| |
Stortingsrepresentant Carl I Hagen har fremmet forslag om opprettelsen av et Statens Miljøfond som gir tilskudd til drift og investeringer som medfører et bedre miljø og at alle miljøbegrunnede avgifter tilføres dette fondet.
Representanten Hagen ser en voksende tendens til at avgifter innføres og økes med en miljøbegrunnelse, mens den egentlige grunnen er at avgiften skal skaffe penger til statskassa. Han hevder blant annet at atferdsendringene som følge av slike avgifter er minimale fordi priselastisitetene for de berørte varer og tjenester er lav.
Det foreslåtte Miljøfondet bør etter forslaget ledes av et eget styre der myndighetsrepresentantene er i mindretall. Blant styremedlemmene bør bl.a. miljøvernorganisasjonene og arbeidslivets organisasjoner være representert. Stortingets og Regjeringens innflytelse skal skje gjennom lov, forskrifter og kongelige resolusjoner, og ikke gjennom f.eks. departementsvedtak. Fondets inntekter skal f.eks. kunne brukes til investeringer eller investeringstilskudd til renseanlegg, nye maskiner som forurenser mindre enn de eksisterende i produksjonslivet, klimatiltak, eller utgifter til opprydding i gamle miljøsynder, forurensningskontroll, miljøforskning, resirkulasjonsordninger m.m., eller tilskudd til organisasjoner som utfører et resultatorientert arbeid.
Skiftende regjeringer og storting har behandlet spørsmålet om øremerking av miljøavgifter til miljøformål, og avvist tanken på et prinsipielt grunnlag. Spørsmålet ble tatt opp allerede i St.meld. nr. 46 (1988-1989) Miljø og utvikling. Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport, der det står: « Bruk av avgifter i miljøpolitikken har også vært begrunnet med at avgiftene skal finansiere offentlige miljøverntiltak. Økte miljøavgifter for å finansiere økte offentlige utgifter er et spørsmål om valg av skatteformer. » Miljøavgiftene måtte altså betraktes og behandles som en del av det generelle inntektsgrunnlaget for statskassa.
Spørsmålet om øremerking ble senere vurdert av Miljøavgiftsutvalget ( NOU 1992:3 ) Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene. Basert på en delinnstilling fra utvalget i 1991 ble spørsmålet drøftet i Revidert nasjonalbudsjett 1991, i et eget kapittel om hovedmål og noen sentrale oppgaver i miljøpolitikken. Der sies det (s. 142): « Miljøavgifter som utformes for å bedre virkemåten i økonomien, har en selvstendig begrunnelse, uavhengig av anvendelsen av inntektene. Et miljøtiltak som ikke anses for å være ønskelig innenfor de ordinære budsjettrammer, blir ikke mer ønskelig av at det finansieres gjennom øremerkede miljøavgifter. Det er heller ingen grunn til at høyt prioriterte miljøtiltak skal nødvendiggjøre særskilte avgifter. Slike tiltak bør finansieres på den måten som er mest gunstig ut fra en helhetsvurdering. Dette kan innebære en reduksjon i andre offentlige utgifter eller økte offentlige inntekter. Regjeringen legger derfor ikke opp til øremerking av miljøavgiftene. » Stortinget sluttet seg til dette synet. Dette prinsippet har ligget til grunn for bruken av avgifter i det miljøvernpolitiske arbeidet.
Det sentrale poenget er at miljøavgiftenes utforming og nivå skal begrunnes ut fra hva som er hensiktsmessig miljøvernpolitikk. Det finnes i utgangspunktet ingen sammenheng mellom de avgiftsinntektene dette skaper, og det ønskede omfanget av det offentliges utgifter til miljøvernformål.
En avgift vil normalt være bare ett av flere mulige virkemidler. Dette virkemiddelet kan være godt egnet til å løse visse typer miljøproblemer. I andre sammenhenger kan andre virkemidler som f.eks. reguleringer være mest hensiktsmessig. Valg av virkemiddel, og utformingen og nivået på miljøavgiftene bør bestemmes ut fra hva som gir en god oppnåelse av miljøvernpolitiske mål. Dette vil i sin tur bestemme avgiftsinntektene.
Hvis det skulle være formålstjenlig å plassere inntektene i et fond øremerket miljøverntiltak, måtte det være sammenheng mellom avgiftsinntektene og et ønsket nivå på utgiftene til disse tiltakene. Men når miljøavgiftene fastsettes ut fra miljøvernpolitiske hensyn, kan de ikke samtidig fastsettes ut fra hvilket inntektsnivå som mest mulig nøyaktig kan finansiere et bestemt omfang av miljøverntiltak. Dersom miljøavgiftene skal tilpasses et bestemt utgiftsbehov, blir de ikke optimalt utnyttet som miljøvernpolitiske virkemidler. Dersom utgiftsnivået skal tilpasses inntektene av miljøavgiftene, vil omfanget av miljøverninnsatsen være vilkårlig og ikke bestemt av de ordinære prioriteringer som Regjeringen og Stortinget er satt til å utføre. (Noe annet vil gjelde i forhold til enkeltavgifter som har form av gebyrer, dvs. at de er betaling for offentlige tjenester. For f.eks. kommunale renovasjons- og avløpsavgifter finnes det regler for avgiftenes størrelse i forhold til kommunens faktiske kostnader.)
For det første er det slik at avgifter kan egne seg godt til å løse visse typer av miljøproblemer, mens andre med fordel kan løses ved hjelp av reguleringer med hjemmel i Forurensningsloven. Valg av virkemiddel er et spørsmål om hva som er hensiktsmessig og effektivt i forhold til problemet. Oftest brukes avgifter som ett av flere virkemidler overfor et miljøproblem. For det andre bør utformingen av og nivået på avgiftene da bestemmes ut fra hva som gir god oppnåelse av miljøpolitiske mål, alene eller i kombinasjon med andre virkemidler.
Hensikten med miljøavgifter er å øke prisen på produkter og aktiviteter som det er knyttet miljøskader til, sammenliknet med andre produkter og aktiviteter. Den endringen i atferd som følger, representerer en ønsket vridning. Styrken i vridningen kan, som representanten Hagen nevner, uttrykkes gjennom en priselastisitet. Det er ikke riktig at denne priselastisiteten som en generell regel er så liten at vridningene er ubetydelige. Dette vil bl.a. avhenge av hvilke praktiske alternativer som foreligger for næringsdrivende og konsumenter som skal reagere på en miljøavgift. I visse sammenhenger er det så å si umulig å redusere bruken av et produkt uten samtidig å redusere omfanget av virksomheten der produktet inngår som innsatsfaktor. I andre sammenhenger vil tilpasningen kunne skje ved strengere økonomisering med det avgiftsbelagte produktet og/eller bruk av mindre miljøskadelige alternativer. Hensikten med en miljøavgift er ikke nødvendigvis å utløse store endringer over alt. Hensikten er å gi like sterke incentiver til alle typer nytilpasninger, og utløse endringer der hvor det koster minst.
Priselastisiteter beregnes blant annet til bruk i makroøkonomiske modeller. Som regel vil mulighetene til å legge om forbruk og vareinnsats, og dermed størrelsen på priselastisitetene, øke på lengre sikt. På lang sikt vil det være praktisk mulig og økonomisk regningssvarende å innføre løsninger som er uaktuelle på kort sikt. I MSG-modellen, som er en modell for langsiktige beregninger, opereres det med en priselastisitet på ca - 0,7 på bensin og mellom - 0,4 og - 0,5 på olje. Det betyr at etterspørselen etter bensin kan antas på gå ned med ca 0,7 % når bensinprisen øker med 1 %, og at etterspørselen etter olje kan antas å synke med ca 0,4-0,5 % når prisen på olje øker med 1 %.
I noen situasjoner kan slike priselastisiteter være høye. De siste årene har det vært teknisk mulig for mange biler uten katalysator å kjøre på blyfri bensin. I denne situasjonen har differensieringen av bensinavgiften etter blyinnhold, som for mange bilister må betraktes som et unødig pristillegg på blybensin, åpenbart vært et viktig virkemiddel for å stimulere overgangen til blyfri bensin og dermed redusere utslippene av bly fra biltrafikken. Hvis en f.eks. går inn på olje i ulike anvendelser, kan priselastisitetene variere. De kan i en del sammenhenger være klart lavere enn f.eks. - 0,4, men de ligger allikevel ikke på null.
Dersom en miljøavgift skal bidra vesentlig til å oppfylle miljøvernpolitiske mål, kan det vise seg nødvendig å sette den relativt høyt. Dette vil kunne føre til betydelige inntekter til statskassa, også når virkninger på omsatte kvanta er tatt med i regnestykket.
Med en eventuell øremerking av inntektene av miljøavgifter, kan det forøvrig ligge an til ufruktbare diskusjoner om hvilke avgifter som skal kalles miljøavgifter og hvilke som ikke faller inn under én eller annen definisjon.
Det bør på den annens side ikke oppfattes som et minus at miljøavgifter gir penger til statskassa. Fra et skatteøkonomisk synspunkt er det et problem at når omfattende skatter og avgifter skal kreves inn for å dekke det offentliges utgifter, kan skattene og avgiftene føre til skadelige vridninger i økonomien. Miljøavgifter derimot, gir inntekt samtidig som de retter opp skjevheter i økonomiens virkemåte, slik at en kan finansiere det offentliges utgifter og samtidig redusere skatter og avgifter med uheldige vridningseffekter.
I Revidert nasjonalbudsjett 1991 skrev Regjeringen: « - I den grad bruken av økonomiske virkemidler medfører økte inntekter til staten, vil Regjeringen arbeide for at det samlede skatte- og avgiftsnivået ikke øker; ». Grønn skattekommisjon er nedsatt med det hovedformålet å utrede hvorvidt en provenynøytral skattereform, dvs. en reform der miljøavgifter økes mens andre skatter og avgifter senkes tilsvarende, kan gagne både miljøet og sysselsettingen. En generell øremerking av miljøavgiftene, f.eks. via et Statens Miljøfond, vil ikke kunne samsvare med en slik, mulig bedring av økonomiens virkemåte som Grønn skattekommisjon er satt til å utrede.