Innst.S.nr.108 (1995-1996)

Innst.S.nr.108 (1995-1996)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vedrørende Riksrevisjonens konstitusjonelle antegnelser til statsregnskapet og regnskap vedkommende administrasjonen av Svalbard for 1994.

8. KAP. 10 KOMMUNAL- OG ARBEIDSDEPARTEMENTET

8.1 Undersøkelse av enkelte gjennomførte arbeidsmarkedsopplæringskurs

Utviklingen på arbeidsmarkedet har ført til en sterk økning i omfanget av arbeidsmarkedsopplæringen (AMO). I 1993 ble det arrangert 4.862 kurs med til sammen 72.702 deltakere.

Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av enkelte gjennomførte AMO-kurs uten godkjent fagplan av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Målet med undersøkelsen var å vurdere om disse AMO-kursene dekket de målgrupper som var forutsatt, om målsetting og opptaksvilkår for kursene var oppfylt samt kursenes utnyttelsesgrad. Det ble også foretatt sammenligning av priser på kurs med samme omfang og innhold. Sysselsettingseffekten ble ikke nærmere vurdert, men undersøkelsen belyste kursdeltakernes status etter gjennomførte kurs.

Undersøkelsen viste at fullføringsdelen på kursene var tilfredsstillende.

For øvrig framgår følgende konklusjoner av rapporten:

-	For 37 % av kursene forelå det ikke dokumentasjon på at det var fastsatt målgruppe. Det kan derfor være vanskelig å vurdere om kursene dekker de prioriterte målgrupper og oppfyller intensjonene i St.prp. nr. 1 (1992-1993) for Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

-	28 % av kursene hadde ingen klar målsetting.

-	Opplysning om opptaksvilkår manglet for 26 % av kursene. Spesifiserte opptaksvilkår ville gitt bedre grunnlag for prioritering av kursdeltakerne.

-	Deltakere i forhold til kursplasser var gjennomsnittlig 79 %. Laveste utnyttelsesgrad var på 51 %. Et så stort antall ledige plasser gir dårlig utnyttelse av ressursene.

-	Priser på sammenlignbare kurs varierte betydelig fylkene imellom. Det ble funnet eksempler på at kurs kostet dobbelt så mye i ett fylke som i et annet. Samordning av innkjøpene på landsbasis vil kunne føre til bedre utnyttelse av etatens store kjøpetyngde i markedet.

77 % av de kursdeltakerne som hadde fullført de utvalgte AMO-kurs var ikke registrert kommet i jobb sju måneder etter kursslutt. 23 % av kursdeltakerne var registrert som helt eller delvis sysselsatt pr. 1. februar 1994. Tallene gir et bilde av kursdeltakernes status etter avsluttet kurs, men er ikke ment å være mål for sysselsettingseffekten.

Saken er forelagt Kommunal- og arbeidsdepartementet, og departementet uttaler i brev av 30. juni 1995 bl.a.:

« Målrettet kursvirksomhet - målgrupper, målsetting og opptaksvilkår for kurs

Når det gjelder dagens og framtidig kursvirksomhet, vil departementet peke på at arbeidsmarkedsetatens nye rutiner for innsøkning og opptak på arbeidsmarkedsopplæring skal sikre inntak på kurs i henhold til kravspesifiserte målgrupper og opptakskriterier. Dette innebærer f.eks. at søkere uten relevant utdanning og praksis i henhold til kursets kravspesifikasjon ikke skal søkes inn på kurset.

De nye rutinene for kvalitetssikring vil også kunne bidra til at arbeidskontorenes målretting av de enkelte kurs i henhold til etatens målstruktur blir bedre dokumentert enn i 1993. »

Utnyttelse av kapasiteten

Ifølge Arbeidsdirektoratets statistikk var utnyttelsesgraden av AMO i 1992, 84 % og i 1993, 83 %. Statistikken viser en noe høyere utnyttelsesgrad enn den Riksrevisjonen opererer med for 1993, som er 79 %. Dette skyldes sannsynligvis at Riksrevisjonens beregninger er foretatt på grunnlag av et begrenset utvalg av de kurs som ble gjennomført i 1993.

Departementet uttaler videre:

« Det nye systemet for innsøk og opptak forutsetter at det kalkuleres inn et visst frafall av personer fram mot innstillingsmøtet og tidspunkt for kursstart. Dette er viktig for å oppnå en høy kapasitetsutnyttelse. Det er imidlertid sider ved AMO-virksomheten som gjør det vanskelig helt å unngå frafall.

Enkelte kursdeltakere slutter for å begynne i ordinært arbeid. Dette er en frafallsgrunn som arbeidsmarkedsmyndighetene ser positivt på.

I tillegg kommer kursdeltakere som ikke møter opp eller slutter etter kort tid på kurs. Særlig på kurs hvor deltakerne har svak utdanningsbakgrunn, er umotiverte og sliter med problemer i tillegg til ledigheten, kan frafallet bli høyt. Arbeidsmarkedsetaten kan heller ikke avlyse kurs som allerede er startet opp.

I enkelte distrikter er det for liten tilgang på arbeidsledige med relevante bakgrunnskunnskaper for å oppnå fullsatte kurs. Av hensyn til de ledige og til arbeidsmarkedets behov, kan det likevel være formålstjenlig å gjennomføre kursene.

I departementets tildelingsbrev til Arbeidsdirektoratet for 1995 ble direktoratet derfor bedt om å sette i verk tiltak for å øke kapasitetsutnyttelsen under AMO.

Departementet vil peke på at de nye rutinene for innsøking av deltakere til AMO vil kunne bidra til å øke kapasitetsutnyttelsen i noen grad. Samtidig vil det fortsatt være forhold som arbeidsmarkedsetaten ikke har kontroll over, som vil ha betydning for kapasitetsutnyttelsen. (...)

Utnyttelse av kjøpetyngden i markedet på en bedre måte bl.a. ved å samordne innkjøpene på landsbasis

Arbeidsmarkedsmyndighetene har over tid gjennomført en omfattende desentralisering av beslutningene for planlegging og gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken.

Riksrevisjonens merknader og forslag på dette området ville kreve en sterkere sentralisering av virksomheten.

Den desentralisering som er iverksatt når det gjelder planlegging og kjøp av AMO-kurs, er viktig for å tilpasse seg lokale behov. Fylkesarbeidskontorene undertegner kontrakter med kursarrangører og legger fram planlagt kursaktivitet i arbeidsmarkedsrådene.

En sentral samordning på direktoratsnivå av prisene mellom kursarrangører i forskjellige landsdeler vil være mindre gunstig av flere årsaker. (...)

En sentralisert samordning av innkjøp vil også kunne gjøre det vanskelig å fange opp relevante kjennetegn ved kursarrangørene.

På denne bakgrunn ser Kommunal- og arbeidsdepartementet det som lite gunstig på dette tidspunkt å foreta ytterligere sentralisering av innkjøpsrutinene for kursvirksomheten.

Sysselsettingseffekten

Etter departementets vurdering, viser Riksrevisjonens undersøkelse flere positive resultater når det gjelder sysselsettingseffekten.

Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse viste TOTAL-systemet at bare 15,5 % av deltakerne i utvalget var registrert som helt ledige 7 måneder etter kursslutt. Om lag 57 % av deltakerne i utvalget var registrert enten som delvis sysselsatte, eller de var ikke registrert i TOTAL-systemet. Departementet vil anta at en stor del av personene som ikke var registrert i TOTAL-systemet enten har kommet i arbeid, påbegynt utdanning eller er i annen type aktivitet. Samlet sett, vurderer departementet den lave andelen arbeidsledige å være et godt resultat for de kursene som er undersøkt. »

Riksrevisjonen antar at kursvirksomheten kan gjøres mer målrettet og at kapasiteten på en del kurs kan utnyttes bedre. Arbeidsmarkedsetaten bør kunne utnytte kjøpetyngden i markedet bedre ved noe mer samordning ved kjøp av kurs i det enkelte distrikt, uten at dette bør medføre sentralisering av kursvirksomheten.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

« Departementet vil peke på at AMO-kursene skal iverksettes på grunnlag av vurderinger av etterspørselen etter arbeidskraft i arbeidsmarkedet og de arbeidslediges behov, kompetanse og erfaringsbakgrunn. For i størst mulig grad å målrette AMO-kursene i forhold til lokale/regionale behov, foretas slike vurderinger i hovedsak på arbeidskontorene. Arbeidskontorene har den nødvendige nærkontakt med arbeidsgivere og arbeidssøkere og derved den beste kompetanse for å gjøre disse vurderingene.

1.	A-etatens vurderingsgrunnlag for å planlegge AMO-kurs innhentes lokalt/regionalt gjennom kontakt med privat næringsliv, kommuner, fylkeskommuner, bransjeorganisasjoner, fagforeninger, utdanningsinstitusjoner etc. A-etaten mottar også omfattende informasjon gjennom løpende kontakt med næringslivet.

2.	Som et ledd i lokale/regionale arbeidsmarkedsanalyser gjennomføres regelmessige bedriftsundersøkelser rettet mot det private næringsliv og offentlige etater, der blant annet bedriftenes planlagte rekrutterings- og kompetansebehov blir kartlagt.

3.	Fylkesarbeidskontorene får også gjennom arbeidsmarkedsrådene vektige innspill til planlagt kursaktivitet fra sentrale aktører i sysselsettingspolitikken som f.eks. næringsetat, utdanningsmyndigheter, LO og NHO.

En vesentlig del av planleggingsgrunnlaget for AMO-virksomhet ligger i a-etatens edb-system med bl.a. opplysninger om ledigmeldte stillinger, den løpende kontakten mellom arbeidskontorene, arbeidsgiverne og bedrifter, lediges kompetanse og erfaringsbakgrunn, og hvilke kurs som gjennomføres og skal igangsettes.

Departementet vil følge utnyttingsgraden nøye og legge vekt på en høyest mulig grad av utnyttelse. Det vil imidlertid være nødvendig å regne med noe ledig kapasitet på kursene bl.a. fordi en del kursdeltakere slutter for å gå over i ordinært arbeid.

En sterkere utnyttelse av a-etatens kjøpetyngde forutsetter en sterkere grad av sentralisering. Arbeidsmarkedsmyndighetene har gjennomgått en sterk grad av desentralisering, bl.a. for å kunne målrette virksomheten mot de lokale arbeidsmarkedene. En sterkere utnyttelse av a-etatens kjøpetyngde vil derfor kunne komme i motsetning til et ønske om målretting av kursene.

Departementet vil videre trekke fram andre årsaker til at en sentral samordning på direktoratsnivå vil være vanskelig å gjennomføre:

-	Arbeidsmarkedsetaten er avhengig av å forhandle med den enkelte kursarrangør, bl.a. om pris. Disse forhandlingene må gjennomføres lokalt.

-	Det er ikke mulig å standardisere prisene på bakgrunn av generelle kriterier som kursnavn, varighet, etc., bl.a. fordi det kan være ulik tilrettelegging for kurs innenfor samme fagplan og med samme modulinnretning, både praktisk og pedagogisk.

-	Det finnes ikke et landsomfattende leverandørnett som arbeidsmarkedsetaten kan gjøre avtaler med.

-	Kursarrangørene tilbyr ofte sine tjenester innenfor avgrensede geografiske områder.

-	Også prisene på kurs som er innkjøpt fra offentlig skoleverk kan variere, bl.a. på grunn av læreravlønninger, liten konkurranse fra andre tilbydere, etc.

-	Kunnskapene om de enkelte kursene vil bli dårligere som følge av økt avstand mellom kjøper og selger.

-	Valg av kursarrangør må skje ut i fra en samlet vurdering av både pris og kvalitet.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil legge vekt på en høyest mulig grad av utnyttelse på AMO-kursene. Det forutsettes at arbeidsmarkedsetaten legger opp til en større økonomisk bevisstgjøring når det gjelder bruk av offentlige midler til kjøp av kurs.

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon. »

8.1.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til den granskinga Riksrevisjonen har gjennomført for å finne ut om AMO-kursa dekka dei målgrupper som var føresett, om målsetting og opptaksvilkår for kursa var oppfylt og kor høg utnyttingsgraden av desse har vore. Komiteen har merka seg resultatet av granskinga og departementet sin reaksjon og oppfylgjing av forslaga til forbetringar.

Komiteen vil understreke kor viktig det er at utnyttingsgraden blir høgast mogleg på kursa, og at dei store ressursane som blir stilt til rådvelde i størst mogleg grad gjev kursdeltakarane yrkesrelevant opplæring.

Komiteen er samd i Riksrevisjonens forslag til desisjon:

« Til observasjon. »

8.2 Statlig støtte til arbeidsmarkedsbedrifter

Riksrevisjonen gjennomgikk i1992 sammen med trygderevisjonen arbeidsmarkedsetatens rutiner for saksbehandling og kontroll av den statlige støtten til arbeidsmarkedsbedrifter. Undersøkelsen viste at støtten ikke var underlagt tilfredsstillende kontroll. De mangler og svakheter som ble avdekket syntes å ha sammenheng med at regelverket for arbeidsmarkedsbedriftene ikke var oppdatert, at opplæringen av saksbehandlerne hadde vært mangelfull og at det var lagt for liten vekt på interne kontrollrutiner. Saken er omtalt i de konstitusjonelle antegnelser for 1992.

Resultatet av kontrollen viser at kvaliteten på saksbehandlingen og den interne kontrollen var ujevn. Det ble i flere tilfeller avdekket:

-	mangelfull arbeidsdeling ved behandling av søknad om attførings- og lønnstilskudd

-	manglende samsvar mellom utbetalingsanmodning og opplysninger i TOTAL-systemet

-	manglende kontroll av om det utbetales andre ytelser fra arbeidsmarkedsetaten til deltakerne i arbeidsmarkedsbedriften

-	mangelfull dokumentasjon i forbindelse med utbetalingsanmodninger

-	manglende avtaler med trygdekontorene om å få tilsendt liste over sykepengeutbetalinger

-	mangelfulle attføringsplaner i TOTAL-systemet

-	manglende dokumentasjon vedrørende tilførsel av ny egenkapital ved tildeling av omstruktureringsstøtte

-	manglende oversikt over antall støttearbeidere i arbeidsmarkedsbedriftene

Kommunal- og arbeidsdepartementet har i brev av 26. juni 1995 bl.a. uttalt:

«Kommunal- og arbeidsdepartementet er oppmerksom på at det nye støtte- og styringssystemet for arbeidsmarkedsbedriftene ennå ikke er kommet helt på plass. Det er som påpekt av Riksrevisjonen fortsatt en del svakheter i etatens rutiner og interne kontroll med økonomistyring av arbeidsmarkedsbedriftene. Som årsak til problemene trekker Arbeidsdirektoratet bl.a. fram at arbeidsmarkedsbedriftene siden 1993 har vært gjenstand for en betydelig omlegging, og at 1995 er det første driftsåret med alle de nye elementene i omleggingen på plass. Direktoratet peker for øvrig på at det er arbeidet kontinuerlig med å forbedre systemet, og opplyser om en rekke tiltak som er iverksatt.

(...)

Arbeidsmarkedsetatens rolle i omleggingen har etter departementets mening vært meget konstruktiv, selv om det har forekommet feil og etaten tidvis ikke har kunnet prioritere forholdet til arbeidsmarkedsbedriftene og økonomiforvaltningen høyt nok. Departementet legger stor vekt på at etaten arbeider intensivt i å kvalitetssikre sine tjenester - både mer generelt og i forhold til arbeidsmarkedsbedriftene. Vi viser til at nye kvalitetssikringsrutiner skal være operative i ytre etat fra l. juli 1995.

(...)

Departementet vil konkludere med at omleggingen av støtte- og styringssystemet for arbeidsmarkedsbedriftene har vært et meget omfattende prosjekt, og at man måtte forvente enkelte problemer underveis. Uansett ser departementet alvorlig på de feil og svakheter som er avdekket. Vi legger imidlertid vekt på at det arbeides meget bevisst i etaten for å forbedre svakhetene.

Departementet vil instruere Arbeidsdirektoratet om å sørge for tett oppfølging av ytre etat i gjennomføringen av nødvendig forbedringstiltak. »

Etter Riksrevisjonens oppfatning synes de påviste svakheter å ha sammenheng med dårlig ajourhold av opplysninger i arbeidsmarkedsetatens TOTAL-system. Videre har oppfølging av regelverket og intern kontroll vært mangelfull.

Riksrevisjonen uttaler:

« Riksrevisjonen forutsetter at Arbeidsdirektoratet med det nye støtte- og styringssystemet vil foreta en tettere oppfølging av arbeidsmarkedsbedriftene slik at svakhetene i rutinene og den interne kontrollen med økonomistyring bedres. »

Riksrevisjonen foreslår:

« Til observasjon. »

8.2.1 Komiteens merknader

Komiteen har merka seg resultatet av den granskinga Riksrevisjonen i samarbeid med trygderevisjonen har gjennomført med sikte på å betre rutinane for sakshandsaming og utnytting av den statlege støtta til arbeidsmarknadsbedriftene.

Komiteen reknar med at det nye støtte- og styringssystemet som vil krevje ei tettare oppfylgjing frå Arbeidsdirektoratet si side, vil medføre dei naudsynte forbetringar.

Komiteen er samd i Riksrevisjonen sitt forslag til desisjon:

« Til observasjon. »

8.3 Inntekter under arbeidsmarkedsetaten kap. 3591 post 02 opplæringstjenester

Inntektene ved salg av opplæringstjenester har i flere år vært betydelig høyere enn budsjettert. I 1994 utgjør inntektene ca 5 mill. kroner, mot budsjetterte 634.000 kroner.

Det stilles i denne sammenheng spørsmål om budsjetteringen har vært realistisk. Forklaringene til statsregnskapet for 1994 kan tyde på at det er svakheter i arbeidsmarkedsetatens budsjettering av inntektsgivende kursvirksomhet. I forbindelse med ettersyn ved AMO-sentrene er det tidligere påvist svakheter i kontrollen med hvorvidt kursavgift er kommet til inntekt i statsregnskapet.

I brev av 3. juli 1995 har Kommunal- og arbeidsdepartementet bl.a. svart:

« Kommunal- og arbeidsdepartementet er enig i at merinntekten under dette kapittel de siste årene relativt sett har vært betydelige. På den annen side vil departementet peke på at fastsettelsen av nivået på inntektene i budsjettet er basert på usikre anslag.

Merinntekten skyldes i hovedsak at salg av kurs ved AMO-sentrene til bedrifter har vært vesentlig høyere enn lagt til grunn i budsjettene. Imidlertid utgjør salg av kursplasser en meget liten del av den totale AMO-aktiviteten. For 1994 utgjorde solgte kurs 1,5 % av gjennomført aktivitet ved AMO-sentrene. Salg av kurs må ses i lys av at det i en del tilfeller registreres frafall av arbeidsledige som er tatt opp på AMO-kurs. I stedet for å ha ledige kursplasser forsøkes disse solgt til bedrifter slik at deres ansatte kan utnytte de ledige plassene. Imidlertid er omfanget av slike ledige kursplasser vanskelig å anslå. I slike tilfeller kan salg av AMO-kurs eventuelt enkelte plasser bidra til å sikre høy kapasitetsutnyttelse under de enkelte kurs. På bakgrunn av Riksrevisjonens henvendelse vil Kommunal- og arbeidsdepartementet sørge for en nødvendig gjennomgang av budsjettrutinene for inntekter under opplæringstjenester.

For i størst mulig grad å redusere avviket mellom budsjett og regnskap inneværende år, har departementet bedt Arbeidsdirektoratet om en vurdering av budsjettanslaget for 1995 med sikte på eventuell endring i budsjetterte inntekter f.eks. i omgrupperingsproposisjonen høsten 1995.

Riksrevisjonen peker i sitt brev også på at det ved ettersyn ved AMO- sentrene tidligere er påvist svakheter i kontrollen med om kursavgift er kommet til inntekt i statsregnskapet. Kommunal- og arbeidsdepartementet ba Arbeidsdirektoratet om at mangler ble utbedret og brakt i samsvar med gjeldende retningslinjer. Dette er fulgt opp av Arbeidsdirektoratet gjennom presisering av regnskapsrutiner og regelverk overfor fylkesarbeidskontorene.

Kommunal- og arbeidsdepartementet vil be Arbeidsdirektoratet gå gjennom sine rutiner for budsjettering under dette kapittel og om nødvendig foreta endringer slik at det for framtiden blir bedre samsvar mellom budsjetterte og regnskapsførte inntekter. »

Riksrevisjonen understreker betydningen av at budsjetteringen er så realistisk som mulig og at det etableres rutiner som sikrer bedre samsvar mellom budsjetterte og regnskapsførte inntekter.

Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

« Til observasjon. »

8.3.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til at inntektene ved sal av opplæringstenester har vore langt høgare enn budsjettert og at budsjetteringen dermed kan være lite realistisk. Ettersyn ved AMO-sentra har tidlegare påvist svake sider ved kontrollen av om kursavgift kjem til inntekt i statsrekneskapen. Komiteen vil understreke Riksrevisjonen sin merknad om at budsjetteringa må vere så realistisk som mogleg, og at rutinane sikrar betre samsvar mellom budsjetterte og rekneskapsførde inntekter og sluttar seg til forslaget til desisjon:

« Til observasjon. »

Sist oppdatert 8. nov 2005 av Stortingets administrasjon