Innst.O.nr.37 (1994-1995)
Innstilling fra kommunalkomiteen om lov om endringer i plan- og bygningsloven.

1. INNLEDNING

       Kommunal- og arbeidsdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i plan- og bygningsloven. Regelverket foreslås endret slik at det oppnås større sikkerhet for at de byggverk som oppføres blir utført i samsvar med de kvalitative krav som stilles i bygningslovgivningen.

       I proposisjonen gjennomgår departementet innledningsvis utviklingen innen bygningslovgivningen og nevner en rekke utredninger/utviklingsprosjekter som direkte og indirekte danner grunnlag for forslagene i proposisjonen. Det vises til at i 1980-årene ble det i lovsammenheng særlig satt søkelys på behovet for effektivisering av byggesaksbehandlingen, mens denne lovrevisjonen har sikring av kvalitet som hovedmål. Satsingen på kvalitetssikring begrunnes med at det er et hovedproblem i forhold til plan- og bygningsloven at regelverket ikke etterleves. Manglende kvalitet fører til at samfunnet taper opp til flere mrd. kroner pr. år.

       Departementet viser til følgende elementer som danner grunnlag for lovforslaget, og som søkes ivaretatt gjennom nye regler: krav til god saksbehandling, krav til oversiktlige og effektive ansvarsforhold, krav til kvalifikasjoner hos de som utfører arbeidet, samt krav til effektiv kontroll.

1.1 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Anneliese Dørum, Eirin Faldet, Roger Gudmundseth, Rolf Terje Klungland, Rune Kristiansen og Leif Lund, fra Senterpartiet, Terje Riis Johansen, Eva Lian og Morten Lund, fra Sosialistisk Venstreparti, Børre Rønningen og fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, viser til at forslagene til endringer legger til rette for en bedre sikring av kvaliteten på det som bygges. Flertallet viser til at regelverket foreslås endret slik at man oppnår større sikkerhet for at de byggverk som oppføres blir utført i samsvar med de kvalitative krav som stilles i bygningslovgivningen.

       Flertallet er enige i hovedprinsippet som ligger til grunn i proposisjonen om at ansvaret for at regelverket blir fulgt legges på den som utfører jobben og har faktisk kunnskap og mulighet til å påse at reglene overholdes.

       Flertallet mener at den lovrevisjon det her legges opp til innebærer en del forenklinger og forbedringer av et komplisert lovverk. Flertallet tror dette kan bidra til en bedre og mer effektiv byggesaksbehandling og bedre bygg.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Arild Lund og Kristian Sundtoft, er enig med departementet i at det er en viktig målsetting å legge forholdene til rette for å kvalitetssikre byggverk og forenkle regelverket. Disse medlemmer mener imidlertid at flere av departementets forslag vil resultere i et unødvendig byråkrati og uoversiktlige forhold, spesielt for små og mellomstore bedrifter. Noen av forslagene medfører fordyring og en innstramming av fornuftige forenklinger, som for eksempel forenklet byggemelding. Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under de ulike kapitler.

       Komiteen vil understreke at begrepet « kvalitet » ikke bare berører de materiell- og utføringstekniske sider av byggeprosessen, men bør i høy grad også omfatte den estetiske utformingen av bygningsmiljøene.

       Komiteen viser til at Regjeringen har nedsatt en interdepartemental kontaktgruppe for estetisk kvalitet i offentlig miljø. Dette er et viktig tiltak som signaliserer at staten og andre offentlige byggherrer ønsker å skape gode normer og holdninger ved å vise til eksempler i sin egen byggevirksomhet.

       Komiteen mener imidlertid det er nødvendig også å bruke lovgivningen mer aktivt for å sikre at estetikk og byggeskikk blir ivaretatt både mer generelt og i forbindelse med de enkelte byggeprosjekter. Komiteen vil på denne bakgrunn foreslå et tillegg i § 2 (formålsparagrafen), første ledd:

« § 2 første ledd skal lyde:

       Planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser, utbygging, samt å sikre estetiske hensyn. »

       Komiteen er av den oppfatning at § 74 andre ledd ikke i tilstrekkelig grad har vært anvendt til å forplikte hverken kommunale myndigheter eller private tiltakshavere når det gjelder å vektlegge/etterspørre estetiske kvaliteter. Komiteen vil understreke at denne bestemmelsen er et uttrykk for at også estetiske kvaliteter i byggevirksomheten er et viktig offentlig anliggende, og at kommunene må være seg sitt ansvar bevisst når det gjelder den estetiske utformingen av byggverk. Komiteen finner derfor å ville gi en eksplisitt hjemmel for kommunene til å utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven.

       Komiteen viser til det som er sagt ovenfor om behovet for å bruke lovgivningen i arbeidet for å ivareta estetiske hensyn. Komiteen mener at det ikke vil være ønskelig å lovfeste en definisjon av et estetisk kvalitetsbegrep. Men komiteen vil peke på at det likevel er visse faktorer som i seg selv er så viktige for en god estetisk utforming av et byggverk, at disse bør framheves i lovsammenheng. Komiteen vil her trekke fram viktigheten av samsvar mellom den estetiske utformingen av bygninger/tiltak og den funksjon som det aktuelle tiltak er tiltenkt. Videre mener komiteen at et byggverks utforming må harmonere med omgivelsene. Dette gjelder både naturgitte omgivelser som f.eks. eksisterende terreng, vegetasjon og tomtestruktur, og bygde omgivelser der faktorer som volum, form, materiale og ikke minst farger hører med i vurderingen.

       Komiteen ønsker ikke med dette å legge opp til en « autorisasjon » av en eller flere stilretninger, men viser til at de elementer som her er framhevet må sies å kunne danne et viktig grunnlag for en bedre estetisk kvalitetssikring.

       Komiteen vil understreke at alle tiltak, både søknadspliktige og meldepliktige, skal omfattes av § 74 nr. 2.

       Komiteen vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag til lovendring:

« § 74 nr. 2 skal lyde:

       Kommunen skal se til at ethvert arbeid som omfattes av loven, blir planlagt og utført slik at det etter kommunens skjønn tilfredsstiller rimelige skjønnhetshensyn både i seg selv og i forhold til omgivelsene. Tiltak etter denne lov skal ha en god estetisk utforming i samsvar med tiltakets funksjon og med respekt for naturgitte og bygde omgivelser. Skjemmende farger er ikke tillatt og kan kreves endret.

       Kommunen kan utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven. »

       Komiteen vil videre peke på andre faktorer som også kan bidra til å sikre ivaretakelsen av estetiske hensyn:

       Komiteen mener at estetikk også må tas med i den samordnende og løpende kommuneplanlegging på linje med andre overordnede spørsmål. Komiteen vil derfor fremme forslag til endring i § 20-1:

«§ 20-1 første ledd skal lyde:

       Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. »

       Komiteen vil understreke behovet for grundig opplæring av ansvarlige innen bygningsmyndighetene og tilsvarende grundig informasjon overfor publikum. Komiteen vil derfor anmode departementet om at det blir gitt bred informasjon om loven og at de som skal betjene loven blir gitt nødvendig opplæring.

       Komiteen er enig i at kvalitetsheving og kvalitetssikring er viktig i alle byggeprosesser.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, vil peke på at de regelendringer som foreslås primært tar utgangspunkt i store og omfattende byggeprosesser med store og profesjonelle entreprenører. Flertallet vil i denne sammenheng peke på at de aller fleste byggeprosesser i vårt land er små og rimelig oversiktlige.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at med det regelverk departementet legger opp til, kan gjennomføringen av små og oversiktlige byggeprosesser bli mer komplisert og vanskeliggjort enn hensynet til kvalitet tilsier, kfr. hensynet til tiltakshaver som til slutt sitter med regningen.

       Disse medlemmer er av den oppfatning at departementets forslag innebærer muligheter for annerledes og mer omfattende lovgivning enn det som fremgår av departementets merknader. Disse medlemmer vil understreke at plan- og bygningsloven først og fremst skal regulere plan- og byggeprosesser. Dette må skje gjennom en avveining av ulike statlige og private interesser. Departementet konsentrerer sine forslag om behov for skjerpet kontroll. Disse medlemmer er opptatt av at økte kostnader og økt byråkrati for tiltakshaver også må tillegges vekt i en slik sammenheng.

       Disse medlemmer er enig i at krav til kvalitet er viktig. Likevel kan man ikke se at alle de forslag som fremmes nødvendigvis bidrar til kvalitetsheving. Det synes enkelte steder som det er sprik mellom målsetting og virkemidler.

       Disse medlemmer mener at det som hovedprinsipp er riktig at ansvaret for at regelverket er fulgt legges på den som faktisk utfører jobben. Disse medlemmer vil understreke at det forut for iverksettelse av forskrifter som øker tiltakshavers forpliktelser, må bli foretatt en reell vurdering av fordeler og ulemper ved forskriftene.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at også overordnede miljøperspektiver bør være representert i alle planprosesser i kommunene. Disse medlemmer vil derfor fremme følgende endringsforslag:

« § 9-1 siste punktum skal lyde:

       Kommunestyret kan peke ut en etatsjef eller annen tjenestemann som skal ha særlig ansvar for å ivareta barns interesser og miljøhensyn når det faste utvalget etter denne paragraf utarbeider og behandler forslag til planer. »

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til de miljømessige, trafikale og økonomiske problemer og virkninger som økende etablering av kjøpesentra kan føre til. Dette er det nødvendig å ta hensyn til i reguleringssammenheng. Disse medlemmer vil derfor foreslå at områder for kjøpesenter legges inn i lovens bestemmelser om reguleringsformål.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

« § 25 første ledd nr. 1 skal lyde:

       Byggeområder:

       herunder områder for boliger med tilhørende anlegg, forretninger, kjøpesenter, kontorer, industri, fritidsbebyggelse (fritidsboliger og tilhørende uthus), samt områder for offentlige (statens, fylkets og kommunens) bygninger med angitt formål, andre bygninger med særskilte angitte allmennyttige formål, herberger og bevertningssteder og for garasjeanlegg og bensinstasjoner. »

       Disse medlemmer mener at hovedregelen for Statens Vegvesen i samarbeidet med kommune og fylkeskommune må være åpenhet og at også utkast til oversiktsplaner og vegutredninger m.v. skal legges ut til offentlig ettersyn.

       Dette innebærer en skjerpelse av ordlyden slik at hovedregelen blir at Statens vegvesen skal legge fram utkast til oversiktsplaner, vegutredninger o.a. regulerings- og bebyggelsesplaner til offentlig ettersyn.

       Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:

« § 9-4 andre ledd annet punktum skal lyde:

       Statens Vegvesen skal legge slike planer ut til offentlig ettersyn. »

       Disse medlemmer mener at miljøaspektet må inn i den samordnede fylkesplanleggingen på lik linje med andre overordnede hensyn. Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om dette:

« § 19-1 tredje ledd skal lyde:

       Fylkesplanleggingen skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunens fysiske, økonomiske, sosiale, miljømessige og kulturelle virksomhet i fylket. »

       Disse medlemmer mener at i tillegg til de estetiske hensyn, må også miljømessige hensyn inn i den løpende kommuneplanleggingen på lik linje med andre overordnede hensyn.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

« § 20-1 første ledd skal lyde:

       Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, miljømessige, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. »

       Disse medlemmer mener at loven også bør ta estetiske hensyn i ytre rom når det f.eks. gjelder reklameoppstilling på fasader. Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag om at dette presiseres i loven:

« § 74 nr. 2 første ledd siste punktum skal lyde:

       Skjemmende farger, overdreven skilting og reklame er ikke tillatt. »

       Komiteens medlemmer fra Høyre stiller seg avvisende til at viktige deler av den materielle lovgivning skal skje gjennom forskrifter. Slik departementets forslag fremstår, innebærer det omfattende forskriftsfullmakter, uten at det settes klare rammer for hva disse kan regulere. Departementet ber dermed Stortinget om en « blancofullmakt » til å drive lovgivningsvirksomhet. En slik utvikling vil sette Stortinget helt på sidelinjen ved utformingen av sentrale deler av plan- og bygningsloven. Disse medlemmer stiller seg kritisk til den omfattende bruk av forskrifter som det legges opp til i lovforslaget.

       Disse medlemmer vil derfor stemme imot Regjeringens forslag til « åpne forskriftshjemler ».

       Komiteens medlem fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at endringene i plan- og bygningsloven er av rent bygningsmessig karakter. Disse medlemmer mener det burde vært en bredere gjennomgang som også omfatter planprosessene i kommunesektoren. Disse medlemmer fremmer en rekke forslag for å bringe miljøaspektet sterkere inn i loven. Dette dreier seg bl.a. om at miljøhensyn skal vektlegges sterkere i ulike trinn i planprosessene. Det ligger forslag til innstramming i reglene for kjøpesenteretablering og utvidelse av disse.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til § 33 som omhandler konsekvensutredninger. Dette medlem mener det som utgangspunkt for konsekvensutredning av et tiltak må vurderes mer langsiktige og uforutsigbare virkninger av et forslag. Med et slikt utgangspunkt bør det også foretas konsekvensutredning av mindre tiltak ut fra en « føre-var »-tankegang. I tillegg til ordinære plansaker, bør dette også gjelde for inngrep i naturområder som f.eks. skogsveier.

       Dette medlem vil fremme forslag om dette gjennom en endring av § 33-4:

« § 33-4 andre ledd (nytt) siste punktum skal lyde:

       Miljøhensyn gjennom « føre-var »-prinsippet legges til grunn ved beslutning om konsekvensutredning. »

       Dette medlem mener at kommunene bør ha bedre kontroll med omfanget av kjøpesenter i og nær tettbygde strøk. Dette medlem vil derfor understreke at arealmessig eller annen utvidelse av kjøpesenter ikke kan hjemles i § 33.

       Dette medlem viser til Innst.O.nr.95 (1991-1992) der dette medlem gikk imot å fjerne lovbestemt administrativt ansvar for bygningssaker gjennom teknisk sjef/bygningssjef. Dette medlem mener fortsatt at det administrative ansvaret for denne viktige sektoren burde vært skilt ut, men tar til etterretning at det ikke er flertall for det.

       Dette medlem vil understreke nødvendigheten av en åpen planprosess i kommunene, bl.a. ved å etablere høringer i plansaker. Dette medlem mener at dagens bestemmelser ikke er tilstrekkelige for å sikre befolkningens deltakelse i de forskjellige deler av planarbeidet i kommunesektoren.

       Dette medlem vil understreke betydningen av at berørte enkeltpersoner, grupper og organisasjoner skal gis mulighet til å bli hørt i planprosessen gjennom etablering av høringsrunder. Dette medlem vil fremme forslag om dette i et tillegg til § 16 og § 20-2:

« § 16 første ledd siste punktum skal lyde:

       Berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å delta aktivt i planprosessen, i større plansaker bør høringsinstituttet benyttes. »

« § 20-2 annet ledd skal lyde:

       Kommunen skal på et tidlig tidspunkt under forberedelsene søke samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner m.v. som har særlig interesse i kommuneplanarbeidet, i større plansaker bør høringsinstituttet benyttes. »

       Når det gjelder de byggemessige endringer i loven vil dette medlem understreke det positive i at alle byggetiltak nå omfattes av søknadsplikt. Dette vil bidra til å gjøre systemet ryddigere. Dette medlem mener at forslag til endringer i bygningsloven er tilpasset større byggeprosjekter. Dette gjør at enklere byggeprosjekter vil bli underlagt et uforholdsmessig stort byråkrati. Dette medlem foreslår derfor en egen og enklere saksbehandlingsrutine for tiltak som f.eks. enkeltstående bolighus tilsvarende husbankstandard, tilbygg og påbygg og garasje. Denne typen byggetiltak skal avgjøres innen fire uker og skal i saksbehandlingen unntas fra lovens bestemmelser knyttet til § 93 b fra og med punkt 1 annet ledd om ansvarsfordeling, § 97 om kontroll og § 98 om ansvarlig utførende. Dette er bestemmelser som bør gjelde større byggeprosjekter, og ikke relativt enkle tiltak som enkeltstående bolighus tilsvarende husbankstandard m.m.

       Dette medlem mener at ordningen med kommunal besiktigelse av et tiltak skal videreføres, men vil åpne for at et kommunalt selskap skal kunne foreta besiktigelsen. For øvrig støttes forslagene i proposisjonen.

       Dette medlem fremmer følgende forslag:

« § 99 nr. 1 første ledd skal lyde:

       Når et arbeid som går inn under § 93 er ferdig, skal kommunen eller eventuelt et kommunalt selskap la arbeidet besiktige. Finnes arbeidet utført i samsvar med tillatelsen og gjeldende bestemmelser, skal ferdigattest gis. Bygningen, innretningen eller i tilfelle vedkommende del av den må ikke brukes før ferdigattest er gitt. Sluttkontrollen skal også omfatte utearealer, adkomst og andre vilkår som eventuelt er stilt i tillatelsen. Når det er ubetenkelig kan kommunen bestemme at sluttkontroll kan utelates ved mindre tiltak. »