Innst.O.nr.37 (1996-1997)
Innstilling fra finanskomiteen om oppfølging av nytt skattesystem for rederiselskaper.

1. INNLEDNING

Sammendrag

       Departementet legger i proposisjonen frem forslag til lovendringer om utfyllende og presiserende regler til det nye skattesystemet for aksjeselskaper som driver rederivirksomhet. Forslagene er en oppfølgning av Stortingets vedtak om å innføre et nytt skattesystem for rederiselskaper med virkning fra inntektsåret 1996 (lovvedtak av 28. juni 1996 og Stortingets vedtak av 21. juni 1996).

       Det nye skattesystemet for rederiselskaper er bygget på en uttaksmodell, som innebærer at selskapets inntekt som hovedregel først skal beskattes ved utdeling av utbytte til aksjonærene. Det betyr at det er eierne som bestemmer når selskapets inntekt kommer til beskatning. Forslaget gir rederne en skattekreditt som innebærer at nåverdien av skatten blir lavere jo lenger skatteinnbetalingene utsettes gjennom å la være å ta ut utbytte. At rederne kan velge når avkastningen på investeringer i skip skal beskattes, innebærer at de til en viss grad selv bestemmer sitt skattenivå, regnet i nåverdi.

       Medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen har i Innst.O.nr.81 (1995-1996) begrunnet valget av modell med at den er egnet til å gi nødvendig konkurranseevne for skipsfartsnæringen. Skattelettelser for skipsfartsvirksomhet kan tenkes innført gjennom en rekke ulike løsninger. Det er ikke drøftet eller begrunnet hvorfor en har valgt en uttaksmodell. Uttaksbeskatning kan tenkes foretatt etter andre løsninger enn den som er valgt, men det fremgår ikke om andre alternativer er vurdert. Den valgte modell er vedtatt ved at enkelte hovedprinsipper er lovfestet, mens departementet er anmodet om å gi utfyllende bestemmelser på en rekke punkter etter nærmere retningslinjer. Departementet påpeker i avsnitt 5.2 i proposisjonen enkelte av de prinsipielle problemstillingene det vedtatte systemet reiser.

       Som det fremgår ovenfor har en i liten utstrekning utredet den modellen som er valgt, og det fremgår ikke om alternative modeller er drøftet nærmere. Heller ikke retningslinjene for konkrete løsninger synes å ha vært utredet nærmere. Både de vedtatte lovtekstene og retningslinjene er i flere tilfeller upresise, og det er på enkelte punkter motstrid mellom lovtekst og premisser.

       Den vedtatte modellen reiser en rekke avgrensningsspørsmål som ikke er avklart. Departementet kan heller ikke se at konsekvensene av de vedtatte lovtekstene er nærmere utredet. Etter departementets oppfatning burde innføringen av fritak for løpende overskuddsbeskatning for rederiaksjeselskaper forutsette en omfattende og grundig utredning. På grunn av den knappe tiden som departementet har hatt til rådighet for å utrede dette nye skattesystemet, har departementet måtte konsentrere seg om hovedspørsmålene. Det er derfor sannsynlig at en i tiden framover må komme med forslag til å utfylle og å endre det nye systemet ut over det som er foreslått i denne proposisjonen, for å avhjelpe svakheter som eventuelt avdekkes. Dette kan gi skattyterne mindre forutberegnelige regler å forholde seg til. På den annen side kan skattyterne ikke ha noen berettiget forventning om at alvorlige svakheter i et nytt skattesystem ikke bøtes på fortest mulig.

       Departementet vil også påpeke at det er problematisk å innføre et helt nytt skattesystem i løpet av inntektsåret, med virkning for hele inntektsåret. Det gjelder særlig når det nærmere innholdet i skattesystemet først foreligger ved utløpet av inntektsåret. Kombinasjonen av et svært komplisert regelverk og kort tidsfrist for ikrafttredelsen vil skape problemer både for ligningsmyndighetene og skattyterne.

       I Innst.O.nr.80 (1995-1996) ble heller ikke forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser vurdert. I EØS-avtalens artikkel 61 er det fastslått som hovedprinsipp at statsstøtte er forbudt i EØS når slik støtte kan virke konkurransevridende i samhandelen mellom avtalepartene. Bestemmelsens støttebegrep omfatter ikke bare økonomiske utbetalinger til ulike virksomheter. Støttebegrepet vil også kunne omfatte skattefrihet eller skattelette for bestemte typer virksomhet.

       Ut fra den tid departementet er gitt til å utrede behovet for endringer og utfyllende regler, har det ikke vært mulig å foreta en grundig gjennomgang av forholdet til EØS-avtalen. Departementet vil følge opp spørsmålet og vurdere om behandlingen av EU-kommisjonens maritime strategidokument av 13. mars 1996 vil medføre forpliktelser til å foreta endringer i det norske skattesystemet. Kontakt med EØS-avtalens overvåkingsorgan ESA kan bli aktuelt i den forbindelse.

       Departementets forslag om endringer og utfyllende regler bygger på Stortingets retningslinjer slik de er utformet i vedtak av 21. juni 1996. Departementet har også avdekket behov for endringer på andre punkter enn de som er omtalt i Stortingets retningslinjer.

       Departementets forslag til endringer i forhold til Stortingets vedtak kan sammenfattes i følgende hovedpunkter:

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Kjell Engebretsen, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Signe Øye, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss og Erna Solberg, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Venstre, Lars Sponheim, og representanten Stephen Bråthen, viser til Stortingets vedtak om å innføre et nytt skattesystem for rederiselskaper (lovvedtak av 28. juni 1996 og Stortingets vedtak av 21. juni 1996). Denne endringen i beskatningen av rederiselskaper har gjort det nødvendig med en rekke utfyllende lov- og forskriftsbestemmelser. Stortinget ba derfor Regjeringen å utarbeide forslag til slike endringer etter nærmere retningslinjer og prinsipper som ble nedfelt i Stortingets vedtak.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen har hatt som utgangspunkt å gi norsk rederivirksomhet internasjonalt konkurransedyktige rammebetingelser. Det forslag til nytt skattesystem for rederivirksomheten som Stortinget vedtok 21. juni 1996, har en tilsvarende innretning som skattesystemet i en del andre europeiske skipsfartsnasjoner selv om strukturen avviker på enkelte punkter. Det nye norske skattesystemet for rederinæringen har størst sammenfall med det tilsvarende nederlandske systemet.

       Disse medlemmer er klar over at en slik ny modell for skattlegging sannsynligvis kan være beheftet med utilsiktede skjevvirkninger og at det derfor i tiden framover kan være behov for å følge opp med utfyllende bestemmelser og korrigeringer i tråd med intensjonene i Stortingets vedtak. Disse medlemmer vil understreke at det også påhviler næringen selv et stort ansvar for å påse at det nye regelverket virker etter hensikten. Dersom rederivirksomheten vil sikre at det nye skatteregime for næringen blir stabilt og robust, er det helt avgjørende at bransjen aksepterer og lojalt følger de retningslinjer og forutsetninger som er knyttet til bruk av det vedtatte regelverket. Disse medlemmer legger til grunn at ikrafttredelse skal skje med virkning for inntektsåret 1996 i overensstemmelse med Stortingets tidligere vedtak.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at Arbeiderpartiet har hatt et annet syn enn stortingsflertallet i spørsmålet om skattlegging av rederier. Disse medlemmer viser til merknader i B.innst.S.nr.I (1996-1997) hvor det understrekes at Arbeiderpartiet står fast på sitt primære syn om at hensynet til en nøytral, effektiv og rettferdig beskatning tilsier at det ikke innføres en uttaksmodell for rederier.

       Stortingsflertallet begrunner forslaget om særordning for rederier med hensynet til norske rederiers internasjonale konkurransesituasjon. Disse medlemmer mener en videreføring av dagens skattesystem justert for de endringer Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 36 (1995-1996) vil være tilstrekkelig for å ivareta dette hensynet. Disse medlemmer tar til etterretning at Regjeringen har fulgt opp stortingsflertallets pålegg om å utforme et system basert på stortingsvedtak av 21. juni 1996, jf. Innst.O.nr.81 (1996-1997).

       Disse medlemmer viser til at departementet har avdekket behov for presiseringer og avgrensninger på en rekke områder som følge av at Stortingets vedtak var svært mangelfullt. Dette er endringer som bl.a. tar sikte på å motvirke uheldige og utilsiktede virkninger av stortingsflertallets opplegg. Disse medlemmer viser til at departementet har fulgt opp stortingsflertallets intensjoner, men at departementet på en rekke punkter har avvikende forslag for å sikre at det nye skattesystemet for rederiselskaper får en hensiktsmessig utforming. Disse medlemmer viser til at stortingsflertallet på avgjørende punkter i denne innstilling går imot departementets forslag. Den samlede virkningen av dette vil være at rederiselskap gis en langt mer lempeligere beskatning enn foreslått, også i forhold til stortingsflertallets tidligere vedtak, samt at det i utgangspunktet gunstige skatteregimet for rederier blir mindre robust overfor misbruk og uheldige tilpasninger også for selskaper som primært har andre virkeområder enn rederivirksomhet. Disse medlemmer vil derfor understreke behovet for at det gjennomføres en grundig fortløpende vurdering av denne ordningens funksjonsmåte med henblikk på slike effekter.

       Disse medlemmer viser for øvrig til merknader under det enkelte kapittel.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A Meland, viser til sine merknader i forbindelse med behandlingen av nytt skattesystem for rederiselskaper i Innst.O.nr.81 (1995-1996). Disse medlemmer uttalte der følgende:

       Disse medlemmer opprettholder disse synspunktene og vil ikke støtte implementeringen av et skattesystem som gir tilnærmet skattefritak for rederiselskaper. Disse medlemmer registrerer at medlemmene i finanskomiteen fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Bråthen, ifølge Finansdepartementet har gitt uklare og til dels motstridende retningslinjer:

       Disse medlemmer vil på denne bakgrunn stemme imot de ulike forslagene fra Regjeringens om å implementere det borgerlige flertalls skattemodell i lovs form, bortsett fra forslaget om å sette avskrivningssatsen for skip til 14 %. Disse medlemmer vil gå imot det borgerlige flertallets ulike forslag for å gi ytterligere skatteletter i forhold til Regjeringens oppfølging.

       Komiteens medlem fra Rød Valgallianse, Erling Folkvord, viser til sine merknader i Innst.O.nr.81 (1995-1996), og vil minne om at rederivirksomheten har en lang historie med mildest talt beskjedne bidrag til statens og kommunenes skatteinntekter. En anekdote om Rederiforbundets nei til full skattefrihet, som gjengis i Kritisk Juss nr. 4/95, oppsummerer dette i en skildring av daværende professor Magnus Aarbakkes besøk i Rederiforbundet mens han arbeidet med å forberede skattereformen av 1992:

       Dette medlem vil understreke at skipsfartsnæringens betydning i norsk økonomi i dag er betydelig overdrevet og at det ikke er kommet fram noe etter behandlingen i vårsesjonen som skulle tilsi at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å lage flere særbestemmelser for rederinæringen i skattelova. Dette medlem vil minne om at tidligere handelsminister Grete Knudsen sist vinter strevde påtagelig sterkt for å gi rederstanden ytterligere skattemessige fordeler i en situasjon da personer med eierandeler i skip trolig allerede er fritatt for mer skatt enn de betaler. I Stortinget er det dette året oppstått en koalisjon som ønsker å videreutvikle rederstandens privilegier enda lengre enn det den forrige Arbeiderpartiregjeringa foreslo. Rød Valgallianse ser ingen grunn til å gi noen skattemessig særbehandling til en næring som har fått spesialbehandling altfor lenge på antikvarisk grunnlag. Rød Valgallianse legger til grunn at næringen ikke lenger betyr noe særlig for norske arbeidsplasser.

       Dette medlem vil gi departementet en begrenset anerkjennelse for at man har hatt til hensikt å konstruere noen begrensninger i b-koalisjonens knefall for en falmet næring, men vil stemme mot Regjeringens forslag om lovfesting av det rederivennlige flertallets skattefritaksmodell fra Innst.O.nr.81 (1995-1996). Dette medlem stemmer selvsagt også mot det samme flertalls forslag om ytterligere skattelettelser for rederiselskapene.