| |
Alternativene til eksisterende bestemmelse om adgang til avgiftspålegg i merverdiavgiftslovens § 11 tredje ledd er mange, og det hefter etter departementets mening klare ulemper ved samtlige alternativer.
Departementet anser at følgende alternativer foreligger:
| a. | Kommunene får kompensasjon for betalt merverdiavgift innenfor avgiftssystemet. Det opprettes samtidig en tilbakebetalingsordning fra kommunene. |
| b. | Avgiftsfritak ved omsetning til kommunene. |
| c. | Generell avgiftsplikt for kommunalt egenregiarbeid. Dette innebærer en oppheving av merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd. |
| d. | Redusert beregningsgrunnlag for avgift ved kommunale anskaffelser. Dette er tidligere svensk ordning. |
| e. | Det etableres instruks til kommunene om å se bort fra avgiften ved anskaffelser. |
| f. | Begrenset avgiftspålegg for kommunene. Dette kan gjøres enten i sammenheng med en tilbakebetalingsordning (alt. f) |
| g. | eller uten en slik ordning (alt. g). |
| h. | Egenregikorrigering i kommunale budsjetter. Det vises til tidligere beskrivelser av nytt svensk forslag i SOU 1993:75 (kap. 6.2). |
| i. | Den generelle danske kompensasjonsordningen utenfor avgiftssystemet. Også ved dette alternativet opprettes samtidig en tilbakebetalingsordning fra kommunene. |
| j. | En begrenset kompensasjonsordning. Også en slik ordning kan kobles til en tilbakebetalingsordning fra kommunene. |
Departementet anser at alternativene a - e er uaktuelle som virkemidler mot konkurransevridning, og vil kort begrunne dette.
Dette er Zimmer-utvalgets flertallsforslag. Forslaget innebærer at de næringsdrivende på vanlig måte skal beregne avgift når avgiftspliktige varer og tjenester selges til det offentlige. Dette avgiftsbeløpet skal den offentlige institusjonen få kompensert ved fradragsrett for inngående merverdiavgift innenfor avgiftssystemet, dvs. få betalt avgift refundert i ettertid. Det forutsettes at det etableres en tilbakebetalingsordning fra kommunene som totalt sett beløpsmessig vil tilsvare samlet fradragsført avgift fra kommunene.
Flertallet i Zimmer-utvalget peker på at hensynet til de næringsdrivende taler for en kompensasjonsordning idet en slik ordning ikke vil medføre endringer i avgiftsberegningen eller skape nye avgrensningsproblemer med hensyn til hvilke ytelser som skal avgiftsberegnes. Flertallet anser videre at en slik ordning ikke vil føre til vesentlige problemer for avgiftsmyndighetene. Flertallet mener også at ordningen må gis generell virkning selv om den da også vil omfatte områder hvor det i praksis ikke har vist seg å foreligge noe vridningsproblem. Det er imidlertid flertallets oppfatning at konkurransevridning mellom kommunal egenregivirksomhet og anskaffelser fra privat næringsdrivende er et generelt problem og at dette best kan løses ved en generell ordning. Etter flertallets oppfatning vil en begrenset kompensasjonsordning skape en rekke avgrensningsproblemer, samtidig som ordningen da kan vise seg å være utilstrekkelig.
Flertallets forslag tilsvarer i hovedtrekk den ordning som ble innført i Sverige i 1991.
Den svenske SOU 1993:75 fra juli 1993 konstaterer som tidligere nevnt at fradragsretten for de svenske kommuner som ble innført fra 1991, har medført nye konkurransevridningsproblemer. Disse problemer oppstår først og fremst når virksomheter som ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift (f.eks. helse-, sosial- og undervisningssektoren) forekommer både innen offentlig og privat virksomhet. Etter dagens svenske ordning har disse offentlige etater en generell fradragsrett for avgift mens tilsvarende private virksomheter ikke har slik fradragsrett. Den svenske utredningen går derfor som tidligere nevnt inn for å fjerne dagens ordning.
Departementet vil ikke gå inn for Zimmer-utvalgets flertallsforslag. Ovennevnte nye konkurransevridningsproblemer forbundet med eksisterende svensk ordning, vil etter departementets syn også være aktuelle ved innføring av en lignende generell fradragsrettsordning for kommunene her i landet.
Flertallsforslaget representerer også et betenkelig systembrudd i merverdiavgiftssammenheng ved at forslaget medfører at virksomheter som ikke driver avgiftspliktig omsetning, får fradragsrett for merverdiavgift innenfor avgiftssystemet. Det er på det rene at en slik ordning ikke er i samsvar med EUs regelverk og følgelig ikke kan opprettholdes ved et evt. norsk medlemskap. I nevnte svenske utredning blir dette gjort klart for svensk vedkommende. I mandatet for utredningen heter det for øvrig at fremlagte forslag « bör stå i överensstämmelse med EG:s ordning inom området ».
Skattedirektoratet har uttalt at en slik generell fradragsrettsordning for kommunene i tilfelle forutsetter at til dels betydelige ressurser må tilføres avgiftsforvaltningen.
Dette er Zimmer-utvalgets ene mindretallsforslag.
Dette mindretallet går inn for at konkurransevridningen motvirkes ved bruk av avgiftsfritak. Fritaksordningen bør, etter dette mindretallets syn, gis en begrenset virkning ved at fritakene avgrenses etter en konkret vurdering av hvilke områder som må anses særskilt utsatt for konkurransevridning. Mindretallet legger bl.a. vekt på at avgiftsfritak vil gi kommunene en umiddelbar avlastning. Videre vises til at antallet avgiftstransaksjoner og statens risiko for tap i avgiftssystemet vil bli redusert. Det legges også til grunn av en fritaksmodell ikke fremstår som spesielt kontrollteknisk komplisert. Disse medlemmer mener videre at fritaksordningen bør gis en begrenset virkning, dvs. til områder som må anses særskilt utsatt for konkurransevridning.
Omhandlede forslag om avgiftsfritak vil innebære at de næringsdrivende - dvs. selgeren - bærer ansvaret for at en fakturering uten avgift er korrekt. Den enkelte næringsdrivende må med andre ord ta stilling til om det i det enkelte tilfellet skal beregnet avgift. Det må således bringes på det rene om medkontrahenten er en offentlig institusjon og om denne offentlige institusjonen er av en slik art at den har krav på avgiftsfri levering (jf. kap. 7 ovenfor om ulike offentlige institusjoners stilling i denne sammenheng). Ved en begrensning av fritaksordningen vil dessuten en rekke næringsdrivende få både avgiftsfri og avgiftspliktig omsetning.
Selv med egne legitimasjonsregler i tilknytning til et slikt avgiftsfritak, anser departementet at risikoen for feil avgiftsberegning ikke er ubetydelig. Departementet mener videre at innføring av nye fritaksordninger vil bidra til å svekke avgiftens generelle karakter. Et fritak anses dessuten ikke å være i samsvar med EUs regelverk.
Departementet vurderer på denne bakgrunn avgiftsfritak som er et lite aktuelt alternativ.
Med dette alternativ menes oppheving av merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, hvilket innebærer at offentlige institusjoner skal beregne avgift ved uttak for egenregiarbeid også når virksomheten hovedsakelig har til formål å tilgodese egne behov. Et naturlig supplement til en slik regelendring vil være å fastsette avgiftspålegg ved egenregiarbeid også for de offentlige institusjoner som utfører lignende arbeid, men som ikke omsetter til andre (dvs. som ikke er registrert for avgiftspliktig omsetning.) Et slikt supplement anses imidlertid ikke å være i samsvar med EUs regelverk.
Zimmer-utvalget har ikke foreslått noen former for avgiftspålegg, bl.a. under henvisning til at eksisterende ordning « har vist sin utilstrekkelighet. »
I den svenske SOU 1993:75 går utredningen imot en omfattende uttaksregel for offentlige institusjoner som alternativ til eksisterende svenske ordning. Departementet vurderer dette alternativet som lite aktuelt også her i landet.
En orientering om dette alternativet (tidligere svensk ordning) er gitt i kap. 6.
Zimmer-utvalget går imot dette alternativet og det heter bl.a. i utvalgets utredning:
| « En ordning med redusert beregningsgrunnlag for omsetning til offentlige institusjoner er foran antatt å måtte bygge på ulike reduksjonssatser for forskjellige typer ytelser. Dette vil føre til et system som kan bli vanskelig å praktisere både for de næringsdrivende og for avgiftsadministrasjonen. Videre kan det under enhver omstendighet by på problemer å komme frem til en reduksjonssats som i tilstrekkelig grad « treffer riktig » slik at det skapes nøytralitet mellom utførelse i egenregi og anskaffelse fra andre. Denne ordningen vil således gi et komplisert regelverk hvor også effekten er usikker. Utvalget viser videre til at de svenske reglene om redusert beregningsgrunnlag ble avviklet bl.a. fordi et slikt regelverk ble ansett vanskelig å praktisere. » |
Departementet slutter seg til utvalgets synspunkter.
På bakgrunn av en henvendelse fra en rekke bransjeorganisasjoner i 1970, ble det samme år sendt ut rundskriv til departementene og fylkesmennene. I rundskrivene ble det gitt en henstilling til alle offentlige institusjoner om at de ved valget mellom egenregiutførelse og anskaffelse fra private næringsdrivende så bort i fra den økonomiske fordelen som egenregiutførelse førte til i avgiftssammenheng. Instruksen ble innskjerpet i 1973.
Det er i ettertid ikke foretatt noen spesielle undersøkelser av om disse henstillingene er fulgt opp i praksis fra offentlige institusjoners side. Det er etter departementets syn ikke grunn til å tro at henstillingene har hatt noen stor betydning ved offentlige institusjoners valg mellom egenregi og anskaffelse fra andre.
Zimmer-utvalget anser at isolert bruk av instruks overfor offentlige institusjoner ikke er et egnet virkemiddel til å avhjelpe konkurransevridning. Departementet deler dette synet.
Når det spesielt gjelder statlig sektor, vises det til kap. 8.5 nedenfor.
Dette alternativet tilsvarer ordningen i Danmark før 1985 og innebar som tidligere nevnt at avgiftsmyndighetene kunne bestemme at enkelte bransjer (lokalt eller generelt) skulle beregne avgift ved egenregiarbeid. Det ble pålagt generell avgiftsplikt i enkelte bransjer. Det var lagt inn en nedre beløpsgrense. Avgiften ble refundert kommunene via en spesiell tilbakebetalingsordning (det kommunale momsfond). Ordningen ble avviklet pga. stor pågang fra næringslivet om utvidelse til flere bransjer og avgrensningsproblemer. En slik pågang og avgrensningsspørsmål må forventes også her i landet ved evt. innføring av en slik ordning.
Dette innebærer at det er adgang til å gi avgiftspålegg i visse tilfeller. Slik pålegg er som nevnt aldri gitt. Ordningen er ikke tilknyttet noe refusjonssystem. Zimmer-utvalget mener at ordningen « ikke har virket etter sin hensikt » og går imot denne (og andre) påleggsordning(er).
Det rådgivende utvalg om konkurransevridning uttalte i 1977 at en hovedbegrunnelse for ikke å ha foreslått avgiftspålegg i de saker som hadde vært behandlet, var at det ikke hadde vært gitt tilstrekkelig dokumentasjon for omfanget og den generelle karakter av konkurransevridningen i vedkommende bransjer. Utvalget uttalte dog i 1990 at avgiftsreglene virket konkurransevridende i vaskeribransjen. Det ble imidlertid ikke foreslått tiltak idet det ble vist til at spørsmålet var under behandling i Zimmer-utvalget.
En påleggsbruk vil kunne kobles sammen med en refusjonsordning som innebærer at kommunene får tilbakebetalt den samlede påleggsavgift etter på forhånd bestemte fordelingsnøkler. Dette alternativet vil dermed bli sammenfallende med alternativ f ovenfor.
Det kan videre fastsettes nedre beløpsgrenser for verdien av egenregiarbeidet for at pålegg skal bli aktuelt. Departementet anser at bruk av dagens ordning kan være et aktuelt alternativ.
Det vises til kap. 6.2.
De enkelte resultatenheter i en kommune skal foreta bokføringsmessige belastninger ved egenregiarbeid som skal oppfattes som en faktisk kostnad som kan likestilles med merverdiavgift ved kjøp.
Forslaget kan ifølge SOU 1993:75 « utbygges » ved at kommunene innbetaler de belastede beløp til et fellesfond, som refunderes kommunene etter bestemte fordelingsnøkler.
Dersom en slik « utbygget » ordning samtidig begrenses til enkelte egenregiarbeider, vil den i hovedsak sammenfalle med alternativene f og g ovenfor. Alternativene f, g og h er såvidt likeartede at departementet nedenfor i pkt. 8.4 vil drøfte disse alternativene samlet.
I Danmark er ordningen gjennomført ved at kommunale og amts-kommunale institusjoner som ikke har rett til fradrag for inngående avgift etter de ordinære avgiftsreglene, får avgiften refundert gjennom en særskilt ordning utenfor avgiftssystemet. Samlede årlige refusjoner er ca. 8 mrd. kroner. Siden kommunene selv skal bekoste ordningen, skal kommunene innbetale en « bidragsdel » som er fastsatt iht. kommunens andel av det samlede kommunale beskatningsgrunnlaget.
I et møte i det danske Indenrigsministeriet høsten 1993 ble det opplyst bl.a.:
| - | Det foreligger ingen offentlige utredninger e.l. til Folketinget om ordningen. |
| - | Ordningen - som altså er utenfor avgiftssystemet - administreres sentralt av Indenrigsministeriet (som tilsvarer Kommunal- og arbeidsdepartementet i Norge). Ordningen er tett knyttet til statlige tilskuddsordninger og nevnte kommunale bidrag blir gitt via motregning i kommunenes månedlige «kildeskatteudbetalinger» fra staten. |
| - | Ordningen er ikke i strid med EUs regelverk. |
| - | Den kommunale kontoplanen er tilpasset ordningen. |
| - | Ministeriet anser selv at de administrative kostnadene ved ordningen er beskjedne. |
Den danske ordningen er generell og skaper dermed ikke de samme avgrensningsproblemer som begrensede ordninger (dette var hovedårsaken til at danskene innførte denne ordningen i 1985 istedenfor den tidligere påleggsordningen i enkelte bransjer). Teknisk sett bør en slik ordning kunne la seg gjennomføre også her i landet.
Etter departementets syn har den danske ordningen også klare minussider. Ordningen er generell og det er store beløp det dreier seg om. Ordningen kan synes svært omfattende i forhold til konkurransevridningsproblemets mulige omfang i Norge. Danske kommuner er mer homogene i næringsstruktur, folketall og inntektsgrunnlag enn våre kommuner og en slik omfattende ordning passer derfor antakelig bedre i Danmark enn i Norge.
Det er også grunn til å tro at de nye konkurransevridningsproblemene som erkonstatert i Sverige (jf. alternativ a ovenfor), også må hefte ved den nevnte danske ordning. Dette fremgår for øvrig av tidligere nevnte svenske SOU 1993:75 som av denne grunn ikke går inn for innføring av generell dansk ordning i Sverige. Indenrigsministeriet har opplyst at forholdet til « ny » konkurransevridning hittil ikke hadde vært særskilt debattert i Danmark.
Dette alternativet vil i hovedsak samsvare med forslaget til det ene mindretallet i Zimmer-utvalget. Alternativet innebærer at kompensasjonen gis for merverdiavgift på enkelte typer anskaffelser.
Finansdepartementet anser dette alternativet som det mest aktuelle virkemiddel mot konkurransevridning hvis det ønskes at en ordning skal etableres forholdsvis raskt.
Fordelen med en slik begrenset kompensasjon er at forannevnte minussider ved den generelle danske ordningen blir langt mindre, samt at alternativet kan rettes mot de bransjer og anskaffelser hvor problemet trolig er størst (i så henseende har alternativet klare likhetspunkter med begrensede påleggsordninger).
Alternativets minussider gir seg selv - dvs. pågang om å utvide ordningen og avgrensningsspørsmål, jf. ovennevnte alternativ f vedrørende tidligere danske påleggsordning.
Etter departementets syn vil ikke en begrenset ordning skape større særproblemer vedrørende regnskap og budsjett en en generell ordning.
Zimmer-utvalgets flertall har som tidligere nevnt vurdert det slik at begrensede ordninger vil skape avgrensningsproblemer samtidig som slike begrensede ordninger kan vise seg å være utilstrekkelige. Departementet er innforstått med disse innvendingene mot begrensede ordninger, men anser - alt tatt i betraktning - at det hefter for mange klare ulemper ved generelle ordninger til at slike ordninger bør innføres.
Departementet vil i denne sammenheng også tilføye at dersom det evt. viser seg at en begrenset ordning vil være utilstrekkelig og/eller uhåndterlig, kan denne « utbygges » mot en generell ordning.
Når det gjelder avgrensningsspørsmål i forbindelse med begrensede ordninger, bør etter departementets syn det allerede etablerte rådgivende utvalg for saker om konkurransevridning etter merverdiavgiftsloven ha en naturlig rolle som uttalelsesinstans.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til departementets opplisting i meldingen av 10 alternativer (merket a - j) til eksisterende bestemmelse om adgang til avgiftspålegg i merverdiavgiftslovens § 11 tredje ledd.
Flertallet mener at de forventede ulempene ved en eventuell endring må veies opp mot de eksisterende ulempene som følge av konkurransevridningen forårsaket av merverdiavgiftsreglene.
Flertallet har merket seg at departementet anser alternativene a - e som uaktuelle virkemidler mot konkurransevridning. Flertallet har også merket seg departementets begrunnelse for sitt standpunkt. Komiteen deler i all hovedsak departementets vurdering og anser andre alternativer som betydelig mer aktuelle enn alternativene a-e.
Flertallet anser heller ikke
alternativene f og g om avgiftspålegg å være den mest hensiktsmessige
løsningen og viser til at eksisterende adgang til slikt pålegg hittil ikke
er benyttet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, vil heller ikke foretrekke alternativ h som bl.a. synes å betinge en større oppdeling i egne resultatenheter i kommunen/fylkeskommunen.
Flertallet anser alternativ i - den generelle danske kompensasjons- og utligningsordningen utenfor avgiftssystemet - som unødvendig omfattende i forhold til det antatte omfanget av konkurransevridning i Norge som følge av nåværende ordning.
Flertallet deler departementets syn, idet den anser alternativ j - en begrenset kompensasjonsordning utenfor avgiftssystemet - som det mest aktuelle virkemiddel mot konkurransevridning som følge av merverdiavgiftsreglene.
Flertallet legger vekt på at et slikt opplegg kan etableres relativt raskt, er fleksibelt og vil kunne avgrenses til de bransjer hvor problemet med konkurransevridning antas å være størst.
Flertallet har ikke noen sikker oppfatning av hvilke bransjer som eventuelt bør omfattes av en regelendring, men antar at de mest aktuelle bransjer bør være bygg og anlegg, herunder vedlikehold, renhold, vaskeri-, renseri- og trykkerivirksomhet. Mottatte henvendelser indikerer at også enkelte andre bransjer, som f.eks. vakttjenester, renovasjon og avfallsbehandling, samt kjøkken og kantinedrift trolig bør vurderes nærmere.
Flertallet antar at minussidene ved en
begrenset ordning, som avgrensningsproblemer og press fra andre bransjer om
utvidelse, ikke bør være større enn at de kan håndteres. Flertallet peker
på at også hensynet til de avgiftspliktig næringsdrivende taler for en
begrenset kompensasjonsordning, idet den ikke medfører endringer i
avgiftsberegningen for oppdrag utført for det offentlige.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Venstre vil prinsipalt gå inn
for en generell kompensasjonsordning som omfatter alle bransjer. Disse
medlemmer vil subsidiært gå inn for en avgrenset kompensasjonsordning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk
Venstreparti og Rød Valgallianse viser til sine merknader under kap. 2.1 -
og har for øvrig ingen merknader.
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til sin merknad under kap. 2.1 foran. Flertallets merknader i denne innstillinga bekrefter etter dette medlems syn de argumenter som Rød Valgallianse legger vekt på. Det som kalles tiltak for å bekjempe konkurransevridning vil vise seg å være tiltak for å oppnå tre slags endringer:
| - | generell senking av lønns- og arbeidsvilkår som i størst grad vil ramme kvinnedominerte yrker, |
| - | omfattende privatisering av virksomhet som nå drives i offentlig regi, |
| - | økning av arbeidsløsheta. |
I sin generelle vurdering av konkurransevridningsproblemet fremholder Zimmer-utvalget (s. 79) følgende:
| «Når det gjelder det offentliges forbruk av varer og tjenester, representerer dette en betydelig andel av totalkonsumet i samfunnet. Det er særlig på dette området at den avgiftsmessige fordelen som ligger i å produsere en vare eller tjeneste selv eller med egne ansatte, kan gi vridningseffekter som er uheldige. Dette kan oppfordre de ulike institusjonene til langt større bruk av egne ansatte til å løse oppgaver som ellers ville blitt utført av andre, og kan videre gi en dårlig utnyttelse av samfunnets ressurser. Avgiftsreglene kan derfor føre til konkurranseulemper med virkning for de private næringsdrivende. » |
Som det fremgår av denne meldingen, er departementet enig med utvalget i disse synspunktene. En eventuell konkurransevridning kan både være til ulempe for private næringer og føre til dårlig utnyttelse av de kommunale ressursene. Det er imidlertid usikkert hvor stort problemet er, og valg av tiltak bør stå i et rimelig forhold til problemets omfang. Samtidig bør det være rimelig sikkerhet for at nye tiltak ikke gir nye og kanskje like store konkurransevridningsproblemer.
Det er viktig å utforme rammebetingelser som kan føre til en mer effektiv kommunal drift og gi en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom offentlig og privat virksomhet. Kommunenes inntekter vil måtte innpasses innenfor meget stramme rammer for realvekst i statsbudsjettets utgifter i årene framover. En ytterligere utbygging av tjenestetilbudet i kommunene må derfor i større grad enn hittil skje gjennom effektivisering av kommunal virksomhet.
Økt konkurranse vil være et viktig bidrag til bedret kommunal effektivitet. Større konkurranse kan gi endringer i kommunens valg mellom egen virksomhet og kjøp både fra private og fra andre kommuner. Det siste kan lede til at kommunene i større grad kjøper tjenester av hverandre, og at de dermed kan utnytte stordriftsfordeler i produksjon og samlet få en mer rasjonell drift. Mer konkurransenøytrale rammebetingelser, bl.a. knyttet til merverdiavgiftssystemet, kan bidra til økt konkurranse og effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser. Derfor er det etter departementets vurdering ønskelig å gjennomføre endringer som kan bidra til mer konkurransenøytrale regler.
Et konkurransenøytralt avgiftssystem er likevel ikke nødvendigvis tilstrekkelig til å sikre en best mulig utnyttelse av ressursene. I tillegg må kommunen i valget mellom egenproduksjon og innkjøp fra andre produsenter ha god kjennskap til de faktiske kostnadene ved selv å produsere en bestemt vare eller tjeneste. I den grad informasjon om kostnader ved ulike typer egenproduksjon er tilgjengelig og legges til grunn for kommunenes beslutninger, kan regnskapspraksis i kommunene tilsi en tendens til å undervurdere særlig de faktiske kapitalkostnadene ved egenproduksjon. Dagens regnskapsforskrifter gir riktignok adgang til å føre kalkulatoriske renter og avskrivninger på hvert enkelt formålskapittel. Formålsinndelingen er imidlertid ikke (nødvendigvis) dekkende for den del av kommunal virksomhet som har konkurranseflate mot private produsenter.
På denne bakgrunn går det i valget mellom ulike modeller for å redusere konkurransevridningen et skille mellom:
| a) | tiltak som begrenser seg til å fjerne konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften |
| og |
| b) | et opplegg der en i tillegg til mer konkurransenøytral merverdiavgift også legger forholdene bedre til rette for mer reell konkurranse ved at deler av kommunal virksomhet skilles ut som egne regnskapsenheter. |
Tiltak under a) vil være forskjellige former for kompensasjonsordninger. I valget mellom slike modeller for kompensasjon vil en begrenset kompensasjonsordning utenfor avgiftssystemet være å foretrekke. Den viktigste innvendingen mot en generell kompensasjonsordning er at det vil oppstå ny konkurransevridning mellom privat ikke-avgiftspliktig virksomhet og tilsvarende kommunal virksomhet. I tillegg vil det totale omfang av refusjoner være betydelige, noe som i seg selv kan vanskeliggjøre gjennomføring av et slikt system.
Det er forskjellige måter å organisere en refusjonsordning på, som i praksis er uavhengig av om en vurderer generelle eller begrensede ordninger. Kommunene innbetaler til sammen et beløp svarende til utgiftene til refusjon av merverdiavgift. I omleggingsåret kan en med utgangspunkt i regnskapstall fastsette innbetalingene fra den enkelte kommune lik antatte refusjoner og på den måten begrense fordelingsvirkningene kommunene imellom. Skal en slik ordning virke etter hensikten må imidlertid innbetalingene fra den enkelte kommune for senere år fastsettes uavhengig av den faktiske refusjonen til kommunen. Ordningen vil således påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene. Det er grunn til å anta at en slik ordning til stadighet kan bli utsatt for kritikk fra de kommunene som innbetaler mer enn de får igjen.
Dersom kommunal egenproduksjon blir erstattet av leveranser fra private produsenter, vil statens inntekter fra merverdiavgift isolert sett øke. Ved en balansert ordning, som den danske, vil dette ha sitt motstykke i tilsvarende økte utgifter for kommuneforvaltningen. Det forutsettes bl.a. at kommuneforvaltningen blir kompensert for slike merutgifter som oppstår pga. endret tilpassing for enkeltkommuner.
En måte å organisere/finansiere en refusjonsordning på kan være å opprette en egen øremerket bevilgning på statsbudsjettet « refusjon for betalt merverdiavgift for visse typer varer og tjenester », som vil inngå på lik linje med øvrige statlige overføringer i de økonomiske oppleggene for kommunene. Den konkrete utformingen av en slik ordning og andre alternative ordninger må utredes nærmere. Det vil i den sammenheng bl.a. måtte vurderes hvilke fordelingsmessige konsekvenser kommuner imellom de forskjellige ordninger vil ha. Videre må det tas hensyn til insentivvirkningene av refusjonsordningene ved at kommunene vil kunne endre tilpasning over tid.
Om den enkelte kommune velger den løsning som bedriftsøkonomisk (og samfunnsøkonomisk) er billigst, vil avhenge av om den har et realistisk bilde av kostnadene ved egenproduksjon. Det er derfor ikke gitt at en konkurransenøytral utforming av merverdiavgiftssystemet og derved korrekte incitamenter på dette området i seg selv vil gi en mer effektiv ressursbruk i kommunen. En eventuell innføring av refusjonsordning uten samtidig å pålegge kommunene å føre regnskapene slik at de reelle kostnadene knyttet til egenvirksomhet framkommer, vil derfor kunne vise seg å få begrenset effekt.
For å bedre beslutningsgrunnlaget i kommunene kan derfor et alternativ være å gi kommunen pålegg om at den del av kommunal virksomhet hvor omfanget av konkurransevridning må antas å være størst skilles ut i egne regnskapsenheter (b). Dette vil samtidig gjøre det mulig å innføre en begrenset ordning, enten som et avgiftspålegg eller som ordinær avgiftsplikt ved at all omsetning fra slike regnskapsenheter blir gjort merverdiavgiftspliktig (enhetene gjøres til egne avgiftssubjekter). Dette vil bety at en i praksis får en konkurransenøytral utforming av merverdiavgiftssystemet. Videre vil en ordning som dette innebære at det settes søkelys på de faktiske produksjonskostnadene. Dette vil som nevnt kunne lede til økt reell konkurranse både mellom egenvirksomhet og private leveranser, og mellom kommuner.
Merutgifter som kommunen påføres som følge av et eventuelt avgiftspålegg forutsettes å bli kompensert fullt ut. For å ha et best mulig grunnlag for å beregne merkostnadene for kommunene, kan det i en overgangsperiode være aktuelt med regnskapsplikt uten at det samtidig skal svares merverdiavgift. Også i dette tilfelle bør overføringsordningene mellom staten og kommunene vurderes nærmere.
Selv om det er lovhjemmel for å innføre en begrenset ordning med avgiftspålegg/-plikt, gjenstår det et betydelig utredningsarbeid før en slik ordning med bl.a. egne kommunale regnskapsenheter og statlig kompensasjonsordning kan gjennomføres i praksis. Blant annet må det vurderes hva slags virksomheter som kan være hensiktsmessig å skille ut i egne regnskapsenheter, og hva som skal være kravet til samlet omsetning før regnskaps- og merverdiavgiftsplikt inntrer. Videre må det vurderes om dagens kommunale regnskapsforskrifter er utfyllende nok og hva slags organisasjonsform virksomhetene bør ha. I tillegg vil det måtte utredes nærmere hva slags regler som skal gjelde for fastsettelse av inngående verdi av anleggsmidler og hvorvidt det skal beregnes en kalkulatorisk forretning av egenkapitalen.
I denne sammenheng vil departementet også vise til at Regjeringen ved kgl. res. 4. desember 1992 har oppnevnt et eget utvalg for vurdering av lovgivning om selskapsorganisering av kommunal virksomhet - Selskapslovutvalget. Utvalget skal avgi sin innstilling i juli 1994. Utvalget skal gjennomgå og vurdere en rekke spørsmål av betydning for organiseringen av kommunale virksomheter i en bred sammenheng hvor også andre hensyn enn kommunal effektivitet kommer inn. Bl.a. skal utvalget se på hvilke rammer som gjeldende rett setter for kommunenes adgang til å organisere virksomhet i form av privatrettslige sammenslutninger, og vurdere spørsmål av betydning for politisk og økonomisk kontroll med kommunale virksomheter som skilles ut fra den ordinære kommunale forvaltning. Utvalget skal også vurdere forslag til prinsipper for regnskapsføring i eventuelle slike selskapsformer. Vurdering av prinsippene skal ta utgangspunkt i ønsket om likhet med privat virksomhet, men også behovet for politisk styring over kommunenes/fylkeskommunens ressursbruk.
En endelig avklaring av spørsmålet om å skille ut egne regnskapsmessige enheter for å løse konkurransevridningsproblemet, bør trolig avvente Selskapslovutvalgets konklusjoner og Regjeringens vurdering av de forslag utvalget kommer med. En eventuell innføring av avgiftspålegg/avgiftsplikt må vurderes i en bredere sammenheng hvor også forholdet til andre kommunale mål blir ivaretatt.
En modell som skissert ovenfor vil imidlertid medføre de samme avgrensningsproblemer som de som er drøftet i tilknytning til andre begrensede ordninger.
Hvis det skal foretas endringer for å sikre en mer konkurransenøytral utforming av merverdiavgiftssystemet har departementet i denne meldingen funnet at det vil være to aktuelle alternativer:
Dersom det kun skal tas sikte på å oppnå en mer konkurransenøytral merverdiavgift, anser departementet at en begrenset kompensasjonsordning utenfor avgiftssystemet vil være det mest aktuelle i forhold til dagens påleggsordning i merverdiavgiftslovens § 11 tredje ledd. Det er denne løsningen som synes å kreve de minst omfattende videre utredninger. Departementet anser også at en begrenset kompensasjonsordning utenfor avgiftssystemet ikke vil være i strid med EUs regelverk.
Et annet alternativ vil etter departementets mening være å skille ut deler av den kommunale produksjonen i egne regnskapsenheter og at all omsetning fra disse enhetene blir gjort avgiftspliktig. Dersom slike enheter får status som egne avgiftssubjekter, vil de få ordinær avgiftspliktig omsetning også til andre offentlige institusjoner. Uten en slik status vil avgiftsplikt for enhetene kunne oppnås ved avgiftspålegg som begrenses til de aktuelle kommunale virksomheter. En påleggsordning overfor enkelte kommunale virksomheter vil neppe kunne godtas innen EU dersom disse virksomheter ikke har noe utadrettet virksomhet (dvs. omsetning). Dette vil etter departementets syn stille seg annerledes dersom disse virksomhetene skilles ut som egne avgiftssubjekter. De vil dermed få ordinær omsetning også til andre offentlige institusjoner.
Det er i begge alternativene lagt til grunn at staten verken skal vinne eller tape proveny som følge av en eventuell nyordning.
Følgende avgrensningsspørsmål reiser seg i forbindelse med valg av løsninger:
| - | Både ved kompensasjons- og påleggsalternativet må det tas stilling til hhv. hvilke anskaffelser og hvilke kommunale institusjoner som skal omfattes av en begrenset ordning, herunder definere disse. Departementet ser det som naturlig at konkurransevridningsutvalget blir trukket inn i dette arbeidet. Under den tidligere danske påleggsordning før 1985 gjaldt påleggene bygge- og anleggsarbeider, rengjøring, vask samt fremstilling av trykksaker. Departementet anser at disse virksomhetene er mest aktuelle også hos oss. |
| - | Departementet anser videre at en eventuell nyordning må gis virkning over hele landet, dvs. ikke gis lokale begrensninger. Foruten avgrensningsmessige hensyn, vil en her vise til at det ikke er mulig å gi gode anslag på geografiske forskjeller mht. konkurransevridningsproblemet. |
| - | Departementet anser at en evt. påleggsordning bør suppleres med en regel som sier at denne bare gjelder for virksomheter hvor verdien av utførelse i egenregi overstiger visse minimumsbeløp pr. år. |
| - | Når det gjelder påleggsordninger, må det også tas stilling til på hvilket avgiftsgrunnlag avgiften skal beregnes. |
| - | Ved en evt. kompensasjonsordning vil denne etter all sannsynlighet måtte omfatte anskaffelser fra bransjer hvor tjenesteytelsene er klart dominerende. Spørsmålet blir hvorvidt også medfølgende vareleveranser bør medtas i en slik ordning. Zimmer-utvalgets flertall uttalte at en begrenset ordning avgrenset til kun tjenester, vil føre til så mange praktiske og kontrollmessige problemer at en slik avgrensning vanskelig ville la seg gjennomføre. Departementet er enig i dette. Videre vil en kompensasjonsordning som evt. avgrenses til kun varer som leveres i sammenheng med tjenester, dessuten føre til at det kan oppstå konkurransevridningsspørsmål i forhold til isolerte leveranser av varer fra selgere som ikke også leverer de aktuelle tjenester. Det må med andre ord vurderes i hvilken utstrekning også slike isolerte vareleveranser bør medtas i en kompensasjonsordning. |
| - | Ved en begrenset kompensasjonsordning vil det ikke være samme behov for å etablere en tilhørende statsbidragsordning slik som ved de generelle kompensasjonsordningene i Sverige og Danmark for å forhindre ny konkurransevridning. |
| - | Som nevnt i kap. 7 kan en kompensasjonsordning ikke omfatte avgift som ikke er fradragsberettiget for avgiftspliktige næringsdrivende etter merverdiavgiftslovens § 22, jf. § 14 (personbiler, kunst m.m.). |
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at gjeldende merverdiavgiftsregler medfører konkurransevridning. Flertallet viser til at det er uenighet om hvor stort dette problemet i praksis er.
Flertallet ser det som naturlig at konkurransevridningsutvalget trekkes inn i den videre oppfølgingen av disse spørsmålene. Eventuelle endringer bør være landsomfattende.
Flertallet mener at begrensede ressurser og et økende behov for offentlige tjenester, tilsier at man bør utforme rammebetingelser som kan føre til en effektiv offentlig drift og en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom offentlig og privat virksomhet. Mer konkurransenøytrale rammebetingelser, bl.a. knyttet til merverdiavgiftsreglene, bør kunne bidra til en mer effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser.
Flertallet vil understreke at selv om det økonomiske aspektet er viktig, så bør det ikke være det eneste som vektlegges når man skal velge mellom offentlig egenregi og anskaffelse fra private næringsdrivende.
Flertallet understreker at det er vedkommende besluttende myndighet som etter en helhetsvurdering avgjør hvilken løsning som skal velges - egenregi eller anskaffelse fra private. Endring av merverdiavgiftsreglene må derfor ikke oppfattes som noe pålegg om størst mulig privatisering, men som et bidrag til økt valgfrihet og en rettferdig konkurranse.
Flertallet mener at valg av tiltak bør stå i et rimelig forhold til konkurranseordningsproblemets omfang. Samtidig bør det være rimelig sikkerhet for at nye tiltak ikke gir nye vesentlige konkurransevridningsproblemer.
Flertallet har merket seg departementets syn på organiseringen av en momsrefusjonsordning. Flertallet er enig i at nyordningen bør være provenynøytral - dvs. at innbetalingene fra kommunene bør tilsvare utbetalingene. Derimot er flertallet i tvil om på hvilken måte man bør beregne/utligne kommunenes innbetaling. Det bør være et mål at inntektsfordelingen kommunene imellom ikke forrykkes ved nyordningen. Problemet synes først og fremst å være knyttet til det krav på momsrefusjon som kommuner vil få for tjenester som allerede kjøpes av private, men som i dag ikke gir rett til momsrefusjon.
Flertallet viser til at i den grad en nyordning med momsrefusjon fører til økt kjøp av tjenester fra private, så vil statens momsinntekter også øke. Et tilsvarende beløp bør derfor kunne avsettes på et eget utgiftskapittel som momskompensasjonen skal dekkes over.
Flertallet viser til at det kan bli
aktuelt å begrense momsrefusjonen til kun tjenesteelementet, idet en
refusjon av momsen på hele fakturabeløpet kan føre til konkurransevridning
med motsatt fortegn i forhold til i dag. Flertallet har merket seg at
Zimmer-utvalgets flertall mener at en ordning avgrenset til kun tjenester,
vil føre til så mange praktiske og kontrollmessige problemer at en slik
avgrensning vanskelig vil la seg gjennomføre. Flertallet har merket seg at
også departementet er enig i dette. Flertallet mener likevel at en
avgrensning som nevnt bør vurderes.
Komiteens flertall, medlemmene fra
Arbeiderpartiet og Senterpartiet, mener at ordningen ikke bør bli slik at
den merverdiavgift på varer til bruk i egenregi-løsninger, som det
offentlige vil måtte betale uten noen refusjon, vil bli refundert hvis den
samme varen leveres sammen med tjenesten fra en privat tilbyder.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, forutsetter at innsparte kommunale midler som følge av at det er valgt en samfunnsøkonomisk riktigere løsning, ikke trekkes inn igjen av staten eller tas hensyn til ved rammeoverføringene til kommunen. Hvis det skulle skje, vil incentivene til å velge de mest kostnadseffektive løsninger fort kunne bli uten praktisk virkning.
Flertallet har merket seg
departementets syn på et mulig behov for pålegg om å skille ut som egne
regnskapsenheter kommunal virksomhet hvor omfanget av konkurransevridning må
antas å være størst. Flertallet har også merket seg at en slik ordning
betinger betydelig utredningsarbeid før den eventuelt kan iverksettes, og at
man etter departementets mening i alle fall bør avvente Selskapslovutvalgets
utredning og konklusjoner. Det er ulikt syn i flertallet på ønskeligheten
av en slik ordning. Hvis det innføres en momsrefusjonsordning skulle de
vesentligste problemene med konkurransevridning være løst.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til sine merknader under kap. 2.1 - og har for øvrig ingen merknader.
Flere av de ovennevnte alternative løsningsforslagene for kommunal sektor vil medføre endringer i merverdiavgiftsloven. En evt. innføring av en kompensasjonsordning vil i tillegg medføre en egen lov med forskrifter om slik kompensasjon. Departementet vil - på bakgrunn av Stortingets behandling av denne meldingen - komme tilbake til evt. nødvendige endringsforslag under det videre arbeid med denne saken.
Som nevnt i kap. 3 vil departementet vurdere å foreslå at det blir innført minste beløpsgrenser for evt. avgiftspålegg ved konkurransevridning mellom private næringsdrivende. Departementet ser det som naturlig at et slikt forslag blir vurdert og evt. fremsatt samtidig med forslag for offentlig sektor.
Departementet har i kap. 2 redegjort for det særskilte fritaket for offentlig vei (merverdiavgiftslovens § 16 første ledd nr. 12). Dette fritaket er ikke i samsvar med EUs regelverk. Etter departementets mening bør det vurderes å oppheve dette fritaket i forbindelse med en evt. fremtidig begrenset kompensasjons- eller påleggsordning. Veisektoren vil dermed kunne få samme stilling i konkurransevridningssammenheng som øvrig bygge- og anleggsvirksomhet.
For statlig sektor vises til kap. 3.2. Departementet antar at en ordning hvor visse statlige institusjoner budsjetterer og avregner sine utgifter eksklusive avgift (såkalt netto budsjettering) vil være mulig å gjennomføre med visse endringer i budsjetterings- og regnskapssystemene i staten. Et annet alternativ vil kunne være å gi en instruks for statlig sektor om å se bort fra avgiften ved valget mellom anskaffelse og egenregiarbeid. Departementet vil vurdere disse alternativene nærmere i sammenheng med det videre arbeidet. Det vil være naturlig at Riksrevisjonen deltar i dette arbeidet.
Det kan videre være grunn til å begrense eventuelle endringer overfor statlige institusjoner som driver omsetningsvirksomhet utenfor avgiftsområdet. Hvis også slike institusjoner omfattes av ordningen, kan det være fare for vridning i disfavør av private næringsdrivende som driver en tilsvarende virksomhet og som ikke har fradrag for inngående avgift. Eksempelvis kan dette gjelde innen helse- og utdanningssektoren.
De økonomisk-administrative konsekvensene av de ulike forslagene er ennå ikke utredet tilstrekkelig. Det gjenstår bl.a. å kartlegge nøyere omfanget av kommunal egenproduksjon. samtidig vil disse ordningene medføre en rekke avgrensningsspørsmål, jf. kap. 7 og 8.4 ovenfor. Det vil derfor bli nedsatt en interdepartementel ekspertgruppe for å vurdere videre de økonomisk-administrative konsekvensene av dagens konkurransevridning samt av de mest aktuelle løsningsforslagene skissert i denne meldingen. Dette arbeidet vil ta utgangspunkt i Stortingets behandling av denne meldingen. For begge de begrensede alternativene vil det gjenstå en god del forberedelser før et forslag til endelig vedtak kan legges fram i form av en proposisjon. Et forslag til løsning må dessuten vurderes i en helhetlig budsjettmessig sammenheng.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, har merket seg at departementet finner det naturlig at såvel konkurransevridningsutvalget som Riksrevisjonen trekkes inn i det videre arbeidet, og at det vil bli nedsatt en interdepartemental ekspertgruppe. Flertallet har også registrert departementets opplysning om at det gjenstår en god del forberedelser før et forslag til endelig vedtak kan legges fram i form av en proposisjon.
Flertallet forutsetter likevel at den
videre utredning påskyndes, og at forslag til løsning fremmes for Stortinget
snarest, og om mulig slik at eventuelle endringene kan iverksettes senest
fra 1. januar 1995.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Venstre viser til sine merknader foran og til sine forslag som bl.a. forutsetter at regelendringer som kan motvirke konkurranseordningen, fremmes såvidt raskt at de kan tre i kraft senest 1. januar 1995.