Innst.S.nr.131 (1994-1995)

Innst.S.nr.131 (1994-1995)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapene for 1988-1992 desidert « Til observasjon ».

6. SOSIAL- OG HELSEDEPARTEMENTET

6.1 Tress-90 Nyskrivingsprosjektet

Rikstrygdeverket startet i 1989 arbeidet med å vurdere nytt edb-støttesystem TRESS-90 for Trygdeetaten. Totale kostnader for prosjektet ble i 1991 beregnet til 1.224 mill. kroner. Prosjektet er delt i tre hoveddeler: teknologianskaffelse, nyskriving av programmer og konvertering av data. I 1992 ble det inngått en fastpriskontrakt om nyskrivingsprosjektet mellom Rikstrygdeverket og Trygdedata A/S med en ramme på 27 mill. kroner. I henhold til kontrakten skulle nyskrivingsprosjektet avsluttes 1. mars 1993. En rapport fra SINTEF konkluderte med at prosjektet var betydelig ute av styring, både økonomisk og tidsmessig. Rikstrygdeverket vedtok å stanse avtalen om nyskrivingsprosjektet med Trygdedata A/S med virkning fra 10. mars 1993.

Departementet har i svar av 28. november 1994 henvist til følgende uttalelse fra Rikstrygdeverket:

« TRESS-90 prosjektet er trygdeetatens infrastrukturprogram på IT-feltet.

Prosjektet har også forutsett betydelig virksomhet rettet mot organisatorisk og kompetansemessig utvikling.

Følgende deler av dette infrastrukturprogrammet er nå gjennomført:

1.	Oppbygging av en helt ny kommunikasjonsløsning der samtlige av etatens organisatoriske enheter er knyttet sammen i et moderne datanettverk.

2.	Installasjon av en fullstendig ny maskinplattform og lokalnettverksystem i samtlige organisatoriske enheter.

3.	Innføring av nye kontorautomasjonshjelpemidler for tekstbehandling og regnearkfunksjoner.

Parallelt med disse aktivitetene er det utviklet/installert edb-rutiner bl.a. for

-	legeregningskontroll

-	bidragsinnkreving

-	regnskap/budsjettoppgaver

-	lønns- og personaloppgaver.

Etter at Nyskrivingsprosjektet ble stanset i mars 1993, har det senere vært ført forhandlinger om et sluttoppgjør. Som fullt og endelig oppgjør, anbefales at Trygdedata A/S (NIT) tilbakebetaler 8 mill. kroner til Rikstrygdeverket ved at det leveres tjenester for beløpet.

Rikstrygdeverket gjennomfører nå Nyskrivingsprosjektet i egen regi. Det er i betydelig grad satset på den nøkkelkompetanse innenfor teknologifeltet som var bygget opp i tidligere prosjektfaser. Det har vært nødvendig med flere omfattende planrevisjoner.

I forbindelse med den planrevisjonen som ble gjennomført i april 1994 ble det truffet tiltak for en vesentlig styrking av prosjektledelsen i TRESS-90 prosjektet. Prosjektet ble delt opp i hovedprosjektområder med hver sin prosjektleder og med en prosjektdirektør med koordinerende funksjon på tvers av hovedprosjektområdene.

Etter at kvalitetsgjennomgangen i juni/juli viste betydelig avvik i ferdigstillelsesgrad i forhold til de estimater som var lagt til grunn noen måneder i forveien, har Rikstrygdeverket trukket inn ekstern ekspertise for å revurdere både prosjektmodell og estimeringsgrunnlag. Departementet har i tillegg foretatt en gjennomgang av TRESS-90 prosjektet med firmaet ISI A/S som oppdragstaker.

Nyskrivingsprosjektet skal nå gjennomføres etter en prosjektmodell som reduserer usikkerhet og sårbarhet i gjennomføringen. Prosjektapparatet vil i løpet av en ny initiell planfase bli styrket når det gjelder ledelsesressurser på følgende områder:

-	programutvikling

-	tekstkoordinering

-	kvalitetssikring.

Det er også tilsatt ny prosjektdirektør som skal ha ansvaret for å lede alle aktivitetene i TRESS-90 prosjektet.

En ny og revidert plan for sluttføring av Nyskrivingsprosjektet og for innfasing av det nye TRESS-90 trygdesystemet i etaten skal foreligge i begynnelsen av 1995. »

Sosial- og helsedepartementet viser også til omtalen i St.prp. nr. 1 (1994-1995) hvor det bl.a. er uttalt:

« Omleggingen av prosjektet vil bl.a. innebære:

-	utforming av ny gjennomføringsplan med grundig vurdering av ressursbehov, tidsplaner og bruk av ressurspersoner

-	at ansvarsfordelingen i prosjektet skal trekkes opp med entydige linjer

-	at det skal utformes konsekvensbetraktninger og beredskapstiltak ved eventuelle avvik i planene

-	at kapasitets- og ytelsesforhold i den valgte plattformen avklares

-	en gjennomgang av kvalitetssikringssystemet for å sikre effektiv styring av prosjektet

-	gjennomføring av organisatoriske styrkingstiltak.

Departementet vil fortløpende holde Stortinget orientert om utviklingen i prosjektet. Det er viktig å ha systemer som sikrer nødvendig service overfor trygdeetatens brukere. I tillegg er det viktig at de ansatte har systemer som gjør det mulig å gjennomføre oppgavene på trygdekontorene på en effektiv måte.

Med grunnlag i både tidligere og nye beregninger/analyser, mener departementet at TRESS-90 fortsatt er et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt. Departementet vil i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 1995 komme tilbake med ytterligere informasjon om fremdrift og kostnadsanslag. »

Saken står fortsatt til observasjon.

6.1.1 Komiteens merknader

Med bakgrunn i den bekymringsfulle utvikling i TRESS-90-prosjektet, så vel økonomisk som teknologisk, fant komiteen det riktig å sende følgende brev 3. april 1995 til departementet:

RIKSREVISJONENS DOK.NR.3:05 (1994-1995).

ANG.: TRESS-90 - NYSKRIVINGSPROSJEKTET (S.81-82).

Prosjektet er allerede sterkt forsinket og synes å sprenge de økonomiske rammer fullstendig.

Prosjektet har i flere omganger gjennomgått omfattende endringer særlig med hensyn til revisjon av planer og endring av ansvarsroller fra prosjektledelse og nedover i prosjektorganisasjonen. Alt dette etter at fremdrift og kostnader gjentatte ganger og med korte mellomrom har vist store avvik i forhold til planene.

Rikstrygdeverket gjennomfører nå prosjektet i egen regi. Med basis i den beskrevne prosjekthistorie, og det forhold at Rikstrygdeverket gang på gang har konkludert med at prosjektet skal gjennomføres, ønskes følgende spørsmål besvart:

1.	I et så omfattende og komplisert prosjekt er det helt avgjørende at ansvarsforholdene, styrings- og kontrollsystemene er helt klare.

a)	Hvem sitter i prosjektets styringsgruppe?

b)	Har styringsgruppen hatt samme sammensetning under hele prosjektet?

c)	Innehar styringsgruppens medlemmer den nødvendige prosjekt- og edb-faglige kompetanse for et så omfattende prosjekt?

d)	Med bakgrunn i de mange endringer som hittil er foretatt i prosjektet uten noen tilsynelatende bedring, er det grunn til å reise spørsmålet om tilliten er tilstede for at nye planer skal holde bedre enn de gamle?

e)	Kan det bekreftes at et tilfredsstillende rapporteringssystem er etablert og at de mange planavvik er løpende rapportert til styringsgruppen?

f)	I og med de store forsinkelser og overskridelser som allerede er påløpt, er det grunn til å reise spørsmål om departementets videre håndtering av saken.

Prosjektet har vist seg svært sårbart når det gjelder kapasitets- og ytelsesforhold. Det fremgår at sentrale spørsmål i denne sammenheng ikke er avklart. Når det også tas hensyn til at dette kompliserte prosjektet er basert på utviklingsverktøy som jevnlig stiller stadig større krav til kapasitet på det valgte utstyr, innebærer dette at tilfredsstillende konklusjoner i dag kan være uholdbare om kort tid. Hva er departementets oppfatning av hvordan denne usikkerheten skal håndteres?

Dagens drift gjennomføres på to ulike systemer, NORTRYGD og INFOTRYGD. Dette innebærer at man løpende må vedlikeholde tre ulike systemer med hensyn til alle trygdefaglige endringer, samt løpende vedlikehold og support forøvrig. Med den store usikkerhet både i fremdrift og kompleksitet av Tress-90, er dette en så stor ekstra byrde at det må kunne reises spørsmål ved om situasjonen i det hele tatt er under kontroll. Hva er status for den bebudede plan for overføring av NORTRYGD og INFOTRYGD for å minske dobbeltarbeid og unødvendig ressursbruk?

Av hensyn til komiteens arbeide med Dok. 3:5 og forestående avgivelse av innstilling, ber komiteen om snarlig svar på de stilte spørsmål. »

Departementet svarte slik i brev av 6. april 1995:

« RIKSREVISJONEN DOK.NR.3:05 (1994-1995).

ANG.: TRESS-90 NYSKRIVINGSPROSJEKTET (S. 81-82)

Jeg viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 3. april 1995. Nedenfor følger departementets svar på spørsmålene:

Spørsmål 1a):

Hvem sitter i prosjektets styringsgruppe?

Svar:

Styringsgruppen for TRESS - 90 har følgende sammensetning:

Eva Birkeland, Trygdedirektør, RTV

Drude Berntsen, Avd.dir., Utredningsavd., RTV

Odd B. Edvardsen, Stønadsavd. I., RTV

Svein R. Kristensen, Avd.dir., Adm.avd., RTV

Terje Hanssen, Avd.dir., edb-avd., RTV

Turid Lilleheie, NTL, Formann Landfor. 103 Trygdeetaten

Kirsten Andersen, TTL, Formann i Trygdetils. Landsforbund

Spørsmål 1 b):

Har styringsgruppen hatt samme sammensetning under hele prosjektet?

Svar:

Styringsgruppen hadde en annen sammensetning i 1988-90, dvs. under prosjektets utredningsfase. Da var etaten representert med to trygdesjefer i stedet for organisasjonstillitsvalgte som i dag. Styringsgruppens sammensetning siden 1991 er begrunnet ut fra hensynet til at prosjektet skal ha solid forankring i Trygdeetatens toppledelse og faglig tilhørighet i respektive ansvarlige avdelinger i Rikstrygdeverket. Trygdedirektøren er formann i Styringsgruppen. Trygdedirektør Eva Birkeland overtok formannsvervet etter tidligere trygdedirektør Kjell Knudsen pr. 01.01.91. Avdelingsdirektør Bjørn Walmann representerte Stønadsavdelingene i Rikstrygdeverket frem til juni 1991. Da overtok avdelingsdirektør Per Knudsen dette vervet. Han ble erstattet av avdelingsdirektør Odd B. Edvardsen pr. august 1992. Avdelingsdirektør Bjørn Halvorsen representerte Utredningsavdelingen i perioden juni 1991-okt. 1993, da avdelingsdirektør Drude Berntsen overtok.

Spørsmål 1c):

Innehar styringsgruppens medlemmer den nødvendige prosjekt- og edb-faglige kompetanse for et så omfattende prosjekt?

Svar:

To av representantene har erfaring fra store edb-faglige prosjekter. Det gjelder avdelingsdirektør Drude Berntsen som har mangeårig ledelses- og prosjekterfaring, blant annet fra Norsk Regnesentral, og det gjelder avdelingsdirektør Terje Hanssen som har 17-års erfaring fra Statskonsult og vært leder for Rikstrygdeverkets edb-avdeling siden 1985. Avdelingsdirektør Svein R. Kristensen har prosjekterfaring med edb-tilnærming både fra Rikstrygdeverket og fra Arbeidstilsynet. De øvrige medlemmene i Styringsgruppen har varierende brukererfaring med edb-anvendelser i etaten.

Spørsmål 1d):

Med bakgrunn i de mange endringer som hittil er foretatt i prosjektet uten noen tilsynelatende bedring, er det grunn til å reise spørsmålet om tilliten er tilstede for at nye planer skal holde bedre enn de gamle?

Svar:

Departementet mottok 10. mars 1995 en revidert prosjektgjennomgang fra RTV, supplert med en ekstern vurdering fra konsulentfirmaet Bedriftsrådgivning A/S. Dette materiale har departementet bedt konsulentfirmaet ISI A/S om å foreta en uavhengig vurdering av. ISIs rapport til departementet forelå den 4. april 1995. Departementet vil nå foreta en samlet vurdering av det foreliggende materiale og legge frem en samlet prosjektvurdering i en egen proposisjon samtidig med Revidert nasjonalbudsjett. Denne fremgangsmåten er i tråd med henstillingen i B.innst.S.nr.11 (1994-1995).

Spørsmål 1e):

Kan det bekreftes at et tilfredsstillende rapporteringssystem er etablert og at de mange planavvik er løpende rapportert til styringsgruppen?

Svar:

Det er nå utarbeidet et omfattende og detaljert planmateriale for TRESS-90 prosjektet. Gjennom dette er det utarbeidet status og estimater for alle gjenværende aktiviteter i prosjektet, også på områder der det tidligere har vært planavvik. Dette betyr ikke at videreføringen er uten usikkerhetsmomenter, men det er vår oppfatning at disse er identifisert og at prosjektet har aktiviteter rettet mot disse, og dermed kan rapportere dette til Styringsgruppen.

Prosjektdirektivet instituerer struktur og sammenheng i planverket og i måten rapportering skal skje. Planverket bygger på beskrivelser i aktivitetsplandokumenter, budsjettfremlegg og leveransekrav. Rapportering skjer nedenfra og oppover, og skal baseres på informasjon fra de som er direkte engasjert i de ulike aktivitetene. Rapporteringen skal vise hvordan status og fremdrift er i forhold til planen. Standarden for statusrapportering har følgende elementer:

-	åpne spørsmål

avvik

risiko og

-	behov for støtte

Det er etablert faste prosedyrer for behandling av rapportene fra laveste nivå i prosjektet og opp til Styringsgruppen. Rapporteringssystemet anses for tilfredsstillende i forhold til prosjektets omfang og kompleksitet.

Spørsmål 1f):

I og med de store forsinkelser og overskridelser som allerede er påløpt, er det grunn til å reise spørsmål om departementets videre håndtering av saken.

Svar:

Vi viser her til svar under punkt 1 d ovenfor.

Spørsmål 2):

Svar:

TRESS-90 er forutsatt realisert med Client-Server-arkitektur. Ute på trygdekontorene kommer funksjonærene til å ha PCer (clienter) med TRESS-90 program på sine arbeidsplasser. Dataene lagres for hele trygdekontoret gjennom en separat server som er koblet til funksjonærenes PCer. For at TRESS-90 skal fungere bra må både PC'en og serveren ha tilstrekkelig kapasitet.

-	Hver PC må være sterk nok til å kjøre TRESS-90 programmet for en trygdefunksjonær. I prosjektet TRESS-90 har man prøvd hvor sterke PCer, som behøves. Resultatet er lagt til grunn for anskaffelsesplanene.

Hvor kraftig den felles server skal være, vil bero på hvor stort trygdekontoret er, og dermed hvor mange funksjonærer serveren skal betjene samtidig. Hvor kraftige servere som behøves på trygdekontor med opp til 25 ansatte er det foretatt målinger på. Det overveiende antallet kontor ligger under grensen. Resultatene fra disse målingene er lagt til grunn for anskaffelsesplanene.

Ovenfor angitte kapasitetsmålinger er lagt inn i nåværende planer for TRESS-90, dvs. hvilke funksjoner som skal finnes og hvorledes de skal realiseres teknisk. Når kapasitetsbehovene er bestemt, er det også tatt hensyn til behov for utvidelse. I og med at kapasitetsvurderingene baseres på virkelige tester bør anslagene være rimelig sikre.

Ønsker man å legge inn helt nye funksjoner i TRESS-90 påvirker dette naturligvis hvor kraftige datamaskiner man behøver. Dette må vurderes og tas med i kalkylene når nye krav besluttes. Gjennom den tekniske plattform som velges (Client-server basert på standard utstyr) finnes det gode muligheter å bygge ut eksisterende utrustning med hensyn til ev. nye krav.

Det skjer en voldsom rask utvikling innen dataområdet. Utstyr har en meget kort teknisk/økonomisk levetid. Utrustning må i løpet av kort tidsrom skiftes ut og erstattes med moderne utstyr som både er kraftigere og billigere enn det gamle. Dette tillater en suksessiv økning av kapasiteten innenfor gjeldende kostnadsrammer.

Spørsmål 3):

Dagens drift gjennomføres på to ulike systemer, NORTRYGD og INFOTRYGD. Dette innebærer at man løpende må vedlikeholde tre ulike systemer med hensyn til alle trygdefaglige endringer, samt løpende vedlikehold og support for øvrig. Med den store usikkerhet både i fremdrift og kompleksitet av TRESS-90, er dette en så stor ekstra byrde at det må kunne reises spørsmål ved om situasjonen i det hele tatt er under kontroll. Hva er status for den bebudede plan for overføring av NORTRYGD og INFOTRYGD for å minske dobbeltarbeid og unødvendig ressursbruk?

Svar:

I St.prp. nr. 1 (1994-1995) varslet departementet at det ville bli utarbeidet en plan for en eventuell overføring av NORTRYGD til INFOTRYGD. Denne skulle iverksettes dersom TRESS-90 løsningen ikke kunne innføres før NORTRYGD ble foreldet. Manglende driftsstabilitet ved NORTRYGD-kontorene har nå gjort at departementet har gitt RTV fullmakt til å igangsette en konvertering fra NORTRYGD til INFOTRYGD som en mellomløsning. »

Komiteen har senere også fått overlevert de to nevnte rapporter om prosjektet som er utført av eksterne konsulentfirmaer: rapport fra Bedriftsrådgivning A/S, datert 2. mars 1995 og rapport fra ISI A/S, datert 4. april 1995.

Med bakgrunn i departementets opplysning om at en samlet prosjektvurdering vil bli fremlagt i en egen proposisjon samtidig med Revidert nasjonalbudsjett for 1995, finner komiteen det ikke hensiktsmessig på det nåværende tidspunkt å komme nærmere inn på de mange usikkerhetsmomenter som har vært og fortsatt er tilknyttet TRESS-90.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, vil likevel peke på det forhold at departementet i sitt svar på spørsmål 3 fra komiteen framholder at:

« Manglende driftsstabilitet ved NORTRYGD-kontorene har nå gjort at departementet har gitt RTV fullmakt til å igangsette en konvertering fra NORTRYGD til INFOTRYGD som en mellomløsning. » (Utheving foretatt her.)

Ingen av de to nevnte rapporter anbefaler at Tress-90 videreføres. Derimot er det i rapportene skissert visse alternative videreføringsmåter som involverer INFOTRYGD som mellomløsning. Flertallet forutsetter at departementet i den bebudede proposisjon også vurderer den nærliggende løsning, at INFOTRYGD beholdes i nødvendig tilpasset form.

Ambisjonene med TRESS-90 synes å være så høye at man hele tiden synes å planlegge løsninger som ligger på grensen av det den tilgjengelige teknologi tillater. Erfaringene har etter flertallets oppfatning vist hvor betenkelig - og kostbart - dette er.

Av de foran nevnte rapporter framgår at viktige oppgaver er lagt utenom TRESS-90 og at de foretatte kostnadssammenligninger mellom ulike alternativer dermed ikke blir sammenlignbare. Rapportene påpeker stor usikkerhet med de videre planer for TRESS-90, bl.a. manglende spesifikasjoner av vesentlige deler, og at det allerede er registrert 114 tilleggsønsker om funksjoner i systemet. Rapportene påpeker likeledes manglende samordnet oversikt og plan for ansvar, koordinering og gjennomføring for TRESS-90. Dette går direkte på styringsgruppens funksjon.

Flertallet forutsetter at også disse sider ved saken blir grundig vurdert i den bebudede proposisjonen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine generelle merknader innledningsvis.

Komiteen slutter seg til at saken forsatt står til observasjon.

Sist oppdatert 8. nov 2005 av Stortingets administrasjon