Innst.O.nr.115 (2000-2001)
Innstilling fra finanskomiteen om lov om endringer i skattelovgivningen (boligtaksering mv.)

15. Virkninger av Regjeringens takseringsforslag og skisse til bunnfradrag og satser

15.1 Sammendrag

15.1.1 Innledning

       Departementet fremmer ikke nå formelt forslag til vedtak om bunnfradrag, reduksjonsfaktorer og satser i boligbeskatningen siden de nye takstene først skal benyttes ved ligningen for inntektsåret 2005.

       Regjeringen foreslår at beskatningen av bolig, når de nye takstene foreligger, innrettes etter følgende retningslinjer:

       Boligbeskatningen skal fortsatt være moderat. Siden de nye takseringsreglene kan gi betydelig høyere bruttotakster enn i dag, kan en fortsatt moderat boligbeskatning oppnås gjennom høyere bunnfradrag, reduksjonsfaktorer og reduserte satser for beregning av prosentinntekt. Det legges opp til at det ved innføringen av nye takster gis en samlet lettelse i boligbeskatningen. Av fordelingshensyn bør de største lettelsene gis i inntektsskatten på egen bolig og ikke i formuesskatten. Det bør i gjennomsnitt også gis større lettelser i beskatningen av helårsbolig enn i beskatningen av fritidsbolig.

       Boligbeskatningen skal ha gode fordelingsvirkninger. Regjeringen foreslår en progressiv beskatning av boliger, med relativt høye bunnfradrag som benyttes både i inntekts- og formuesskatten. Bunnfradraget settes slik at mindre boliger fritas helt for skatt. Det foreslås videre at innslagspunktet for høy sats for beregning av prosentinntekt settes høyt, og slik at kun de aller største boligene får beregnet prosentinntekt med høy sats. På denne måten vil mindre boliger få lav eller ingen skatt ved overgangen til nye takserings- og skatteregler for bolig.

       Tilsvarende som for fast bolig foreslår Regjeringen å innføre et bunnfradrag for fritidseiendommer som benyttes både i inntekts- og formuesskatten. Fordelingsargumentet for en lempelig beskatning av mindre fritidseiendommer er likevel svakere enn for mindre boliger. Bunnfradraget for fritidseiendommer foreslås derfor satt lavere enn for bolig, og slik at en fritidsbolig med gjennomsnittlig areal får en moderat beskatning. Det foreslås også relativt lavere innslagspunkt for høy sats for beregning av prosentinntekt.

       Den konkrete fastsettelsen av satser og bunnfradrag mv. i tråd med disse intensjonene kan først gjøres når det nye takstgrunnlaget er nærmere klarlagt. I kapittel 15 i proposisjonen presenteres en skisse til bunnfradrag og satsstruktur mv. med utgangspunkt i departementets beregningsgrunnlag og 2001-regler.

       I boks 15.1 i proposisjonen gjøres det nærmere rede for de beregningsmessige forutsetningene.

15.1.2 Skattenivå

       Regjeringen legger vekt på at boligbeskatningen fortsatt skal være moderat og legger derfor opp til en samlet lettelse i inntekts- og formuesbeskatningen av bolig på om lag 1 mrd. kroner i forhold til 2001-nivå. Tabell 15.1 i proposisjonen viser fordelingen av provenyet på inntekts- og formuesskatt ved overgangen til nye takseringsregler. Det framkommer av tabellen at de største lettelsene gis i inntektsskatten.

15.1.3 Skisse til satser og bunnfradrag i boligbeskatningen

       I fastsettelsen av bunnfradrag og satser mv. legger Regjeringen vekt på at boligbeskatningen skal ha gode fordelingsvirkninger og at mindre boliger skal ha lav eller ingen boligskatt.

       Kombinasjonen av kvadratmetersats (etter sjablonmessig reduksjon) og bunnfradrag vil for et gitt proveny (og et gitt takstgrunnlag) være med på å bestemme fordelingsvirkningene av boligskatten. En reduksjon i kvadratmetersatsen vil isolert sett svekke den progressive effekten i boligbeskatningen, ved at taksten blir redusert forholdsmessig like mye for alle boliger. Et større bunnfradrag reduserer skatten mest for mindre og middels store boliger. Høye kvadratmetersatser kombinert med høyt bunnfradrag vil dermed gi større omfordeling ift. inntekt enn et opplegg med lavere kvadratmetersatser og lavere bunnfradrag. Dette skyldes at høyinntektsgrupper i gjennomsnitt har større boliger enn lavinntektsgrupper, og at det er større hyppighet av boligeiere i høyinntektsgruppene. Ut fra hensynet til en effektiv kapitalanvendelse, kan kombinasjonen av relativt høyt bunnfradrag og høye kvadratmetersatser også være gunstig ved at dette bidrar til at investeringer i store boliger i større grad blir skattemessig likebehandlet med andre investeringer.

       Fordelingshensynet og hensynet til en beskatning av bolig som er mer nøytral i forhold til andre investeringer må imidlertid avveies mot et ønske om å unngå svært høy boligskatt for enkelte skattytere. Med en flatere struktur på boligbeskatningen vil det trolig være færre enkelttilfeller der personer med lav inntekt og store hus får betalingsproblemer i forhold til boligskatten. Det vises til kapittel 18 for en nærmere drøfting av denne problemstillingen. Fordelings- og effektivitetsargumentene for en svært progressiv boligbeskatning vil også være noe svakere når grunnlaget som blir ført til beskatning ikke er basert på markedsverdi, men på bygningens produksjonsverdi uten hensyn til faktisk tomteverdi. Det skyldes at det ikke nødvendigvis vil være samsvar mellom takster og markedsverdier, slik at en stor bolig med lav markedsverdi kan få høyere boligskatt enn en mindre bolig med høyere markedsverdi, jf for eksempel en stor enebolig sett i forhold til en mindre leilighet i et attraktivt område. Slike utslag kan dempes ved et mindre progressivt system der boligskatten spres på flere boliger, dvs. med lavere bunnfradrag kombinert med lavere kvadratmetersatser.

       Etter en samlet vurdering og gitt forutsetningene om proveny i avsnitt 15.2 i proposisjonen, legger Regjeringen opp til en kombinasjon av bunnfradrag og kvadratmetersatser som gir en moderat progressiv beskatning av bolig. Nedenfor skisseres konkrete kvadratmetersatser og bunnfradrag. Disse legges til grunn i beregningene av fordelingsvirkninger mv. i avsnitt 15.4 i proposisjonen.

Kvadratmetersatser/reduksjonsfaktorer

       For å dempe progressiviteten i boligbeskatningen legges det opp til å benytte reduksjonsfaktor også i normalsonen. Kvadratmetersatsen for helårsbolig i normalsonen settes til 80 %av produksjonskostnadene. Produksjonskostnadene er beregnet til 8.000 kroner pr. m2 i 2001. For 2001 gir det en kvadratmetersats i normalsonen på 6.400 kroner. Kvadratmetersatsen settes til 65 % av produksjonskostnadene i fradragssone 1 og til 50 % av produksjonskostnadene i fradragssone 2, tilsvarende satser på hhv. 5.200 kroner og 4.000 kroner i 2001. For fritidseiendom benyttes samme sats som for helårsbolig i normalsonen.

Bunnfradrag for helårsbolig

       Med de kvadratmetersatsene som legges til grunn, vil bruttotakstene (takst før bunnfradrag) bli vesentlig høyere enn i dag. Det tilsier at bunnfradragene bør økes betydelig. I departementets skisse settes bunnfradraget for helårsbolig til 540.000 kroner. Det foreslås at dette bunnfradraget også legges til grunn i formuesskatten for å gi en fortsatt moderat formuesbeskatning av bolig.

       Det framgår av tabell 15.4 i proposisjonen at bare 58 % av helårsboligene anslås å få beregnet prosentinntekt med skissen til bunnfradrag og kvadratmetersatser mot hele 90 % med gjeldende regler. For eneboliger mv. reduseres andelen som får beregnet prosentinntekt fra 93 % til 67 % og for blokkleiligheter helt fra 83 % til 18 %. Overgangen til et takserings- og skattesystem for bolig som er mer progressivt i forhold til areal, innebærer altså at andelen eneboliger som får skatt blir relativt høyere enn tilsvarende andel for leiligheter. Dette følger av at eneboliger i gjennomsnitt er større enn leiligheter.

Bunnfradrag for fritidsbolig

       Begrunnelsen for bunnfradrag i boligbeskatningen er å skjerme et moderat boligkonsum fra boligskatt. Det foreligger ikke like sterke hensyn for å skjerme mindre fritidsboliger fra skatt. Fordi en overvekt av fritidsboligene eies av personer i de øvre inntektsgruppene, er også fordelingsargumentet langt svakere når det gjelder fritidsboliger. Dette illustreres av at gjennomsnittlig husholdningsinntekt før skatt er 630.000 kroner for husholdninger som eier fritidsbolig, og 380.000 kroner for dem som ikke eier fritidsbolig. På den annen side innebærer overgangen til nye takseringsregler at også bruttotakstene for fritidsboliger vil bli vesentlig høyere enn i dag. Det kan derfor være behov for en viss skjerming av fritidsboliger.

       På denne bakgrunn foreslår departementet at det innføres bunnfradrag også i beskatningen av fritidseiendommer. I departementets skisse settes dette til 200.000 kroner.

       Det anslås at om lag 77 % av fritidsboligene vil få takst over bunnfradrag med dette forslaget. I praksis vil nok denne andelen bli noe lavere som følge av sikkerhetsventilen og eventuelt særskilt lavstandardfradrag ved individuell korreksjon.

Satsstruktur i fordelsbeskatningen

       Både i Brundtland-regjeringens melding om takseringssystemet og prinsipper for boligbeskatning (St.meld. nr. 45 (1995-1996)) og i finanskomiteens innstilling til denne ( Innst.S.nr.143 (1996-1997)), ble det lagt til grunn at satsene for beregning av inntekt reduseres fra dagens 2,5 % og 5 % til hhv. 2 % og 4 %. Denne satsstrukturen legges også til grunn her. Både med gjeldende satsstruktur og med forslaget til satsreduksjon, ligger satsene for beregning av inntekt under den skattemessige avkastningen ved alternative plasseringer av kapitalen. Dette innebærer isolert sett at bolig skattlegges mer lempelig enn annen kapital, selv hvis en hadde hatt et system der boligens skattemessige verdi gjenspeilte markedsverdien.

       Det foreslås at innslagspunktet for 4 prosentsats settes høyt for helårsbolig. I proposisjonen skisseres et innslagspunkt på 1.500.000 kroner. For fritidsbolig bør innslagspunktet for høy sats settes lavere, både fordi begrunnelsene for lempninger i beskatningen av fritidsbolig er svakere enn for helårsbolig, og fordi fritidsboliger i gjennomsnitt er vesentlig mindre enn helårsboliger. I proposisjonen skisseres et innslagspunkt for 4 prosentsats på 600.000 kroner.

15.1.4 Fordelingsvirkninger av departementets skisse

       I avsnitt 15.4 i proposisjonen presenteres fordelingsvirkningene av departementets skisse til bunnfradrag og kvadratmetersatser.

       Tabell 15.7 i proposisjonen viser husholdningene som eier bolig eller fritidsbolig fordelt etter endringen i samlet skatt på bolig. Nesten 80 % av boligeierne får uendret eller redusert skatt med forslaget. I overkant av 20 % får økt boligskatt. Tabellen viser at gjennomsnittlig husholdningsinntekt stiger med nivået på skatteøkningen. De 4 % av boligeierne som får en skatteøkning på over 5.000 kroner har for eksempel en gjennomsnittlig husholdningsinntekt før skatt på nærmere 1 mill. kroner.

       Samlet sett reduseres gjennomsnittlig inntektsskatt på bolig og fritidseiendom med 600 kroner, fra 1.650 kroner til 1.050 kroner. Gjennomsnittlig formuesskatt reduseres med 100 kroner, fra 1.050 kroner til 950 kroner.

       Tabell 15.8 i proposisjonen viser gjennomsnittlig endring i skatt for husholdninger som eier bolig eller fritidsbolig fordelt etter inntekt før skatt. I gjennomsnitt får husholdninger som eier bolig eller fritidsbolig en skattelettelse på i underkant av 700 kroner. Lettelsene i inntektsskatten er større enn i formuesskatten. Med unntak av de 6 prosentene av boligeierne med inntekt før skatt på over 1 mill. kroner, får alle inntektsgruppene i gjennomsnitt en reduksjon i inntektsskatten. De to øverste inntektsgruppene kommer ut med en samlet skatteskjerpelse, først og fremst som følge av økt formuesskatt.

       Tabell 15.9 i proposisjonen viser beregnet endring i skatt pr. husholdning etter hovedinntektstakers alder. Tabellen illustrerer at gruppen med hovedinntektstaker over 64 år får den største skattelettelsen i gjennomsnitt. Husholdninger med hovedinntektstaker under 30 år får i gjennomsnitt små endringer i skatt. Det skyldes blant annet at det er en relativt lavere andel som eier bolig eller fritidseiendom blant yngre husholdninger. I tillegg er andelen som betaler formuesskatt lavere blant disse husholdningene.

15.2 Komiteens merknader

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener takseringssystemet og satsstrukturen bør utformes slik at progressiviteten i inntektsbeskatningen kan økes. På denne måten kan flere boliger av vanlig standard slippe inntektsskatt.

       Disse medlemmer ønsker følgende endringer i forhold til Regjeringens forslag:

       Disse medlemmer viser til at merprovenyet av disse endringene kan brukes til å øke bunnfradraget slik at flere vanlige boliger skjermes for inntektsbeskatning. Disse medlemmer mener videre at bunnfradraget må økes ytterligere tilsvarende et provenytap på 460 mill. kroner i forhold til Regjeringens skisse. Samlet vil dette øke bunnfradraget fra 540.000 kroner i Regjeringens skisse til 781.000 kroner.

       Disse medlemmer forutsetter at det nye takseringssystemet og endringene i satssystemet vil innebære at nye boliger i normalsonen under 110 m2 vil slippe inntektsskatt. Med fullt aldersfradrag, dvs. 20 år, innebærer det at boliger i normalsonen under 122 m2 slipper inntektsskatt.

       Disse medlemmer forutsetter videre at Regjeringens forslag til bunnfragdrag for fritidshus økes fra 200.000 kroner i Regjeringens skisse til 280.000 kroner slik at de ovennevnte justeringene i aldersfradragene og reduksjonsfaktorene ikke gir flere inntektsskatt av fritidsbolig.

       Disse medlemmer viser til svarbrev av 25. mai 2001 fra finansministeren til Arbeiderpartiets stortingsgruppe:

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Karl N Meløysund viser til merknad under kap. 1.1.2, der disse medlemmer går inn for å avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig, samt formueskatten, og tar for øvrig redegjørelsen til orientering.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg de virkninger Regjeringen fremlegger av takseringsforslag og skisse til bunnfradrag og satser.

       Disse medlemmer viser til sin merknad under avsnitt 1.1.2 der disse medlemmer går inn for å avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig og legge forsikringstakst til grunn for taksering.

       Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til sin merknad under kap. 1.1.2 hvor dette medlem står fast på prinsippene for takseringsregler for boligbeskatning i tråd med flertallets merknader i Innst.S.nr.143 (1996-1997).