avgjørelsen som et enkeltvedtak, med de rettssikkerhetsgarantier det innebærer.
Naturvernorganisasjonene krever alle at vedtaket som tillater byggestart ikke skal iverksettes før klagen er behandlet, jf forvaltningsloven § 42. Natur og Ungdom viser at klagebehandling vil bli uten betydning dersom Naturkraft starter bygging før det er tatt stilling til klagen. Bellona viser til at vedtaket vil medføre irreversible inngrep i natur og miljø, at klageutfallet er usikkert og at Naturkraft ikke har sterk interesse av at vedtaket gjennomføres straks.
I vurderingen av spørsmålet om å samtykke til eller nekte byggestart nå, har SFT lagt til grunn at de byggearbeider det er samtykket til, ikke legger føringer for forurensningsmyndighetens behandling av utslippssøknaden, og at det derfor ikke er grunnlag for SFT til å motsette seg igangsetting av disse arbeidene. Ved vurdering av om vedtaket skal gis oppsettende virkning er temaet et annet. Her skal det særlig tas hensyn til følgene av utsettelse eller gjennomføring før klagen er avgjort. Det er området som er aktuelt for anleggsarbeider, er regulert til industri, og det finnes allerede industrivirksomhet der. SFT mener derfor at de nye naturinngrepene her er beskjedne. SFT er enig i at en gjennomføring av anleggsarbeidene før klagen over samme vedtak er avgjort, vil innebære at klageretten i forhold til byggestart blir illusorisk. SFT kan ikke se at en utsettelse av de anleggsarbeidene SFT har akseptert vil få konsekvenser for Naturkraft som tilsier at det ikke bør gis oppsettende virkning.
Naturvernorganisasjonene anfører at samtykket til byggestart kan innebære spill av betydelige verdier, dersom byggingen starter og planene senere ikke blir realisert. Det anføres videre at dette vil legge et utilbørlig press på SFT i saksbehandlingen, fordi det da vil være gjort så store investeringer at disse i seg selv vil være et argument for å gi utslippstillatelse.
Bellona anfører at byggestart vil føre til forringelse av naturverdier gjennom irreversible inngrep i grunnen.
Natur og Ungdom anfører at vedtaket om byggestart bryter med forutsetningen om at Kyotoforhandlingene ikke skal umuliggjøre at det tillates utslipp fra gasskraftverk i Norge. Bellona hevder at man opptrer i strid med Stortingets forutsetninger dersom byggingen påbegynnes før det er avklart, eller i hvert fall sannsynliggjort, om Stortingets forutsetninger vil kunne oppfylles.
Naturkraft anmoder SFT om å ikke motsette seg at de resterende byggearbeider på Kårstø igangsettes, og viser til at SFTs mulighet til å pålegge rensing likevel vil være reell. Naturkraft anfører videre at SFT må ta hensyn til alminnelig forvaltningsrettslige prinsipper om likebehandling, og viser til sammenlignbare prosjekter som for eksempel Åsgards gassbehandlings- og kompressoranlegg.
Naturkraft hevder at den saksbehandlingsprosedyre som SFT synes å legge opp til, vil kunne føre til forsinkelser i gjennomføringen av prosjektene i forhold til den fremdriftsplan som ble presentert for SFT i brev av 14. november 1997. Naturkraft mener at dette kan føre til unødig ressursbruk og unødig høye utslipp av CO2.
Bellona anfører at det bør fastslås uttrykkelig at det ikke kan gis tillatelse til resterende byggearbeid før eventuell endelig utslippstillatelse etter forurensningsloven foreligger.
Tomtene for gasskraftverkene inngår i det tidligere regulerte industriområdet på Kollsnes og Kårstø. Dette er områder hvor det allerede er gjennomført betydelige og omfattende naturinngrep i forbindelse med ilandføring av gass. SFT er derfor ikke enig med Bellona i at anleggsarbeider i dette området vil medføre en slik forringelse av naturverdier at arbeidene bør utstå til utslippsspørsmål for gasskraftverk er behandlet.
Selv om gasskraftverkene, som følge av avgjørelsen av utslippssøknaden eller av andre grunner ikke lar seg realisere, vil industritomtene og anleggsarbeidene kunne anvendes til andre formål. SFT er derfor heller ikke enig i at anleggsarbeidene innebærer en ressursbruk som legger føringer for SFTs behandling av utslippssøknadene etter forurensningsloven § 11, selv om det dreier seg om betydelige kronebeløp.
SFT kan heller ikke se at de generelle forberedende arbeider som det er samtykket til (bygging av veg, utsprengning og planering av tomt, framføring av strøm, vann og sanitæravløp til byggetomten) kan virke styrende i forhold til hvilke vilkår SFT vil stille til en eventuell utslippstillatelse, jf. forurensningsloven § 16.
Av samme grunn mener SFT at samtykket til anleggsstart ikke berører Stortingets forutsetninger for bygging av gasskraftverk i Norge.
I vedtaket av 3. februar 1998 tar SFT ikke stilling til de resterende byggearbeidene, og dette spørsmålet må derfor avklares med SFT før igangsetting. Bellonas klage over at det ikke eksplisitt sies at resterende byggearbeider må vente er derfor ikke vurdert. Naturkrafts anmodning om at SFT samtykker til de resterende byggearbeidene på Kårstø innen utløpet av mars 1998 vil bli behandlet som egen sak.
Naturkraft ber om en avklaring av de konsesjonsrettslige konsekvenser av forsinkelser som skyldes myndighetenes saksbehandling. Spørsmål om eventuell utsettelse av frister i energikonsesjonen må etter SFTs oppfatning eventuelt tas opp med NVE/Olje- og energidepartementet.
SFT anbefaler Miljøverndepartementet å opprettholde SFTs vedtak.