| |
[pdf-format]
DATO: 2000-05-30
SIDETALL: 6
Til Stortinget
Vedlegg. Notat fra Stortingets utredningsseksjon, datert 29. november 1999.
Tall fra 1997 og 1998, enkelte kommuner
Konsekvensen av sekundærflytting for flyktningearbeidet i kommunen oppgis å være:
Staten bruker i dag betydelige økonomiske midler via integreringstilskudd på kr 290.000 over en 5-års periode på å utplassere flyktninger i norske kommuner til bosetting og det settes også inn betydelige ressurser på å motivere norske kommuner til å ta imot flyktninger medfølgende statlig integreringstilskudd. Imidlertid er det eksempler på at slike flyktninger allikevel flytter til en annen kommune, særlig Oslo, til venner og kjente fra hjemlandet basert på at den nye kommunen er forpliktet til å utbetale stønad til livsopphold, samt sikre vedkommende bolig.
Denne ukontrollerte og uplanlagte tilflytning til en annen kommune, særlig Oslo, medfører betydelige problemer for tilflyttingskommunen og også et press på boligprisene fordi tilflyttingskommunen må sikre seg boliger på det åpne boligmarked ved å overby vanlig norske borgere når boliger skal anskaffes. Dette er en av pressvirkningene på bl.a. Oslos boligmarked.
Denne utflytting fra plasseringskommunen og til en tilflyttingskommune bidrar også til å vanskeliggjøre flyktningenes integrering i samfunnet fordi i stedet for at det skjer en helt nødvendig og planmessig integreringsprosess i utplasseringskommunen søker mange flyktninger bosetting i nærheten av flyktninger/innvandrere fra samme hjemland i en annen kommune. Når bosetting skjer i nærheten og i samarbeid med egne landsmenn, minsker det naturlige behov for integrering i det norske samfunnet og det vanskeliggjør en planmessig prosess med opplæring i det norske språk og i norske samfunnsforhold.
Hele prosessen med konsentrasjon av flyktninger fra de forskjellige hjemland medfører voksende integreringsproblemer for mottakskommunene som langt overstiger det forhold at de statlige integreringsmidler etter hvert overføres fra den første mottakskommune til tilflyttingskommunen. Myndighetenes politikk med å spre flyktningene til mange kommuner når det gjelder bosetting undermineres også av den relativt frie adgang til andre kommuner enn utplasseringskommunen.
Myndighetene kan lett gjennomføre sin egen politikk ved å innføre bestemmelser i lovverket som gjør det umulig for en flyktning å motta økonomisk støtte fra det offentlige i andre kommuner enn den vedkommende ble utplassert for bosetting i.
Stortingets Utredningsseksjon ble av forslagsstiller anmodet om å besvare et spørsmål i sakens anledning og svaret følger dette dokumentforslag som vedlegg.
På denne bakgrunn og med denne
begrunnelse fremmes følgende
Stortinget ber Regjeringen fremme de
nødvendige forslag slik at flyktninger som er utplassert i en norsk kommune
med statlig integreringstilskudd ikke kan gis offentlig økonomisk støtte til
livsopphold dersom de bosetter seg i en annen norsk kommune.
Det er vanskelig å finne sikre svar på spørsmålet. Flere jeg har snakket med understreker at sekundærflytting er et problem. Oversikten er mangelfull, og det finnes ikke sentrale tall over antall. En viktig årsak til at registreringen blir usikker er at mange flytter uten å gi varsel om dette, og at de mer eller mindre registreres fordi barn begynner på skole, eller at de dukker opp på sosialkontor for økonomisk sosialhjelp.
Det er gjengitt en undersøkelse publisert i 1998 som gjengir tall fram til 1996. De fem kommuner som har flest netto innflytting av sekundærflyttere er:
| - | Oslo |
| - | Drammen |
| - | Stavanger |
| - | Porsgrunn |
| - | Fredrikstad |
Imidlertid kommer det ikke fram tall på antall sekundærflyttere som er avhengig av økonomisk sosialhjelp.
Når det gjelder nyere tall og andel som mottar økonomisk sosialhjelp fikk jeg fra KS opplyst noen kommuner som hadde fokusert på dette, og som en antok hadde større problemer enn andre. Disse kommuner er kontaktet pr. telefon for å bringe fram tall. Som den oversikten viser er det registrert ulikt i de ulike kommuner / byer. Det mange av de jeg har snakket med understreker er at dette er et problem, registreringen er usikker, og at det er mer eller mindre tilfeldig at de får oversikt.
De byer som er kontaktet er, og som etter de som har gitt opplysninger er de største tilflyttingskommunene er
| - | Oslo |
| - | Fredrikstad |
| - | Sandefjord |
| - | Sarpsborg |
| - | Drammen |
| - | Skien |
| - | Stavanger |
Jeg vedlegger en artikkel skrevet av Halvor Andresen, Fredrikstad kommune som oppsummerer en del problemstillinger som også andre kommuner har fokusert på.
I notatet brukes to begreper:
Bosettere; Dette er flyktninger som kommunen har avtale med UDI om å bosette i egen kommune.
Sekundærflyttere; Dette er personer som flytter fra en kommune til en annen kommune. I tabeller er antall sekundærflyttere personer som har mindre enn 5 års opphold i Norge. Det er også sekundærflyttere med lengre oppholdstid, men denne gruppen er ikke med i tallmaterialet.
Det finnes sparsomt med tall, registrering og statistikk når det gjelder sekundærflyttere. Kommunene har også ulik praksis med hensyn til registreringer. De jeg har vært i kontakt med både fra KS, UDI-Østland og kommuner omtaler sekundærflyttere som et problem, flere av disse sier det er stort behov for korrigeringer i flyktningepolitikken med spesielt vekt på spørsmål om bosetning.
Flere av informantene sier at flyktninger som blir bosatt i nord, (Trøndelag og nordover) først og fremst tenker på å flytte sørover så raskt som mulig. Hvilket naturlig nok fører til at de heller ikke bruker ressurser på å etablere seg der de primært er bosatt.
Det er kommet en egen forskrift med hjemmel i lov om sosiale tjenester « Forskrift om utenlandske statsborgeres rett til sosialhjelp ». I tillegg til dette har sosial- og helsedepartementet utarbeidet et rundskriv som gir rettledning til kommuner om hvorledes de skal håndtere situasjonen med sekundærflytting. (rundskriv I 23/95) I dette sies det:
| « Bestemmelsen omfatter personer som er bosatt i en kommune etter avtale mellom utlendingsmyndighetene og bosettingskommunen, eventuelt uten slik avtale, og såfremt og så lenge bosettingskommunen mottar integreringstilskudd for disse. |
| Flytter en person som nevnt i første ledd og søker om sosial stønad i den nye oppholdskommunen uten at flyttingen er avtalt mellom de to kommunene, kan oppholdskommunen henvise søkeren til bosettingskommunen dersom vedkommende har stående tilbud der. Søkeren har likevel krav på hjelp i oppholdskommunen etter reglene i loven dersom det er åpenbart urimelig å kreve at vedkommende benytter seg av tilbudet i bosettingskommunen. » |
Informantene som jeg har snakket med sier de praktiserer denne forskriften og rundskrivet firkantet, og at en slik praksis reduserer faktisk antall sekundærflyttinger inn i kommunen. Allikevel er det et for enkelte kommuner et betydelig antall sekundærflyttere som etablerer seg. Årsaken til dette mener de er:
| - | At fylkesmannen overprøver kommunens vedtak |
| - | At de « klorer » seg fast over en lengre periode og at det derfor er urimelig å sende dem tilbake til opprinnelig kommune. |
Det er ikke noe materiale som viser årsaken til at flyktninger flytter fra en kommune til en annen, informantene gjennom dette arbeidet er at de
| - | Har fått arbeid |
| - | Begynner på utdanning/skole |
| - | Ønsker større nærhet til familie/venner |
| - | Ønsker større nærhet til Sverige/Europa |
| - | Ønsker å bo et sted med større andel av personer av sin egen nasjonalitet. |
Det er sparsomt med tall. NIBR v/ Kjetil Sørli utførte en gjennomgang av statistikk på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet i 1998. («Flyktningbosetting og sekundærflytting» NIBR Notat 1998:27) Dette notatet gir ingen kommentar til innholdet i monitoren, men det sies:
| «Monitoren bekrefter inntrykket av at mange sekundærflyttinger tar veien til Oslo. I løpet av de sju årene 1990-96 økte folketallet i Oslo med 6.226 personer som følge av sekundærflytting.» |
Videre heter det i denne monitoren at de perifere regionene, og de fleste mellomsentrale, har i det lange løp netto sekundærutflytting. Det gjelder også tre av storbyene. Foruten Osloregionen er det kun Stavanger- og Kristiansandregionene og de mellomsentrale regionene i Buskerud og Møre og Romsdal som har fått tilvekst på 1990-tallet som følge av sekundærflytting. Skiller vi de enkelte byene ut fra sine omlandsregioner, blir bildet litt annerledes: 18 av de 30 byene har hatt netto sekundærinnflytting på 1990-tallet, men av en total tilvekst på 6.710 personer i byene, har Oslo fått de meste (6.226). Det er kun tre andre byer som på de sju årene har fått mer enn 200 personer i tilvekst som følge av sekundærinnflytting, nemlig Drammen, (385) Stavanger (341) og Fredrikstad (242). »
Videre sies det i dette notatet:
« Ved utgangen av 1996 var det 63.469 registrerte flyktninger bosatt i Norge i følge materialet. Av disse var 35.012 primærbosatte og 25.457 sekundærflyttere. Av de 35.012 primærbosatte var det 32.374 bofaste og 2.638 tilbakeflyttere. I tillegg til de 63.469 flyktningene som monitoren omfatter, inneholder flyttehistoriematerialet opplysninger om 13.163 flyktninger som har utvandret og 723 som er døde. »
Denne monitoren sier intet hvilken motivasjon sekundærflyttere har for å flytte. Den sier heller intet om hvor mange av disse som helt eller delvis er avhengig av økonomisk sosialhjelp.
Netto sekundærflytting etter bykommune
og år (tilflytting minus fraflytting). Flyktninger med inntil 5 års opphold
i Norge. Begge kjønn.
| Kommuner/byer | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1990-96 |
|---|
| Oslo | 433 | 801 | 865 | 1303 | 675 | 649 | 359 | 5085 |
| Drammen | -33 | 37 | 44 | 55 | 148 | 53 | 36 | 340 |
| Stavanger | -4 | 14 | -12 | 12 | 217 | 38 | 47 | 312 |
| Porsgrunn | 10 | 2 | 10 | 43 | 51 | 49 | 44 | 209 |
| Fredrikstad | -24 | 11 | -3 | 6 | 82 | 76 | 58 | 206 |
| Ellers i landet (eksklusiv andre byer som i denne oversikten ikke er tatt med) | -464 | -1000 | -705 | -1004 | -1230 | -972 | -562 | -5937 |
Tabellen over gir ikke fullgodt svar
på spørsmålet. For det første er tallene noen år gamle, dertil gir den ikke
svar på antall som mottar økonomisk sosialhjelp. Jeg har derfor vært i
kontakt med enkelte kommuner som av KS oppgis å ha størst antall
sekundærflytting. Fra disse kommunene har jeg fått tall for 1997 og 1998.
Det var ikke mulig å få fram tall som var direkte sammenlignbare mellom
kommunene, derfor er tabellen ikke satt opp identisk for hver kommune.
Nedenstående tabell er ikke sortert etter omfang av sekundærflyttere, men
etter hvert som jeg har fått tak i informanter fra de forskjellige
kommunene:
(* Tabellen er omredigert *)
| 1997 | 1998 | |||
|---|---|---|---|---|
| Kommune | Sekundærflytting | Bosettere | Sekundærflytting | Bosettere |
| Oslo | 349 personer | 346 personer | 267 personer | 338 personer |
| Fredrikstad |
73 personer 25 enheter | 40 personer | 107 personer 30 enheter | 40 personer |
| 50 % med sosialhjelp | 75 % med sosialhjelp |
| Sandefjord kommune |
80 personer 25 enheter |
122 personer 45 enheter |
117 personer 40 enheter |
112 personer 35 enheter |
| 94 % med sosialhjelp | 96 % med sosialhjelp |
| Sarpsborg |
43 personer 11 enheter 3 enheter med sosialhjelp (27 %) | (se under) | 76 personer 23 enheter 12 enheter med sosialhjelp (52 %) | (se under) |
| I perioden 97 - 99 er ca 50 personer bosatt |
| Drammen | 42 personer | 23 personer | 55 personer | 30 personer |
| Det opplyses at det generelt er mange av sekundærbosettere som mottar økonomisk sosialhjelp, de vil anslå det til å være ca 75 %. |
| Skien |
30 personer 18 enheter 100 % med sosialhjelp | 77 personer | Tall for 1998 er ikke tilgjengelig | 79 personer |
| Stavanger | Kommunen har ikke ført statistikk sentralt, De oppgir å ha langt flere bosettere enn sekundærflyttere. Flyktningetaten kommer i kontakt med de sekundærflyttere som « klorer » seg fast. |
Det opplyses av kommunene at de som flytter til jobb ikke blir registrert.
| - | Vanskeliggjør arbeid med bosettere i kommunen |
| - | Forpurrer kommunens planer med integrering |
| - | Hindrer kommunen med å følge opp vedtak om bosettere fra mottak |
| - | Sekundærflyttere flytter ofte inn i svært dårlige boforhold, etter en tid oppstår det behov for å finne egnede boliger til dem. |
| - | Liten troverdighet i forhold til å praktisere et lovverk |
| - | De som er sekundærflyttere er ressurskrevende, hvilket fører til at kommunen ikke i tilfredsstillende grad får anledning til å arbeide med bosettere. |
| - | Et hovedproblem som mange trekker fram er UDIs bosettingspolitikk Undervedlegg. Artikkel av Halvor Andresen, virksomhetsleder, flyktningekontoret i Fredrikstad. |
Når flyktninger bosettes i en kommune skjer det ut fra avtale mellom kommunen og Utlendingsdirektoratet (UDI). Bosetting på bakgrunn av en avtale medfører at kommunen forpliktet seg til å tilrettelegge forholdene slik at flyktningene skaffes bolig, sikres inntekt, lærer norsk og ellers får muligheten til et integreringsløp som fører til størst mulig grad av selv-hjulpenhet. Inntektskilden for en flyktning fra dag én i kommunen er som oftest sosialstønad. Kommunen mottar et femårig integreringstilskudd fra staten som skal dekke kommunens utgifter. For flyktninger som flytter fra en kommune til en annen, deles integreringstilskuddet mellom kommunene.
Som øvrige innbyggere i Norge, er det blant flyktningene personer som har behov for å flytte til et annet sted i landet. Slik sekundærflytting er ikke helt uproblematisk for kommunene. Det store tilflyttingspresset er på byene rundt Oslofjorden. Det er sørlig i kommuner nord for Dovre fraflyttingen skjer. De store utfordringene er tilflyttede flyktninger som ikke er økonomisk selvhjulpne. De er avhengig av sosialstønad i kommunen de flytter til og har ofte behov for ytterligere norskopplæring, arbeidsmarkedsopplegg eller helsetiltak.
Med sikte på å redusere sekundærflyttinger ble det i 1995 vedtatt en forskrift til sosialtjenesteloven som i de første fem boårene avgrenser flyktningers rett til sosialstønad i den kommunen de flytter til. Omfattes den tilflyttede flyktning av en bosettingsavtale i den første kommune, kan søknad om sosialstønad avslås. Det forutsettes at det kan skaffes bolig, at vedkommende ikke har oppholdt seg i til-kommunen over lang tid, og at det ikke er helsemessige eller sterke menneskelige hensyn til hinder for å flytte tilbake.
I Østfold opplever særlig Halden, Sarpsborg og Fredrikstad et sterkt påtrykk fra sekundærflyttere gjennom henvendelser ved brev, telefon, personlig fremmøte og ved at personer flytter uten noen henvendelse/avtale på forhånd. I løpet av 1997 flyttet 67 flyktninger til Sarpsborg, hvorav 40 med botid i Norge inntil fem år. Så å si alle kom fra Trondheim og nordover. De oppgav i hovedsak utrivelig klima og mangel på nettverk som årsak til flyttingen.
I 1997 bosatte Fredrikstad kommune 45 personer etter avtale med UDI. Av flyktninger med botid på inntil fem år ble 73 personer eller 25 husstander registrert tilflyttet, mens bare fire personer flyttet til andre kommuner. De aller fleste av de tilflyttede ble førstegangsbosatt i Nord-Norge. De oppgir klima som flyttegrunn eller at mangel på egennasjonalt nettverk gav dem psykiske vansker. De mente også det var lettere å få seg utdanning eller arbeid i Fredrikstad. Ved utgangen av året var 13 av husstandene avhengig av sosial stønad.
I Fredrikstad er søknader om sosialstønad avslått i halvparten av sakene. Noen av sakene har gått som klagesaker til fylkesmannen med forskjellig utfall, andre har blitt omgjort pga tidsaspektet eller andre forhold. Interessant å merke seg er at ingen har flyttet tilbake til kommunen de kom fra. Slik er også trenden i alle tilflyttingskommuner.
For flyktninger som ikke har jobb- eller skoletilbud å flytte til, er sekundærflytting en stor belastning. Mange opplever å være i en vanskelig situasjon i den kommunen hvor de er bosatt og at problemene er stedsbetinget. Dermed velger de å flytte selv om de vet hvilken merbelastning de kan bli nødt til å ta ved at de avslås sosialstønad i kommunen de flytter til.
I kommuner med stor fra- eller tilflytting vanskeliggjøres planlegging av integreringsarbeidet. Kommunene igangsetter tiltak og avsetter ressurser i forhold til et antall flyktninger de har inngått avtale med UDI om å bosette. Større endringer ved at mange av flyktningene flytter ut eller et stort antall flytter inn, medfører store utfordringer når det gjelder kvalitativt tilbud om veiledning, norskopplæring, praksisplasser, arbeid mv. Fra-kommuner vil oppleve at den bemanning og kompetanse som bygges opp på basis av integreringstilskuddet ikke lenger kan opprettholdes. Og til-kommuner opplever at tilflyttede flyktninger med stort hjelpebehov krever ressurser som går på bekostning av å sikre et godt tilbud til de som bosettes etter avtale.
Til-kommunenes dilemma er også blitt det forhold at « alle » kommuner sier nei til sekundærbosettinger, dermed er det vanskeligere å se sakene som enkeltsaker fordi jungeltelegrafen fort bringer informasjon om en kommune er åpen for tilflyttinger.
Det er UDI som har ansvaret for bosettingen av flyktninger etter retningslinjer gitt av Kommunaldepartementet. Foruten rask bosetting, er det viktig mål at den enkelte flyktning kan bli selvhjulpen så raskt som mulig etter bosetting. I St.prp.nr.1 (Kom.dep.) for 1997-1998 presiseres det at flyktningene skal kunne bosettes så nær familie og slekt som mulig og at det bygges opp grupper med lik bakgrunn av en viss størrelse. Ved valg av bosettingskommune er det viktig å ta hensyn til flyktningenes muligheter for utdanning og kvalifisering og til å få arbeid i samsvar med sine forutsetninger.
I det konkrete bosettingsarbeidet skal UDI bl.a sørge for at det skjer en geografisk spredning, dvs. at flyktningene ikke skal konsentreres om de større byene, og at det skal sikres stabilitet som motvirker sekundærflyttinger.
På bakgrunn av tilflyttingspresset av flyktninger til Østfold er erfaringene at mange flyktninger som bosettes i mindre kommuner med få andre fra samme etniske gruppe i nærheten, ønsker å flytte.
Fra UDI kan det argumenteres med at flere bosettinger over tid vil kunne danne grunnlag for en gruppe stor nok til å sikre stabilitet.
Men ofte flytter flyktningene før dette oppnås. Klimamessige forhold synes å spille en viktig rolle for mange flyktninger, og i enda større grad det å kunne bo i rimelig besøksavstand fra slekt og venner. Svært mange har slekt/venner i Oslofjord-regionen, i sørlige Sverige og på kontinentet.
Det er uklart hva slag bosettingsmetodikk UDI praktiserer for å innfri føringene fra departementet om å ta hensyn til bosetting nær slekt og venner og lokale muligheter for utdanning og arbeid ut fra den enkeltes kompetanse. Mange kommuner opplever at informasjonen de får fra UDI ofte både er feil og mangelfull hva gjelder den enkeltes slekt i Norge og utlandet samt yrkeskompetanse og helseforhold.
Flyktninger flest vil helst ikke bo for langt unna sine egne. Det oppleves som tryggere med et visst fellesskap. Samtidig ønsker de å finne tilbake til de gjøremål de hadde i sin normalsituasjon før krigen eller flukten. Sekundærbosettinger kan sees på som et forsøk på å oppnå dette. Spørsmålet er om bosettingspraksisen hva gjelder første kommune kan bli bedre slik at omfanget på sekundærbosettinger reduseres. Det krever at Kommunaldepartementet og UDI prioriterer å ikke legge opp til for stor spredning, ivareta flyktningenes behov for å bo nær sine egne må ivaretas likeså den enkeltes behov for utdanning og arbeid i tråd med sin medbrakte kompetanse.
For øvrig kan nevnes at i Danmark lovforeslås en løsning med integrasjonsytelse for flyktninger som følger et integrasjonsprogram. En alternativ løsning til sosialstønad lik det svenske opplegget hvor flyktningene kan bli forpliktet til å følge dette programmet og bo i samme kommunen i inntil tre år.