Innst.O.nr.46 (1996-1997)
Innstilling fra sosialkomiteen om ny lov om folketrygd (folketrygdloven) m.v.

1. HOVEDINNHOLD I PROPOSISJONENE

1.1 Ot.prp. nr. 29 (1995-1996)

       Sosial- og helsedepartementet legger i Ot.prp. nr. 29 (1995-1996) fram forslag til ny folketrygdlov. Loven skal erstatte lov av 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd og lov av 19. juni 1969 nr. 61 om særtillegg til ytelser fra folketrygden. Lovforslaget bygger på Trygdelovutvalgets utredning NOU 1990:20 Forenklet folketrygdlov, og høringsuttalelsene til denne.

       Det framholdes at vedtakelsen av folketrygdloven i 1966 for en stor del innebar en teknisk sammenføyning av eldre lover. Oppbyggingen og utformingen av loven skjedde stort sett ved at de bestemmelser som tidligere utgjorde en særskilt trygdelov, ble ett stønadskapittel i den nye loven. Tidligere formuleringer ble i stor utstrekning flyttet over til folketrygdloven uten at regelverket ble gjennomgripende bearbeidet og harmonisert.

       Folketrygden har vært under konstant utbygging og utvikling siden 1967. Det påpekes at i tillegg til selve folketrygdloven omfatter regelverket nå et hundretalls forskrifter gitt av Kongen, departementet eller Rikstrygdeverket. I lov og forskrifter er det i dag bortimot 1.000 paragrafer. Det understrekes at selv om folketrygdloven er endret en rekke ganger, har det ikke vært foretatt en samlet vurdering ut fra dagens forhold om hvordan lovverket bør utformes. Det er hovedsakelig de politiske, administrative og økonomiske sidene ved trygdelovgivningen som har vært utredet. Regelkomplekset er etter hvert blitt vanskelig å lese og forstå, samtidig som det er arbeidskrevende og tungvint å praktisere.

       Det framholdes at proposisjonen innebærer en kodifisering og konsolidering av folketrygdens rettslige rammeverk, og at det ikke dreier seg om noen ny sosialreform. Arbeidet har tatt sikte på en total teknisk revisjon av folketrygdloven og tilhørende forskrifter med sikte på forenkling og klargjøring. Det overordnede mål har vært å utforme regelverket på en slik måte at det blir lettest mulig å finne fram i og forstå for den enkelte, og at det blir enklest mulig å praktisere for trygdeadministrasjonen. Språklig klarhet, god meningsmessig sammenheng i reglene og en regelsystematikk det er lett å finne fram i og forholde seg til, framholdes som de viktigste kravene som må stilles til regelverket for at det skal være egnet til effektiv formidling av informasjon. Det er videre lagt stor vekt på å gjøre folketrygdens regelverk så oversiktlig som mulig, og at lovkapitlene skal komme etter hverandre i en logisk rekkefølge.

       I lovutkastets Del I Innledende bestemmelser, er lovens formål og grunnprinsipper angitt. En del sentrale begreper er også definert her. Alle bestemmelser om hvem som er medlemmer i folketrygden, er tatt inn som eget kapittel til slutt i denne innledende delen.

       Del II beskriver komponentene i folketrygdens pensjonssystem. I denne delen gis det dessuten en samlet framstilling av reglene om beregning av pensjoner. Loven om særtillegg til ytelser fra folketrygden er innarbeidet i utkastet til ny folketrygdlov.

       Kapitlene om trygderettigheter er ordnet etter hvilke hovedårsaker som utløser rett til trygdeytelser: arbeidsløshet (Del III), sykdom m.m. (Del IV), familiesituasjon (Del V) eller nådd pensjonsalder (Del VI). Innenfor disse hovedskillene er det skilt mellom ytelser som skal sikre inntekt, og ytelser som skal kompensere for bestemte utgifter i forbindelse med sykdom, attføring, uførhet o.l. Bestemmelsene om inntektssikring er plassert samlet og i kronologisk rekkefølge, slik at bestemmelsene om korttidsytelser, ytelser i omstillingsperioder og langtidsytelser følger etter hverandre.

       Stønad ved helsetjenester, hjelpestønad og grunnstønad ved uførhet og stønad ved gravferd, behandles i egne kapitler først i Del IV om ytelser ved sykdom m.m. De øvrige ytelsene som skal kompensere for utgifter, behandles i særskilte bestemmelser innenfor kapitler som også omhandler inntektssikring.

       De enkelte kapitlene om trygdeytelser er disponert slik at bestemmelsene kommer etter hverandre i en systematisk rekkefølge. De første paragrafene angir vilkårene for rett til ytelsen (tildelingsreglene). De neste paragrafene omhandler beregning av ytelsen (utmålingsreglene). Til slutt følger regler om når ytelsen faller bort og forholdet til andre folketrygdytelser (bortfallsreglene og reglene om intern samordning). Umiddelbart under kapitteloverskriftene er det tatt inn en oversikt over hvor i kapitlene de ulike bestemmelsene er å finne.

       Etter kapitlene om trygdeytelser er det foreslått sju kapitler som omhandler folketrygdordningens administrasjon og finansiering samt forskjellige avsluttende bestemmelser.

       Det vises til at gjeldende folketrygdlov i stor grad er en fullmaktslov, og at den derfor er supplert med en mengde forskrifter. Hovedmengden av folketrygdens forskriftsbestemmelser som er av materiell art, er innarbeidet i den nye lovteksten. Dette fører likevel ikke til at loven blir vesentlig større. Samlet vil tekstmengden i lov og forskrifter bli vesentlig redusert.

       De forskriftsbestemmelsene som gjelder for de stønadene som er omfattet av lovens kapittel 2 (medisinsk stønad), er meget omfattende og kompliserte, og de endres ofte. Departementet har derfor funnet det nødvendig fortsatt å benytte seg av fullmaktslovgivning på dette området. Det samme gjelder for en del bestemmelser om finansiering og visse andre bestemmelser. De forskriftene som skal videreføres, vil bli gjennomgått og gitt på nytt.

       Trygdelovutvalget satte en grense ved 1. januar 1989 for nye lovbestemmelser som det skulle ta hensyn til i arbeidet. Etter dette tidspunktet er folketrygdloven endret en rekke ganger. Disse endringslovene er innarbeidet i lovutkastet.

       Departementets lovforslag innebærer som nevnt i det alt vesentlige en lovfesting av gjeldende rett. Av forenklingshensyn er det imidlertid foreslått enkelte mindre endringer i reglenes innhold. I forhold til Trygdelovutvalgets forslag er antallet materielle endringsforslag betydelig redusert. Dette skyldes ikke nødvendigvis at departementet er uenig i utvalgets endringsforslag, men at proposisjonen om forenklet folketrygd etter departementets mening så langt som mulig bør være en teknisk revisjon av folketrygdloven. Enkelte av utvalgets endringsforslag er allerede fulgt opp, mens andre vil bli tatt opp i andre proposisjoner.

       Kapittel 4 i forslag til ny folketrygdlov omhandler dagpenger under arbeidsløshet som hører under Kommunal- og arbeidsdepartementets ansvarsområde. Dette er ikke behandlet i Ot.prp. nr. 29 (1995-1996) , men i en egen proposisjon.

       I Ot.prp. nr. 29 (1995-1996) nevnes følgende endringer av innholdsmessig betydning:

       Forenkling av folketrygdens særfordeler ved yrkesskade drøftes særskilt idet det bl.a. vises til at Trygdefinansieringsutvalget i NOU 1984:10 Trygdefinansiering foreslo at særfordelene ved yrkesskade i folketrygden burde overlates til privat forsikring, og at trygdens vanlige ytelser burde refunderes. Det vises videre til at det fra 1990 ble innført en arbeidsgiverfinansiert yrkesskadeforsikring for arbeidstakere som tar sikte på å dekke differansen mellom folketrygdens ytelser og det lidte tap, og som også kan gi menerstatning for ikke-økonomisk tap. I 1991 ble det knyttet en refusjonsordning for trygdens utgifter til yrkesskadeforsikringsordningen. Spørsmålet om å overføre folketrygdens særfordeler til privat forsikring ble omtalt både ved innføringen av yrkesskadeforsikringen i 1990 og ved den tilknyttede refusjonsordningen for trygdens utgifter i 1991. Det redegjøres for en høringsrunde om dette spørsmålet. På bakgrunn av denne fremmer ikke departementet forslag om avvikling av menerstatningen i forbindelse med forenklet folketrygdlov. Departementet foreslår heller ikke endringer i de særlige beregningsregler ved yrkesskade. Det foreslås kun enkelte justeringer og avvikling av bestemmelser uten særlig praktisk betydning.

       Følgende administrative forenklinger framholdes:

       Da det foreslås en total omredigering av folketrygdloven og språklig revisjon av lovteksten, innebærer innføringen av en ny lov at trygdefunksjonærene må lære seg den nye loven med tilhørende forskrifter og rundskriv, og at det må utarbeides nye rundskriv, nye brosjyrer, nytt kursmateriell og nye skjemaer. Det er stilt til rådighet 10 mill. kroner til dekning av merutgifter knyttet til dette.

       På lengre sikt antas de administrative innsparingene å bli atskillig større enn de investeringer som er nødvendige for å oppfylle ønsket om en forenklet folketrygdlov. Det uttales imidlertid at det er umulig å anslå dette.

       Departementet har lagt til grunn at lovforslagene ikke skal føre til merkostnader. Enkelte av de mindre materielle endringene som foreslås, vil imidlertid medføre utgifter, mens andre vil gi innsparinger. Det uttales at sett under ett vil departementets forslag ikke få nevneverdige budsjettmessige konsekvenser.

1.2 Ot.prp.nr.8 (1996-1997)

       Sosial- og helsedepartementet legger i Ot.prp.nr.8 (1996-1997) fram forslag til endringer i forrslag til ny folketrygdlov og justeringer i arbeidsmiljøloven, ferieloven, trygderettsloven, sysselsettingsloven og lov om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon som følger av forslagene.

       De fleste lovforslagene av materiell betydning som legges fram, bygger på St.meld. nr. 35 (1994-1995) Velferdsmeldingen og stortingsbehandlingen av denne, jf. Innst.S.nr.180 (1995-1996). Lovendringene foreslås å tre i kraft delvis 1. mai 1997 og delvis 1. januar 1998.

       Lovforslagene i Ot.prp.nr.8 (1996-1997) er utformet som endringer i forslaget til ny folketrygdlov framlagt i Ot.prp. nr. 29 (1995-1996) . Forslag til endringer i gjeldende folketrygdlov som departementet la fram i Ot.prp.nr.4 (1996-1997), er fulgt opp i Ot.prp.nr.8 (1996-1997) som lovtekniske endringer tilpasset forslaget om ny folketrygdlov.

       Følgende forslag framlegges som en oppfølging av St.meld. nr. 35 (1994-1995) Velferdsmeldingen og stortingsbehandlingen av denne, jf. Innst.S.nr.180 (1995-1996):

       I tillegg fremmes forslag om følgende materielle endringer i folketrygdloven:

       Endelig foreslås enkelte korreksjoner og justeringer i forslaget til ny folketrygdlov.

       Sammendrag av hovedinnholdet i endringsforslagene i Ot.prp.nr.8 (1996-1997) er gjengitt under omtalen av de relevante kapitler i loven.

1.3 Ot.prp.nr.26 (1996-1997)

       I Ot.prp.nr.26 (1996-1997) legger Sosial- og helsedepartementet fram forslag til endringer i forslag til ny folketrygdlov og justeringer i arbeidsmiljøloven.

       Forslagene gjelder:

       Sammendrag av hovedinnholdet i endringsforslagene i Ot.prp.nr.26 (1996-1997) er gjengitt under omtalen av de relevante kapitler i loven.

1.4 Komiteens generelle merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen, Bjørnstad, Bæivi, Hornslien, Kristoffersen og Tveiten, medlemmene fra Senterpartiet, Gløtvold, Kvalbukt og Viken, medlemmene fra Høyre, Gabrielsen og Høegh, medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, Sortåsløkken, medlemmet fra Kristelig Folkeparti, Svarstad Haugland, og medlemmet fra Fremskrittspartiet, Alvheim, viser til at det fremlagte lovforslag slik det fremgår av Ot.prp. nr. 29 (1995-1996) og Ot.prp.nr.8 (1996-1997), bygger på Trygdelovutvalgets utredning NOU 1990:20 . Det har vært et åpenbart behov for en systematisk og grundig gjennomgang og forenkling av saksområdet, og komiteen mener det fremlagte forslag er et tjenlig rettslig rammeverk for angjeldende saksområde. Folketrygdens historie og fremvekst har vært preget av mange lovendringer uten en gjennomgående lovteknisk filosofi, med det resultat at loven i dag ofte fremstår som lite lesbar for så vel « leg som lærd ».

       Komiteen har merket seg at forslaget til ny lov først og fremst er en lovteknisk og språklig revisjon, ikke en ny sosialreform. Forslaget fremstår i en språkdrakt som gjør loven mer lesbar for så vel saksbehandlere i trygdeetaten som for folketrygdens medlemmer. Det at teksten gjøres mer tilgjengelig for allmennheten, er viktig som et ledd i ivaretakelsen av rettssikkerheten til enkeltmenneskene, og er også med og kompenserer for ofte manglende juridisk kompetanse på trygdekontorene. Faren for at det skal fattes uriktige vedtak, vil også reduseres når trygdeetaten får bedre rettskilder å forholde seg til.

       Komiteen er av den oppfatning at det i seg selv vil være effektiviserende at Rikstrygdeverket får et enklere lovverk å forholde seg til. Opplæringen vil naturlig nok bli enklere, og komiteen har merket seg at det er avsatt et beløp på 10 mill. kroner til opplæring.

       Komiteen har merket seg at lovforslaget har tatt inn i seg mange av de bestemmelsene som tidligere fremgikk av forskrifter. Dette resulterer i at loven i mindre grad preges av å være en fullmaktslov, og dette ser komiteen positivt på.

       Komiteen har merket seg at Regjeringen i liten grad har fremmet forslag til materielle endringer i Ot.prp. nr. 29 (1995-1996) , og at de få endringene som er foreslått, har til hensikt å gjøre regelverket mer oversiktlig og enkelt. Begrunnelsen som fremgår av proposisjonen er at departementet har ment at det skal være en lovteknisk revisjon og har av den grunn utelatt mange av de forslag som ble fremmet av Trygdelovutvalget. Komiteen har forståelse for en slik fremgangsmåte og har ved behandlingen fulgt dette hovedsporet selv om det fremmes enkelte forslag til endringer av materiell art i denne innstilling.

       Komiteen ser av Ot.prp.nr.8 (1996-1997) at de forslag som ble vedtatt i forbindelse med Velferdsmeldingen, er fulgt opp på de områder i folketrygdloven som Sosial- og helsedepartementet har ansvar for.

       Komiteen vil ellers vise til forslag nr. XII, XIII, XIV og XV som ble vedtatt i Stortinget ved behandling av Innst.S.nr.180 (1995-1996), hvor Regjeringen ble bedt om å nedsette utvalg for å utrede bl.a. forhold som: