Innst.S.nr.240 (1996-1997)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å granske påstander om ulovlig overvåking av norske borgere (Lund-rapporten).

2. Problemstillinger i forhold til kommisjonens avgrensning av mandatet. Kommisjonens begrepsbruk

2.1 Generelle begreper

2.1.1 Overvåking

       Komiteen viser til at begrepene overvåking og registrering står sentralt i granskingskommisjonens mandat. Granskingskommisjonen redegjør for disse begrepene i kap. 6.2.3. Komiteen gjør innledningsvis under denne delen rede for hvordan granskingskommisjonen har forstått disse begrepene.

       Begrepet « overvåking » er ikke blitt uttrykkelig definert eller presisert i instrukser eller direktiver fra overordnet myndighet. I kommisjonens mandat heter det at kommisjonen skal undersøke om tjenestene har vært engasjert i ulovlig eller irregulær overvåking. Kommisjonen oppfatter dette begrepet i mandatet som betegnelse på « enhver kartlegging, herunder registrering av enkeltpersoner, grupper eller organisasjoner, holdninger eller virksomhet, uavhengig av måten opplysningene innhentes på og uansett hva som er grunnlaget for kartleggingen » (rapporten s. 11).

       Kommisjonen uttaler videre at begrepet overvåking også har en snevrere betydning, som betegnelse på aktivt undersøkende tiltak med sikte på å holde en person, gruppe, organisasjon eller virksomhet under oppsikt. Overvåking i en slik forstand beskriver mao metoder for innhenting av informasjon (s. 11).

       I granskingskommisjonens rapport (s. 11 og 71) bruker kommisjonen begrepet overvåking som betegnelse for aktive tiltak, som altså er snevrere enn den som av kommisjonen legges til grunn ved forståelsen av mandatet. Dette forklarer kommisjonen med at rettsreglene varierer med hva slags metode som brukes ved innhenting av opplysninger. Slike aktive tiltak vil f.eks. være bruk av tekniske hjelpemidler, ransaking av hus, skygging eller spaning, infiltrasjon og aktiv bruk av informanter. Slike metoder er først og fremst avgrenset i forhold til den kartlegging som skjer ved bruk av åpne kilder, og er begrunnet i at aktive tiltak normalt innebærer et større inngrep i personvernet og er undergitt andre rettsnormer enn kartlegging ved åpne kilder.

       Avgrensningen er etter rapporten uproblematisk når det gjelder de aktive tiltak som krever hjemmel i lov, som f.eks. straffeprosessuelle tvangsmidler. Kommisjonen uttaler at avgrensningen mot metoder som normalt ikke krever hjemmel i lov (spaning, informanter), derimot i visse tilfeller kan være vanskelig.

       Overvåkingstjenesten har ifølge granskingskommisjonens rapport gitt begrepet et noe varierende innhold. I de to første tiår etter krigen ble begrepet overvåking brukt i vid forstand som benevnelse på tjenestens samlede virksomhet med å innhente og registrere opplysninger. Senere ble begrepet brukt i en stadig snevrere betydning, fra slutten av 70-tallet om aktive tiltak for innhenting av opplysninger på bakgrunn av konkret mistanke om foretakelse av eller forberedelse av straffbare handlinger (rapporten s. 129).

       Granskingskommisjonen gir i kap. 6.2.3. i rapporten en del praktiske eksempler på tiltak som kommisjonen finner faller innenfor/utenfor begrepet overvåking:

       Spaning mot enkeltpersoner vil vanskelig kunne anses som annet enn overvåking. Det samme hvor det spanes mot grupper/organisasjoner med sikte på å kartlegge hvem som er medlemmer, sympatisører eller har annen tilknytning.

       Alminnelige iakttagelser på offentlige møter, av offentlige opptog mv, som ikke skjer systematisk med sikte på kartlegging av deltakere, anses ikke som overvåking.

       Bruk av informanter i kartleggingsøyemed anses om overvåking hvis det dreier seg om kontakter som tjenesten enten selv engasjerer eller jevnlig bruker. Kontakter som av eget tiltak , ved spredte anledninger gir overvåkingstjenesten informasjon, anses ikke som overvåking.

       Kartlegging ved bruk av åpne kilder, anses av kommisjonen normalt ikke som overvåking. Men også slik kartlegging vil ut fra personvernhensyn og hensynet til fri politisk virksomhet kunne bli å anse som overvåking såfremt kartleggingen blir meget omfattende.

2.1.2 Registrering

       Kommisjonen uttaler at overvåking i den betydning den bruker begrepet, er noe annet enn registrering. Med begrepet registrering mener kommisjonen enhver nedtegning av opplysninger om identifiserbare enkeltpersoner, grupper, organisasjoner, der opplysningen er lagret systematisk slik at de er gjenfinnbare for tjenesten (s. 11, s. 71-72). Hvorledes arkivene er betegnet av tjenesten er således ikke avgjørende (jf. begrepene arbeidsarkiv og emnearkiv). Nedtegning av opplysninger anses som registrering uansett om opplysningene skriver seg fra åpne kilder eller er innhentet på annen måte.

       Ifølge kommisjonen har begrepet registrering vært viet liten oppmerksomhet og har heller ikke hatt et entydig innhold. Kommisjonen uttaler at mye tyder på at innsamling av opplysninger i arbeidsarkiv og prinsipp- eller emnearkiv ikke har vært ansett som registrering i overvåkingsinstruksens forstand.

2.2 Komiteens merknader til granskingskommsjonens begrepsbruk

       Komiteen viste innledningsvis til kommisjonens mandat, hvor det fremgår at det er overvåking som har vært utgangspunktet for kommisjonens undersøkelser. Granskningskommisjonen har for sin del vist til begrepet slik dette er brukt i mandatet for kommisjonen, jf. Innst.S.nr.60 (1993-1994), hvor det heter:

       Kommisjonen viser særlig til at påstandene om « politisk overvåking » stod sentralt forut for opprettelsen av kommisjonen; at de hemmelige tjenestene eller grupperinger innenfor tjenestene har drevet en utstrakt kartlegging av politiske holdninger eller politisk virksomhet blant politiske motstandere av den offisielle utenriks- eller sikkerhetspolitikk og andre politiske grupperinger eller av andre forhold som kan misbrukes politisk. Granskingskommisjonen viser til at bakgrunnen for opprettelsen av kommisjonen gjør det klart at begrepet overvåking slik dette er brukt i mandatet, må forstås i sin videste betydning. Dette betyr at begrepet omfatter enhver ulovlig eller irregulær kartlegging eller registrering av opplysninger om enkeltpersoner, grupper, eller organisasjoners holdninger eller virksomhet, uavhengig av hvorledes opplysningene er innhentet og hva som er grunnlaget for kartleggingen. Samtidig legger kommisjonen i sin rapport til grunn at bakgrunnen for oppnevnelsen tilsier at granskningen i utgangspunktet rettes mot ulovlig eller irregulær « politisk overvåkning ». Kommisjonen uttaler likevel at det må tas stilling til annen ulovlig eller irregulær overvåkning som kommisjonen måtte bli kjent med. Komiteen viser videre til at granskningskommisjonen i rapporten bruker begrepet overvåkning med en snevrere ramme enn den som må legges til grunn ved forståelsen av mandatet. Dette har kommisjonen begrunnet med at rettsreglene varierer med hva slags metode som er brukt ved innhenting av opplysninger.

       Når det gjelder begrepet irregulær overvåkning, uttaler kommisjonen at dette angir et ikke klart vurderingstema. Kommisjonen antar at den måtte kunne ta stilling til om et forhold er uheldig eller uforsvarlig, f.eks. om regelverket har ivaretatt de rettssikkerhetsmessige hensyn som det har vært naturlig å stille. Det blir her vist til Innst.S.nr.60 (1993-1994) - Innstilling fra den særskilte komiteen som ble nedsatt av Stortinget 8. desember 1993, om oppnevning av og mandat for en kommisjon som skal granske påstander om ulovlig overvåking - hvoretter kommisjonen ikke er avskåret fra å vurdere

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, har heller ikke bemerkninger til kommisjonens forståelse av mandatet hva gjelder punktet om irregulær overvåking.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet vil hevde at granskningskommisjonen konsekvent har benyttet begrepet overvåking i en mer utvidet ramme enn mandatet egentlig gir grunnlag for og at dette automatisk medfører en langt mer kritisk og negativ holdning til hendelsene enn det i realiteten er dekning for.

       Dette medlem konstaterer at kommisjonens tolkning av begrepet irregulær gir kommisjonen mulighet for å bedrive etterpåklokskap i en altfor stor grad og at denne mulighet til fulle er benyttet.

2.3 Komiteens merknader til kommisjonens avgrensning av mandatet

       Komiteen viser til det som foran er omtalt når det gjelder kommisjonens begrepsbruk. Komiteen viser videre til at granskingskommisjonen i kap. 6.2. i rapporten også redegjør for noen problemstillinger i forhold til mandatet. Dette er spørsmål som særlig er av betydning for granskingen av overvåkingstjenesten. Kommisjonen uttaler at overvåkingstjenestens oppgaver - å forebygge og motvirke straffbare handlinger og annen aktivitet som kan medføre fare for rikets sikkerhet, samt å bistå Forsvarets sikkerhetstjeneste når det gjelder personellsikkerhetstjenesten - forutsetter utøvelse av skjønn, og at de faktiske vurderinger som foretas vil måtte bygge på til dels usikre antakelser om hvordan personer vil opptre i fremtiden. Kommisjonen understreker at om en mistanke i ettertid skulle vise seg uberettiget eller om en - basert på ettertidsvurderinger - skulle være uenig i tjenestens vurderinger, gir ikke dette i seg selv grunnlag for kritikk.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, er i utgangspunktet enig i dette, og viser til at granskningskommisjonen i tråd med sitt rettslige utgangspunkt har lagt til grunn at det ikke har vært aktuelt å overprøve tjenestens faktiske vurderinger med mindre disse fremtrer som åpenbart uforsvarlige på det tidspunkt de ble foretatt. Flertallet deler dette utgangspunktet, og finner at en slik vurdering ligger innenfor det som har vært utgangspunktet for granskningskommisjonens virksomhet - å undersøke påstander om ulovlig eller irregulær overvåking av norske borgere. Flertallet vil dessuten påpeke at fordi de hemmelige tjenesters virksomhet i etterkrigstiden til dels har vært basert på et mangelfullt og til dels uklart regelverk, har dette ytterligere bidratt til at tjenestene har måttet basere sin virksomhet på skjønn. Flertallet finner allerede her grunnlag for å påpeke at enkelte forhold avdekket av kommisjonen gir grunn til å rette kritikk mot de ansvarlige myndigheter for at det ikke har vært fastsatt klarere regelverk for de forskjellige sider ved de hemmelige tjenesters virksomhet. Dette er forhold flertallet vil komme tilbake til.

       Flertallet vil på tross av dette si seg enig med granskningskommisjonen i at selv om de hemmelige tjenester for å kunne ivareta sine oppgaver i stor grad har måttet basere seg på konkret skjønnsutøvelse, og i tillegg har måttet forholde seg til et til dels mangelfullt regelverk, kan dette ikke frita tjenestene for kritikk i den grad de skjønnspregede avgjørelser har vært uforsvarlige på det tidspunkt de ble tatt. Flertallet vil likeledes understreke at de hemmelige tjenester har hatt et selvstendig ansvar for å innrette sin virksomhet etter de til enhver tid gjeldende retningslinjer og i henhold til beslutninger undergitt en betryggende intern saksbehandling.

       Flertallet vil allerede her understreke at det særlig hva gjelder overvåkingstjenesten må kunne slås fast at virksomheten ikke i alle deler i tilstrekkelig grad har vært basert på skjønnsomme avveininger og tilfredsstillende interne rutiner for saksbehandling og ledelse. Dette er forhold flertallet vil vurdere nærmere i innstillingens kap. 4.

       Kommisjonen redegjør for at i løpet av den perioden granskingen omfatter, har både den rettslige og den faktiske situasjon endret seg i ikke ubetydelige grad. Flertallet er enig i at også de hemmelige tjenesters virksomhet må ses i relasjon til den rettsutvikling som er skjedd i løpet av perioden. Flertallet finner at kommisjonen har gjort forsvarlige vurderinger på dette punktet.

       Granskingskommisjonen har lagt til grunn at de tre tjenestenes virksomhet må bedømmes i lys av situasjonen og oppfatningene da vurderingene ble foretatt. Av særlig interesse er de oppfatninger som har gjort seg gjeldende på overordnet nivå hos de ansvarlige politiske myndigheter, og hvor langt overordnet myndighet var informert om eller innforstått med virksomheten. Flertallet er enig i at en etterfølgende granskning må ta utgangspunkt i den virkelighet tjenestene til enhver tid har operert i, herunder også ta i betraktning hvordan tjenestene har oppfattet denne virkeligheten.

       Flertallet vil imidlertid ikke utelukke at en granskning med et annet utgangspunkt - f.eks. en historisk granskning, ville medføre andre og evt. mer vidtgående konklusjoner når det gjelder forhold og enkeltsaker som har vært omfattet av granskingen. Flertallet vil dessuten understreke at uansett tjenestenes oppfatning av trusselbildet har tjenestene hatt et ansvar for en fornuftig innretning av sin ressursbruk og ikke minst for at virksomheten har vært operert i henhold til de til enhver tid gjeldende lover og regler, herunder for at nødvendige rettssikkerhetsmessige avveininger har blitt gjort der hvor regelverket eventuelt har vært mangelfullt eller uklart. Flertallet vil dessuten påpeke at uten hensyn til om det innenfor tjenestene har vært en oppfatning av at overordnet myndighet har vært innforstått med en regelstridig praksis, har tjenestene og de enkelte tjenestemenn hatt et selvstendig ansvar for å innrette sin virksomhet i henhold til de til enhver tid gjeldende lover og regler. Flertallet konstaterer at der hvor en regelstridig praksis etter granskningskommisjonens oppfatning har vært stilltiende akseptert av myndighetene, har granskningskommisjonen i hovedsak rettet sin kritikk mot overordnet myndighet.

       Flertallet er for øvrig enig med kommisjonen i at de hemmelige tjenester - med stor grad av hemmelighold - tilsier at tjenestene i mer enn alminnelige grad for den øvrige offentlige forvaltning har vært de respektive regjeringenes og statsråders apparater, og at dette pålegger disse myndigheter et særlig styringsansvar. Dette er også forhold flertallet vil komme nærmere tilbake til i innstillingen.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet deler ikke påstanden om at regelverket har vært mangelfullt og uklart i den kalde krigens tid hvor krav fra dagens klarhet og åpenhet ikke kunne gjennomføres. Dette medlem vil også påpeke at når kommisjonen av 1994 forsøker å vurdere tjenestenes faktiske vurderinger mange tiår senere for å vurdere om disse var åpenbart uforsvarlige på det tidspunkt de ble foretatt så makter ikke kommisjonen dette fordi den har åpenbare mangler i sin forståelse av tidligere reelle situasjon sett fra ansvarlige myndighetspersoners side.

       Dette medlem konstaterer at når kommisjonen og andre påstår at tjenestene har fattet avgjørelser som har vært uforsvarlige på det tidspunkt de ble tatt, så bygger det på en lettvint og uakseptabel form for etterpåklokskap, manglende forståelse for og kunnskap eller interesse for den kalde krigens virkelighet. Det er også slik at de hemmelige tjenester ikke kan ha hatt et selvstendig ansvar for å innrette sin virksomhet på noen annen måte enn instrukser og kontroll fra overordnet myndighet skulle tilsi. Dersom tjenestene hadde fulgt andre instrukser enn de foreliggende, ville det vært et reelt grunnlag for kritikk. Det at enkelte myndighetspersoner ikke selv forstod sine egne retningslinjer og instrukser, kan ikke tjenestene lastes eller kritiseres for.

       Dette medlem konstaterer at kritikk mot overvåkingstjenestens mangel på skjønnsomme avveininger og tilfredsstillende rutiner er fremført av personer med mangelfulle kunnskaper om, interesse for og forståelse for den reelle situasjon under den kalde krig, basert på lettvint etterpåklokskap og en politisk situasjon hvor det er opportunt og populistisk å være kritisk til de hemmelige tjenester.

       Dette medlem kan ikke se at det er dokumentert at den rettslige situasjon er særlig endret i perioden og derfor er det heller ikke naturlig å vurdere de hemmelige tjenester i relasjon til noen rettsutvikling og det er ikke noe grunnlag for å påstå at kommisjonen har foretatt forsvarlige vurderinger på dette punkt, bortsett fra at det er populistisk og opportunt å hevde det.

       Dette medlem sier seg enig i flertallets syn, men finner grunn til å påpeke at verken kommisjon eller flertall har maktet å følge sine egne godt formulerte målsetninger. Disse står der kun som skalkeskjul for å innbille den kunnskapsløse leser om at det er målsetningene som er fulgt.

       Dette medlem konstaterer med glede at en historisk gransking kan gi det stikk motsatte resultat av granskningskommisjonens vurderinger når det gjelder forhold og enkeltsaker. Dette medlem kan ikke se at det er dokumentert at ikke tjenestene har stått for en fornuftig ressursbruk eller at virksomheten ikke har vært innenfor de til enhver tid gjeldende lover og regler.

       Dette medlem vil påpeke at tjenestenes hovedansvar er og må være og har alltid vært at det er overordnet myndighets forståelse av regler og lover som skal følges og at det ville vært helt uholdbart om de enkelte tjenestemenn skulle gis et selvstendig ansvar for å innrette sin virksomhet etter en personlig forståelse av de til enhver tid gjeldende lover og regler. Hvis overordnet myndighet skulle ha vært såkalt innforstått med det som i ettertid kalles en regelstridig praksis, ville det vært fullstendig uakseptabelt om en eller flere tjenestemenn skulle ha endret en slik praksis.

       Dette medlem konstaterer at både kommisjonen og flertallet retter kritikk mot overvåkingspolitiet etter at justiskomiteen i sin innstilling til St.meld. nr. 18 (1980-1981) uttalte følgende: « Den erfaring en til nå har høstet, gir etter komiteens mening ikke grunnlag for å endre instruksen eller den praksis overvåkingstjenesten har fulgt siden den nye instruksen trådte i kraft 1. desember 1997 ». Det er således ikke riktig når det hevdes at kommisjonen i hovedsak har rettet sin kritikk mot overordnet myndighet når det gjelder kommisjonen og flertallet som følge av mangel på kunnskap og innsikt omtaler som regelstridig praksis.

       Dette medlem vil påpeke at de hemmelige tjenester er landets eller samfunnsordningen etter grunnlovens apparater og alldeles ikke en enkelt statsråds eksklusive apparat. I så fall kunne det hemmelige apparat lett misbrukes for egen partipolitisk vinnings skyld. Derfor må de hemmelige tjenester styres gjennom lover, forskrifter og instrukser slik de har vært og ikke gjennom personlig styring eller instruks.