| |
Det vises til komiteens brev av 2. februar d.å. hvor det bes om departementets vurdering av et forslag fra adv. Steenstrup på vegne av Norsk Videogramforening (NVF).
Vi gjør oppmerksom på at innvendingene fra Norsk videogramforening ble vurdert av departementet i tilknytning til høringen av lovforslaget. NVF var også representert i den arbeidsgruppe som ble oppnevnt av departementet for gjennomgang av merkeordningen. På grunn av at et av lovens formål er å hindre omsetning av ulovlige videogram, har departementet i proposisjonen lagt vekt på å foreslå den løsning som på best måte ivaretar dette hensynet. Det er departementets standpunkt at de ulemper som følger av forslaget ikke er større enn at de oppveies av fordelene det gir, spesielt m.h.t. mest mulig effektiv kontroll.
NVF etterlyser på enkelte punkter nærmere redegjørelse i proposisjonen. Bl.a. nevnes refusjonsordningen, hvordan merkene skal betales, leveres distributøren, hvor lang tid leveringen tar osv. Både når det gjelder merkeordningen, merkegebyret og avgiften til Norsk kino- og filmfond er det i proposisjonen foreslått at de nærmere regler skal fastsettes i forskrift. Departementet vil selvsagt legge vekt på å utforme praktikable regler som samtidig sikrer den kontroll som er vektlagt i proposisjonen. Forskriftshjemlene innebærer at departementet fortløpende kan vurdere om det er grunnlag for å endre reglene slik at bransjen ikke pålegges større forpliktelser enn nødvendig. På vanlig måte vil forslag til forskrifter og forskriftsendringer bli sendt på høring til de berørte parter. På denne måten vil departementet i forskrift f.eks. kunne fastsette regler om trykking av registreringsmerker dersom man finner ordninger som muliggjør dette uten å redusere kravene til kontroll.
Når det gjelder ordningen med merking av videogram, skal departementet innledningsvis påpeke at denne merkingen fram til 1992 bare kunne gjøres i form av klistremerke. Departementet la i 1992 om ordningen slik at importører eller produsenter kunne gis tillatelse til å trykke merker direkte på omslaget. Når denne ordningen nå foreslås opphevet, er det bl.a. på grunn av at den ikke har fungert etter forutsetningene, jf. pkt. 3.4.2 i proposisjonen. Den viktigste grunnen til forslaget om klistremerker er imidlertid at vi med en trykkeordning innenfor EØS-markedet ikke vil kunne oppnå fullgod kontroll med at de videogram som omsettes er i samsvar med norsk lov, jf. nærmere om dette i proposisjonen pkt. 3.4.4. Departementet vil imidlertid peke på at lovforslagets § 8 gir departementet hjemmel til i forskrift å fastsette regler om merking av videogram. Dette gir departementet anledning til å åpne for trykking av merker - noe departementet selvfølgelig vil gjennomføre dersom man finner fram til ordninger som sikrer at kravene til kontroll kan opprettholdes.
Et hovedspørsmål ved valg av merkeordning er om likebehandlingen av alle distributører innen EØS-området vil kunne medføre at det importeres videofilmer fra utlandet for å omgå det norske regelverket og unndra avgifter. Departementet leser NVFs forslag slik at mindre kontrollmuligheter i forhold til utenlandske distributører ikke vil medføre økt import fra utlandet, heller ikke når det gjelder videogram med innhold som er i strid med norsk lov. Departementet har her lagt en annen oppfatning til grunn. Departementet mener at tilpasning til EØS-regelverket ikke bør medføre svekket kontroll av videoomsetningen i Norge.
Det er ingen av alternativene til en klistremerkeordning som gir samme kontrollmulighet. Med et krav om at hvert enkelt distribuert videogram skal ha et klistremerke utstedt av Statens filmtilsyn, vil man så langt det lar seg gjøre være sikret at videogrammet på forhånd er lovlig registrert og at gebyr og avgift er betalt. Gjennom de opplysninger som skal gis i forbindelse med registreringen (bl.a. skal omslaget sendes inn) vil Statens filmtilsyn ha godt grunnlag for å vurdere behovet for å kontrollere innholdet i videogrammet. I motsetning til en ordning med egen trykking av merker, vil en klistremerkeordning innebære at den enkelte forhandler, og Statens filmtilsyn ved rutinekontroller, umiddelbart vil kunne se om det enkelte videogram er gyldig registrert eller ikke. Muligheten for omgåelse vil fremdeles være til stede, men vil med en slik ordning kreve en mer overlagt forfalskning (produksjon av falske klistremerker), noe som Kulturdepartementet også antar vil innebære praktiske problemer. Det er følgelig departementets oppfatning at man ved å velge en annen merkeordning også velger å redusere kontrollmulighetene, med fare for å åpne for økt salg av ulovlige videogram. En klistremerkeordning er dessuten den eneste ordningen som gir en tilfredsstillende sikkerhet for innkreving av gebyr og avgifter fra utenlandske distributører.
Dersom man aksepterer en mindre grad av kontroll enn det departementets forslag legger opp til, spesielt i forhold til utenlandske distributører, vil også en ordning med trykking av merker kunne opprettholdes. Vi kan imidlertid ikke se at forslaget fra NVF i så måte er noen særlig forbedring i forhold til dagens ordning. I forhold til hovedpunktene i forslaget har vi følgende merknader:
Departementet har i proposisjonen lagt til grunn at den foreslåtte ordningen vil bli noe dyrere for distributørene enn en ordning med trykking av merker. Til påstanden fra NVF om at påklistringen av merker ikke kan skje maskinelt, skal bemerkes at departementet heller ikke kjenner til noen slik mulighet i dag, men har lagt til grunn at det med dagens teknologi burde være en overkommelig oppgave å løse. Det må her også ses hen til at det legges til grunn at det heretter bare er omslaget, og ikke videokassetten som skal merkes. Vi kan derfor ikke se at de store utenlandske distributørene, slik som NVF påstår, av denne grunn skal behøve å klistre på merkene i utlandet.
NVF foreslår at Statens filmtilsyn skal utdele det nummer som skal benyttes når merket trykkes på videogrammet. I dag må det ved trykking av merker brukes en EAN varekode. Nummeret skal påføres registreringssøknaden, og blir derved av Statens filmtilsyn knyttet til vedkommende videotittel. Etter dagens ordning skal ikke videogram omsettes i næring før de er registrert (forskrift om film- og videogram § 6-1), og ingen registrering er gyldig før det er utstedt skriftlig bekreftelse fra Statens filmtilsyn. Vi kan derfor ikke se at tildeling av nummer fra Statens filmtilsyn vil medføre noen særlig endring i forhold til dagens system.
NVF foreslår at Statens filmtilsyn bør få en hjemmel til å kreve at det fremlegges revisorbekreftet oversikt over hvor mange merker som er trykket.
I henhold til gjeldende Forskrift om vilkår for tillatelse til å trykke registreringsmerke på omslag og kassett, pkt. 13, skal importør eller norsk produsent gi filmtilsynet innsyn i regnskapsmessig dokumentasjon og royalty-avregning som kan bekrefte at korrekt opplag er oppgitt. Filmtilsynet kan også kreve at det legges fram opplagsoppgaver som er bekreftet av godkjent revisor. NVFs forslag medfører på dette punkt således ingen forbedring i forhold til det som gjelder i dag. For selskaper som opererer i utlandet og under en annen regnskapslovgivning legger departementet dessuten til grunn at det vil være vanskelig å gjennomføre et slikt påbud, både rettslig og praktisk.
NVF foreslår at det i forskriften fastsettes en hjemmel til å kreve bankgaranti fra distributørene som sikkerhet for krav fra Statens filmtilsyn. Det er imidlertid noe uklart hva NVF mener en eventuell bankgaranti skal dekke. Dersom den skal garantere for betaling av gebyr og avgift, synes det å være en langt enklere ordning å kreve betaling i forbindelse med registrering, slik det er foreslått i proposisjonen. NVF hevder at en klistremerkeordning vil medføre store kapitalkostnader for distributørene fordi de med et slikt system vil måtte forskuddsbetale avgiftene gjennom kjøp av klistremerker. Kulturdepartementet vil til dette peke på at en ordning der distributøren til enhver tid må ha en bankgaranti som kan dekke antatt merkegebyr og avgift til Norsk Kino- og filmfond for alle aktuelle utgivelser (muligens også eventuelle bøter ilagt med hjemmel i film- og videogramloven, jf. nedenfor), også vil medføre vesentlige kostnader. Kostnadene vil bl.a. avhenge av hvilken sikkerhet distributøren kan stille.
I tillegg kan det synes som NVF mener at bankgarantien skal garantere mot brudd på vilkår eller norsk lov. Vi antar at dette i praksis vil bety at bankgarantien skal kunne dekke evt. bøter som distributøren idømmes. Etter departementets syn vil det være en meget spesiell ordning å kreve at hver enkelt som driver en type virksomhet skal stille bankgaranti for sin lovlydighet. Forslaget reiser etter vår vurdering mange vanskelige spørsmål. Bl.a. må det av rettssikkerhetshensyn finnes mekanismer som sikrer at bankgarantien ikke innløses før det foreligger rettskraftig dom i saken. Dette kan også føre til behov for særskilte avtaler med bankene. Når det særlig gjelder utenlandske distributører, vil en bankgarantiordning i praksis kunne fungere som en omgåelse av internasjonale jurisdiksjonsregler. Kulturdepartementet vil fraråde å gå inn på en slik ordning uten en nærmere avklaring av disse forholdene.
Det vil uansett kunne reises spørsmål om en slik ordning i forhold til EØS-regelverket vil være for byrdefull i forhold til den kontroll man eventuelt derved oppnår. Det vises i denne sammenheng til vedlagte brev fra EFTAs overvåkningsorgan ESA, hvor det på s. 7 fremgår at ESA mener at det som i dag kreves av opplysninger på videogrammerket står i misforhold til formålet med ordningen, dvs. å holde ulovlige videogram borte fra markedet. Krav om bankgaranti vil medføre at distributøren må gjennomgå en kredittvurdering og stille sikkerhet. For Statens filmtilsyn kan det medføre arbeid bl.a. knyttet til kontroll av holdbarheten av utenlandske bankgarantier.
Som følge av at merkeavgiften etter regjeringens forslag vil bli krevet inn på forskudd gjennom prisen på klistremerker, er det i proposisjonen foreslått at det skal innføres en refusjonsordning. NVF viser til at det ikke er uvanlig at inntil 25 % av filmene returneres til distributør og stiller på bakgrunn av dette spørsmål ved om det skal være refusjonsrett for disse, og i så fall hvordan denne skal fungere i praksis.
Det nærmere innholdet i en slik ordning vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelse av forskrift til film- og videogramloven. Departementet ser imidlertid mange problemer ved å la en refusjonsordning også omfatte brukte merker. Så lenge merkene er satt på videoomslaget vil det være svært vanskelig å vurdere om kassetten er blitt omsatt eller ikke. Distributøren vil uansett få et økonomisk tap ved retur av videogram. Muligheten for retur og tap i den forbindelse er en kalkulert risiko som distributøren tar av markedsføringshensyn osv. Vi kan ikke se at dette bør stille seg prinsipielt annerledes i forhold til utgiftene til videogramregistrering.
Det foreslås i proposisjonen at merkegebyret i tillegg til registreringsutgiftene også skal dekke utgifter til økt kontroll og en del av utgiftene i forbindelse med utgiftene til klagenemnda, jf. proposisjonens pkt. 4. I forslaget fra NVF tas dette ikke med i beregningen.
Dersom det velges en annen ordning enn klistremerker, og følgelig mindre kontrollmuligheter i forhold til distributørene, må kontrollen hos forhandlerne økes betydelig, noe som vil medføre et betydelig høyere merkegebyr.
Som det redegjøres for i proposisjonen vil en omlegging av avgiften slik at det knyttes til registreringsmerket innebære en betydelig forenkling av ordningen. Løsningen med en prosentvis avgift som NVF foreslår, vil være vanskeligere å administrere, ikke minst i forhold til distributører i utlandet. Departementet er enig i at avgiften knyttet til merket vil medføre noe høyere kapitalkostnader for distributørene, men dette vil bli oppveid av de besparelser som gjøres i administrasjonskostnadene, og som vil gjenspeiles i avgiftens størrelse. Departementet mener at fordelen ved å knytte avgiften til merket også kan forsvare at avgiften vil utgjøre en større andel av kostnadene for en billigfilm enn for dyrere filmer. De fleste distributører selger filmer i alle prisklasser og vil følgelig ikke bli urimelig rammet i forhold til andre.
Til komiteens informasjon vedlegges kopi av brev fra ESA av 5. januar 1998 hvor det fremgår at ESA anser deler av gjeldende regelverk på området i strid med EØS-avtalen. Som det fremgår av proposisjonen under pkt. 1.1.4 mener departementet at de foreslåtte endringer vil bringe regelverket i samsvar med EØS-avtalen og vil legge dette til grunn i sitt svar til ESA.
Departementet har for øvrig merket seg oppslag i pressen med påstand om at lovforslaget vil medføre en liberalisering av lovgivningen på området. Vi viser i denne sammenheng til proposisjonen pkt. 2.2.3 og 2.2.4 hvor både innsigelsene og departementets vurdering av disse er tatt inn. Departementet fastholder at endringene ikke medfører noen liberalisering.
Til orientering vedlegges også Forskrift om vilkår for tillatelse til å trykke registreringsmerke på omslag og kassett av 1. juli 1992.