| |
Denne innstillingen omhandler St.meld. nr. 27 (1996-1997) om statens forhold til frivillige organisasjoner som ble utarbeidet av regjeringen Jagland, og St.meld. nr. 44 (1997-1998) Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner.
St.meld. nr. 27 (1996-1997) har som utgangspunkt at et aktivt og levende sivilsamfunn er en grunnleggende forutsetning for ytterligere utvikling av velferdssamfunnet. Frivillige organisasjoner er en viktig del av det sivile samfunn. Meldingen trekker opp prinsipper for framtidig statlig politikk overfor frivillig virke.
Det tar utgangspunkt i tre ulike former for frivillig virke; medlemsbasert virke, verdibasert samvirke og fortjenestefri velferdsproduksjon. Hensikten med tredelingen er å synliggjøre at statens samhandling med frivillige organisasjoner kan anta ulike former. Statlige støtteformer og kontrollordninger må tilpasses de ulike former for frivillig virke.
Regjeringen gir i St.meld. nr. 44 (1997-1998) sin tilslutning til dette utgangspunktet. Den ovennevnte tredelingen er et formålstjenlig rammeverk som kan legges til grunn for framtidig statlig politikk overfor frivillig sektor.
Tilleggsmeldingen konkretiserer imidlertid hvordan staten gjennom sin politikk kan bidra til å gi organisasjonene bedre rammevilkår.
Regjeringen tar særlig sikte på å lette arbeidsvilkårene til lokale lag og foreningers medlemsbaserte virke. Det er aktivitet i regi av frivillige sammenslutninger Regjeringen ønsker å fremme. Aktiviteter for barn og unge i regi av frivillige organisasjoner er prioritert.
I meldingen er frivillige organisasjoner definert som medlemsbaserte sammenslutninger med et allmennyttig siktemål, en demokratisk styringsstruktur og et nasjonalt ledd som binder sammen lokale enheter. Innenfor meldingen faller også stiftelser med allmennyttig formål og økonomisk samvirke som ikke har fortjeneste som hovedformål. Også trossamfunn og livssynsorganisasjoner er tatt med.
Meldingen omfatter også frivillige tiltak, dvs. det store mangfoldet av virksomheter som eies eller drives av frivillige sammenslutninger. Eksempler på slike tiltak er barnehager, behandlingsinstitusjoner og bistandsarbeid. I noen tilfeller faller organisasjon og tiltak sammen, f.eks. musikkorps, selvhjelpsgrupper og idrettslag.
Det er ikke enkelt å avgrense de frivillige sammenslutningene og deres aktiviteter fra andre typer samfunnsmessig virke. Mange frivillige organisasjoner har etter hvert vokst seg store. De står for et stort spekter av virksomheter, med store variasjoner i driftsformer, eierorganisering og finansiering. I noen sammenhenger er kontakten med moderorganisasjonen forholdsvis løs. På enkelte områder oppstår nye organisasjonsformer i grensesonen mellom stat, marked og sivilsamfunn. Til tider kan det være vanskelig å slå fast hvem som er deres egentlige eiere, og hvilke interesser de forfølger. På noen områder, spesielt innen idretten, har næringsinteresser og kommersielle driftsformer blitt blandet sammen med den mer tradisjonelle frivilligheten. Nye former for blandingsøkonomi øker sannsynligheten for at offentlige midler kan gå med til å subsidiere kommersielle aktiviteter.
I 1995 var statens samlede tildeling til frivillig virke, slik det defineres i meldingen, på til sammen 4,737 mrd. kroner. Rundt tre fjerdedeler av beløpet gikk til velferds- og tjenesteproduksjon der staten var en sentral bidragsyter. I hovedsak dreide dette seg om barnehagedrift, privatskoler, privat- og folkehøgskoler samt bistandsarbeid og utviklingshjelp. De tallene som er gjengitt her, omfatter ikke frivillig drevne fylkeskommunale helse- og sosialinstitusjoner. Tallet omfatter alle privatskoler og private høgskoler. Organisasjonsdrevne privatskoler og -høgskoler er ikke skilt ut fra andre privat eide. Det var i 1995 store variasjoner i størrelsen på de forskjellige departementenes tildelinger til frivillig virke.
Statlige tildelinger har av departementene gjerne blitt klassifisert som grunnstøtte, prosjektstøtte, driftsstøtte eller institusjonsstøtte. Men betegnelsene har vært anvendt forskjellig i ulike departement, og de gir derfor ikke noe fullgodt bilde av måten staten har anvendt støtten på. Det er derfor behov for å revidere disse betegnelsene.
Statens politikk overfor frivillige sammenslutninger har utviklet seg innenfor enkeltområder, som f.eks. helse- og sosialsektoren, idrett og kultur, barn og ungdom, nærmiljø og fritid, miljøvern, internasjonal bistand m.v. Samordningen av den statlige politikken i de enkelte sektorene har vært begrenset, og tildelings- og kontrollpraksis har variert fra ett område til et annet.
I meldingen gis det uttrykk for at det er behov for en bedre samordning av departementenes tildelingspraksis. Det må finnes fram til generelle tildelingsprinsipper som har gyldighet for hele statsforvaltningen, på tvers av departements- og sektorgrenser samt til kontrollrutiner som er tilpasset særpreget i den frivillige virksomheten.
Fundamentet for frivillig virke er enkeltmenneskets engasjement gjennom medlemskap, økonomiske bidrag og aktiv innsats i lokalt foreningsliv og andre typer organisering. Når hensikten er å styrke den enkeltes engasjement, er det viktig at en størst mulig del av de statlige overføringene tilflyter lokalleddene i de frivillige sammenslutningene.
Frivillige sammenslutningers grunnleggende legitimitet er først og fremst knyttet til deres oppslutning i befolkningen. I skandinaviske land er demokratisk organisering et sentralt kjennetegn som skiller våre organisasjoner fra dem i mange andre land. Det er ønskelig også i framtiden å stimulere en utvikling som styrker de demokratiske tradisjonene i organisasjonene.
Det er også en viktig oppgave å opprettholde et mangfold av frivillige organisasjoner som gir tilhørighet for grupper med ulik kulturell, sosial og etnisk bakgrunn. Et slikt mangfold er et gode i seg selv, og en sikkerhet for at mennesker med ulike forutsetninger kan finne en sosial tilhørighet i sivilsamfunnet.
Medvirkning mellom organisasjoner og myndigheter er ofte av stor betydning for å kunne realisere velferdsmål. Medvirkning bør i størst mulig grad ta hensyn til de frivillige aktivitetenes egenart. Statlige støtteordninger bør utformes slik at egenarten får utvikle seg på sine egne premisser. Det er en offentlig oppgave å stimulere mangfoldet i frivillig virke.
Statlige støtteordninger til frivillige sammenslutninger har som hovedformål å styrke de aktivitetene som organisasjonene står for. Men departementene bidrar også med midler til paraplyorganisasjoner og til opprettelse av interesseorganisasjoner.
For departementene utgjør paraplyorganisasjonene bindeledd til større grupper av enkeltorganisasjoner. Paraplyorganisasjoner medvirker ofte i fordelingen av midler på sitt område, og de utgjør et felles talerør for sine medlemssammenslutninger.
Når staten finansierer paraplyorganisasjoner, kan det oppstå en fare for at de deltakende medlemsorganisasjonene mister innflytelse over paraplyenheten. Betydningen av at paraplyorganisasjoner primært må hente sin legitimitet fra de deltakende medlemsorganisasjonene, understrekes.
Flere departementer yter støtte til etablering og vedlikehold av ulike typer interesseorganisasjoner. Disse støtteordningene er vokst fram historisk, og er ikke forankret i overordnede normer for hvilke grupper som bør få slik støtte. I framtiden bør støtte til opprettelse av interessegrupper først og fremst forbeholdes grupper som har vanskelig for å organisere seg på egen hånd.
I meldingen tas det utgangspunkt i tre ulike grunnsyn på statlige støtteordninger til frivillig virke. Hensikten med disse synsmåtene er å tydeliggjøre at statens samspill med frivillig virke kan anta ulike former. Statlige støtte- og kontrollordninger kan gis ulikt innhold, avhengig av hvilke aktiviteter organisasjonene står for, og måten disse er organisert på.
De tre kategoriene er ikke sammenfallende med de betegnelsene som tidligere har vært brukt (prosjektstøtte, driftsstøtte m.v). De vil, for enkelte departementers vedkommende, kreve en ny gjennomgang av hva som er hensikten med støtten til organisasjonene.
Det første grunnsynet er knyttet til ønsket om å stimulere forenings- og medlemsbasert virke i frivillige sammenslutninger. Selv om midlene vanligvis gis til sentralleddet, er hensikten primært å stimulere lokale aktiviteter gjennom deltakelse i demokratisk oppbygde sammenslutninger. Midler bør gi organisasjonene anledning til å utfolde seg på egne premisser og realisere egne mål. Ressursene bør også i størst mulig grad komme det lokale forenings- og klubbnivået til gode, fordi det vanligvis er her de viktigste frivillige aktivitetene foregår.
Ønsket om å stimulere lokale, frivillige aktiviteter kan best realiseres gjennom grunnstøtteordninger. Når grunnstøtte skal fordeles til et større antall sammenslutninger, må det formuleres kriterier for tildelingen. Kriteriene kan ta utgangspunkt i antall medlemmer, lokale aktiviteter, deltakere, lokale lag, demokratisk struktur m.v. Utformingen av støttekriterier bør ta hensyn til egenarten og særpreget til de mottakende sammenslutningene. Kriteriene bør ikke være for omfattende, og de kontrollkravene som knyttes til dem, bør kunne innfris uten for store kostnader for organisasjonene. Grunnstøtte kan også gis til enkeltorganisasjoner, som ikke er en del av en større gruppe.
Også i framtiden vil statsstøtte til frivillige organisasjoner ha til hensikt å fremme demokrati, medvirkning og sivilt engasjement i inn- og utland. For å opprettholde et mangfold av slike aktiviteter, bør medlems- og foreningsstøtte inneholde få føringer på organisasjonenes ressursbruk, og vridningseffektene av offentlige kontrollordninger bør begrenses mest mulig.
I tillegg til ordinære kontrollrutiner som gjelder for støtte til frivillige organisasjoner, vil man i enkelte sammenhenger legge opp til en dialog mellom det enkelte departement og organisasjoner som mottar statstilskudd. Stønadsbeløpets størrelse, forventninger og formålet med støtten vil være avgjørende for om bruk av dialog vil være et egnet virkemiddel. Meldingen tar også til orde for at evalueringer tas i bruk som et virkemiddel for å få bedre generell innsikt i organisasjonenes virkemåter.
Det andre grunnsynet tar utgangspunkt i ulike former for verdibasert samvirke mellom frivillige sammenslutninger og statlige myndigheter. I mange sammenhenger søker staten å trekke på organisasjonenes særegne egenskaper og aktiviteter. Det kan dreie seg om alternative måter å løse et problem på, et særegent verdigrunnlag, ubetalt arbeidsinnsats, økonomiske innsatsressurser, en annerledes behandlingsmåte, en ny organisasjonsmodell o.l.
Samvirke som bygger på at frivillige sammenslutninger skal utfolde sin egenart, krever statlig forståelse for hva denne egenarten består i, og et bevisst forhold til hvordan denne best kan stimuleres. Statlige tildelinger må også i framtiden gi organisasjonene tilstrekkelig frihet til å utfolde sin egenart og sitt verdigrunnlag.
Det kan til tider være uklart om en frivillig virksomhet faktisk har et særpreg eller en egenart. I slike tilfeller må det være opp til den enkelte organisasjon å klargjøre hva egenarten består i, og hvorfor virksomheten søker offentlig støtte.
Når stat og organisasjoner går sammen om et felles prosjekt, kan det oppstå strid om hvem som har eiendomsrett til prosjektet. Kontrollen over et samvirketiltak bør stå i forhold til de ressursene som den enkelte samarbeidspartner skyter inn. Prinsippet innebærer at kravene til tiltakets form, innhold og kontroll øker med andelen av statlig ressursinnsats. Til grunn for samarbeidet bør det ligge en avtale som spesifiserer samvirketiltakets formål, innhold og varighet, hvem som har ansvar for prosjektet, og hvilke krav som stilles til dokumentasjon av resultater.
Det tredje grunnsynet er knyttet til de frivillige organisasjonenes rolle som produsenter av fortjenestefrie velferdstiltak. I organisasjonsdrevne virksomheter utføres det mange oppgaver for offentlig regning, uten at organisasjonenes egenart eller verdigrunnlag er et framtredende trekk ved virksomheten. På enkelte områder, som innen internasjonalt bistandsarbeid, utdanning og i helse- og sosialsektoren, er organisasjonene viktige bidragsytere. Det kan være ulike årsaker til at frivillig drevne tilbud har vokst fram. Noen aktiviteter har gradvis utviklet seg fra å være frivillig finansierte til å bli fullt integrert i det offentlige tilbudet. Andre har ekspandert fordi de har vært ønsket som tillegg til de offentlige tilbudene.
Fordelen ved å benytte frivillige organisasjoner som velferdsprodusenter framfor offentlig eller markedsbasert virksomhet, vil vanligvis ligge i medlemmenes engasjement og frivillige innsats, samt den fleksibiliteten som frivillig organisering representerer. I internasjonalt, humanitært arbeid kan det også være viktig å ha ikke-statlige kanaler for bistanden.
Regjeringen vil fortsatt satse på å kanalisere offentlige midler til frivillig drevne velferdsytelser. Det er Regjeringens syn at der frivillige organisasjoner utøver en virksomhet hvor særpreg og egenart er vanskelig å få øye på, eller helt fraværende, bør virksomheten underlegges de samme krav som stilles til andre, tilsvarende velferdsprodusenter, enten disse er offentlige eller private.
For en del organisasjoner, spesielt innen idretten, ser fortjenestebaserte eierformer i økende grad ut til å bli integrert med frivillig virke. En videre utvikling i en slik retning vil kunne føre til at statlige tilskudd, fordelt som støtte til frivillige og allmennyttige formål, kan bli omdannet til fortjeneste for private eiere. For å unngå dette kreves en større grad av bevissthet om grensegangen mellom privat og allmennyttig virke. I andre tilfeller kan det være påkrevd med klarere organisatoriske og økonomiske skillelinjer mellom ulike aktiviteter innenfor den enkelte organisasjon.
For å bedre kunnskapen om de frivillige organisasjonenes rolle i samfunnet tar man i meldingen til orde for å styrke forskningsinnsatsen på dette området. Forskningen bør gi empirisk kunnskap om organisasjonenes aktiviteter, oppslutning og struktur, og forskningen bør også gi innsikt i parallelle utviklingstrekk i andre land. Det er også viktig å få fram kunnskap om endringer i eierformer og inntektsgrunnlag, samt demokratiske prosesser og nye former for deltakelse i de frivillige organisasjonene.
Det ses som viktig å legge til rette for økt aktivitet på lokalnivået. Gjennom endringer i rammebetingelsene til de frivillige organisasjonene kan deres muligheter til å skape lokal aktivitet styrkes. Det tas sikte på å gjennomføre endringer allerede fra 1998. En utredning og forslag til endringer av skatte- og avgiftsreglene for allmennyttige organisasjoner varsles.
Målet er å skape bedre vilkår for inntektsskapning og lønnet arbeid (f.eks. trenere, instruktører, dirigenter o.l.) i frivillige organisasjoner. I denne sammenheng vil det også bli vurdert i hvilken utstrekning det er mulig å forenkle de formelle reglene for oppgaveplikt til skatte- og avgiftsmyndighetene, slik det er gjort for privatpersoner som engasjerer lønnstakere i hjemmet. Et utvidet skatte- og avgiftsfritak for frivillige organisasjoner vi gi disse større muligheter til å drive sin virksomhet.
Det legges videre opp til at deler av overskuddet fra FLAX de neste årene skal tilfalle frivillige organisasjoner som arbeider for barn og unge på lokalt plan. Det er grasrotaktivitetene som skal støttes; f.eks. knøttelag, skolemusikkorps og den lokale kulturen.
I framtidens velferdssamfunn bør de sivile, frivillige sammenslutningene spille en aktivt medvirkende rolle. Uten den frivillig entusiasme og innsatsvilje som organisasjonene er bærere av, vil velferdssamfunnet være vanskelig å videreutvikle.
Grunnsynene hviler på tre ulike oppfatninger av hva frivillige sammenslutninger bidrar med i samfunnet. For det første driver organisasjonene medlemsbasert virke, der individer går sammen for å drive en aktivitet, fremme en interesse, løse et problem eller på andre måter forholde seg til et kollektivt anliggende. For staten bidrar medlemsbasert virke til å realisere overordnede mål knyttet til idealer som demokrati, tilhørighet, fellesskap o.l. Som det framgår av den departementsvise statusbeskrivelsen (vedlegg 1 i meldingen), tildeles en relativt liten andel av statens totale midler på grunnlag av medlemsbaserte virksomheter.
For det andre står frivillige sammenslutninger for det som bredt kan betegnes som verdibasert samvirke. Dette er virksomheter der organisasjonens egenart, ressurser og verdigrunnlag kommer til syne gjennom måten virksomheten er utformet på. Når staten går inn i samvirketiltak, vil det gjerne være for å utløse de særegne bidragene fra organisasjonen, eller for å støtte opp under disse. Krisesentre for kvinner, holdnings- og informasjonskampanjer, kalking av vassdrag o.l. er eksempler på slike samvirkeaktiviteter. Slik det framgår av disse eksemplene, kan velferdsytelser produseres som samvirkeprosjekter på mer permanent basis.
For det tredje står organisasjonene for det en kan kalle fortjenestefri velferdsproduksjon. Her ønsker staten å kjøpe ytelser som vanligvis er basert på faglig kompetanse, krav til effektivitet og målrettethet.
Skillet mellom verdibasert samvirke og fortjenestefri velferdsproduksjon vil i praksis ikke alltid være like klart. Til tider kan det være vanskelig å fastslå om den frivillige aktiviteten egentlig har noe frivillig særpreg, og dermed om hvilken kategori den bør plasseres i.
Statlige støtteordninger kan tilpasses
dette utgangspunktet slik at en oppnår en symmetri mellom organisasjonenes
virke, og de støtteformer og kontrollordninger som statsforvaltningen tar i
bruk. Dette innebærer at en utvikler støtteordninger som er innrettet mot å
fremme medlemsbasert virke, verdibasert samvirke og fortjenestefri
velferdsproduksjon (som er den tallmessig/økonomisk sett største
støttekategorien). Med dette utgangspunktet kan en beskrive tre
støttekategorier:
Grunnstøtte
Grunnstøtte er i hovedsak beregnet på
å fremme medlemsbaserte aktiviteter i organisasjonene. Støtten kan gis med
utgangspunkt i antall medlemmer, lokale lag og ulike aktivitetsmål, eller
som en rund sum til en virksomhet.
Aktivitetsstøtte
Denne betegnelsen omfatter midler som er beregnet på aktiviteter i regi av frivillige sammenslutninger. Støtten kan dekke utgiftene ved tiltaket fullt ut, eller den kan inngå som delfinansiering ved siden av midler som organisasjonen selv bringer fram. Informasjons- og holdningskampanjer, frivillighetssentraler, og en rekke kulturtiltak er eksempler på aktiviteter i denne kategorien. Virksomheten kan være tidsbegrenset, men kan også ha en mer permanent karakter.
Det offentlige går relativt ofte inn i
samarbeid med frivillige organisasjoner for å realisere felles mål. Gjennom
denne typen samvirke kan det offentlige nyte godt av det verdigrunnlaget,
det engasjementet og den egeninnsatsen som den frivillige organisasjonen
tilfører.
Produksjonsstøtte
Denne betegnelsen omfatter støtteordninger som skal realisere offentlige velferdsoppgaver eller tiltak gjennom ordninger som eies eller drives av frivillige organisasjoner. Fellesnevneren for disse er at et eventuelt overskudd ikke kan tas ut som fortjeneste av eierne, men blir pløyd tilbake i virksomheten. Betegnelsen fortjenestefri velferdsproduksjon brukes om denne kategorien, og støtten betegnes som produksjonsstøtte.
Kap. 6 i meldingen redegjør for hvilke prinsipielle vurderinger som ligger bak hver av de tre kategoriene, hvilke virkemidler som er best egnet for å fremme dem, og hvilke kontrollformer som passer til disse tre formene. Dette sammenfattes slik det er gjort i tabell 3 i meldingen.
Gjennom ulike former for kontakt med politikere og forvaltning fremmer organisasjonene sine interesser overfor det offentlige. Dette samarbeidet mellom myndigheter og organisasjoner er et svært viktig premiss for utformingen av den offentlige politikken. Organisasjonene representerer en annen mulighet for innflytelse enn den som kommer til uttrykk ved valg. Men dersom denne kanalen skal avspeile medlemmenes syn, forutsettes det at organisasjonene har et demokratisk beslutningssystem som fremmer medlemmenes interesser. Det er også viktig at medlemmene tar del i organisasjonens indre liv, og er aktive i utformingen av organisasjonens syn.
Fra statens side har støtte til medlemsbasert virksomhet gjerne vært begrunnet i ønsket om å styrke demokratiet. Slike begrunnelser er først og fremst knyttet til støtten til barne-, ungdoms- og kulturorganisasjoner.
Ved demokratibegrunnelser er organisasjonens aktivitet underordnet i forhold til måten virksomheten drives på. Når statsmidler er demokratibegrunnet er det først og fremst den demokratiske strukturen som virksomhetene foregår innenfor som framheves. Beslutningsprosessene skal fremme demokratiske holdninger og fortrolighet med demokratiets virkemåter. Vanligvis stilles organisasjonene fritt til å disponere midlene innen egne formål.
Trening i demokratisk sinnelag er ikke bare avhengig av at det finnes tilgjengelige demokratiske strukturer, men også at disse inneholder saksforhold som blir oppfattet som meningsfulle for deltakerne. Det er viktig at medlemmer opplever at de har innflytelse over saker som angår dem selv.
Frivillige organisasjoner har også en viktig rolle i brukerdemokratiet. Mange organisasjoner representerer grupper som er konsumenter av offentlige tjenester og private ytelser. Etter 1980 har kommunene fått større råderett over utformingen av de offentlige tilbudene innen områder som utdanning, helse og sosiale tjenester, kultur, idrett, barne- og ungdomstiltak. Dersom kommunale tilbud skal gi et representativt bilde av brukernes behov, er det viktig at organisasjonene fungerer på en demokratisk måte.
Regjeringen mener at kravet om demokratisk beslutningsstruktur skal gjøres sterkere gjeldende på områder hvor dette i dag ikke er noe uttalt krav for å oppnå statsstøtte.
En del organisasjoner får statsstøtte med den begrunnelse at deres bidrag er samfunnsnyttig, og at virksomheten utgjør et supplement til offentlige tiltak. På en rekke samfunnsområder som forsvar, samferdsel og kultur finner en organisasjoner hvis virke blir betraktet som samfunnsnyttige, og som mottar statsstøtte uten at det er knyttet uttalte mål til statens bevilgninger. Målsettingene med støtten er gjerne formulert på et overordnet nivå, men ikke uttrykt som direkte vilkår for å få statsmidler. For eksempel er statlig støtte til idretten delvis begrunnet med samfunnsmessige helsevirkninger og betydning for barns oppvekstmiljø. Staten ønsker å stimulere virksomheten, men uten å stille konkrete krav eller forventninger til hvordan den utøves.
Som kriterium for fordeling av midler til organisasjonene er imidlertid samfunnsnytte vanskelig å anvende. Dels fordi flertallet av frivillige organisasjoner er samfunnsnyttige, i en eller annen forstand. For at kjennetegnet skal kunne benyttes ved fordelingen av offentlige midler, må en først klargjøre hva slags samfunnsnytte det dreier seg om, og hvorfor det offentlige ser det som spesielt viktig å realisere akkurat denne formen for nytte. Dette er primært en politisk oppgave.
Som begrunnelse for offentlig støtte til frivillige organisasjoner åpner samfunnsnytte for politiske preferanser, nedfelt som vide fullmakter til å utfolde egenart uten omfattende statlige restriksjoner.
Frivillige, sivile sammenslutninger bidrar til å knytte mennesker sammen i meningsfulle fellesskap og aktiviteter. Idrettsorganisasjonene står for et stort spekter av idretts- og fritidsaktiviteter. Barne- og ungdomsorganisasjonene har ansvar for et stort og variert innslag av sang- og musikktilbud, kultur og fritidsaktiviteter. Bygdelag og velforeninger knytter sammen mennesker med felles kultur og interesser. Turist- og friluftsforeninger og miljøorganisasjoner samler dem med interesse for natur, miljø- og dyrevern. Humanitære organisasjoner har et verdigrunnlag og virksomheter som primært retter seg mot andre menneskers livssituasjon, både i inn- og utland. I tillegg kommer den store floraen av hobbyorganisasjoner.
Frivillige sammenslutninger har en evne til å organisere mennesker i meningsbærende fellesskap. Dette er et grunnleggende trekk de har felles, uavhengig av ytre formål.
Evnen til å skape meningsdannende sosiale nettverk skiller sivile sammenslutninger fra markedsaktører og offentlig virke. De sivile aktivitetene har en egenverdi som går ut over de virksomhetene som til enhver tid bedrives.
Organisasjonene er viktige samarbeidspartnere for det offentlige i det som betegnes som den « korporative kanalen ».
En begrunnelse for at staten skal yte grunnstøtte til frivillige organisasjoner, er at de artikulerer interesser på vegne av mindre grupper. Organisasjonene gir interessegrupper et ansikt og en stemme, og en anledning til å ytre seg i mediaoffentlighet og overfor politiske beslutningstakere. Et argument for å støtte opprettelsen av interessegrupper er altså at stat og kommuner dermed får en motpart og en høringsinstans som kan gi uttrykk for hvordan offentlige tiltak blir oppfattet av de involverte. Selv om dette argumentet benyttes i deler av forvaltningen, er det vanskelig å gi det allmenn gyldighet.
Gjennomgangen i vedlegg 1 i meldingen, departementenes statusbeskrivelse, viser at det er relativt få områder innenfor statsforvaltningen hvor denne type begrunnelse er eksplisitt benyttet. Det er først og fremst organisasjoner for funksjonshemmede og innvandrergrupper som har mottatt statlige midler på dette grunnlaget.
Statsforvaltningen mangler altså overgripende og prinsipielle retningslinjer for interessegruppestøtte. Argumentet er benyttet i noen sektorer, men ikke i andre. Spørsmålet er derfor hvordan en skal formulere en allmenn begrunnelse som kan gi anvisning på når organisasjoner bør få slik støtte. Når det gjelder støtte til opprettelse av interessegrupper, bør dette i framtiden først og fremst forbeholdes grupper som har vanskelig for å organisere seg på egen hånd.
1) Grunnstøtte. Statlige midler for å realisere medlemsbasert virke betegnes gjerne som frie, dvs. de gis uten krav om bestemte anvendelser. Regjeringen vil likevel understreke den alminnelige begrunnelse for at det gis statsstøtte til frivillige organisasjoner: Gjennom grunnstøtteordninger ønsker Regjeringen å realisere målsettinger knyttet til deltakelse, lokalt foreningsarbeid og demokratiske beslutningsprosesser. Regjeringen ønsker også å gjøre det mulig for mindre interessegrupper å artikulere sine interesser på nasjonalt nivå. Det er viktig at støtteordninger blir utformet slik at frivillige organisasjoner fortsatt er sikret en fri og uavhengig stilling i samfunnet.
I framtiden vil Regjeringen gå inn for at statlige forventninger, knyttet til de målsettingene som er gjengitt ovenfor, artikuleres mer eksplisitt overfor organisasjonene. Det bør trekkes et tydelig skille mellom forventninger som er av mer overordnet karakter, og betingelser som er et vilkår for å få utløst statsstøtte.
Kjerneintensjonen bak grunnstøtte er ønsket om å stimulere til aktiv deltakelse i samfunnslivet på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Aktiv deltakelse kan organisasjonene realisere på mange måter, og staten bør ikke øremerke denne typen støtte for konkrete aktiviteter.
Det er viktig å understreke at målsettingen bak grunnstøtte ikke er å skaffe flest mulig medlemmer til organisasjonene. Det er aktivitet og deltakelse i organisasjonene staten ønsker å fremme. Det er alltid fare for at organisasjoner kan utvikle et aktivt sentralt nivå med betalte funksjonærer, uten en tilsvarende medvirkning fra medlemmer i de lokale leddene.
Med det store mangfoldet som den
frivillige organisasjonsfloraen representerer, vil det være vanskelig å
finne fram til enkle og entydige kriterier som passer for alle typer
organisasjoner. Det er viktig at departementer som administrerer
grunnstøtteordninger, sørger for at de tildelingskriteriene som benyttes,
fanger opp de mange nyansene i de frivillige organisasjonenes virke. Det er
viktig at tildelingskriterier er tilpasset organisasjonenes størrelse.
Tildelingskriterier bør ikke utformes slik at organisasjonenes autonomi blir
truet. Organisasjonene bør kunne bevare sin egenart og sin evne til å endre
seg i takt med samfunnet omkring. Det bør derfor søkes å tilpasse omfanget
av statlige kontrollordninger til formålet med og omfanget av den støtte som
ytes.
2) Støtte til infrastruktur. Staten kan også fremme lokalt, foreningsbasert virke gjennom å gi støtte til avgrensede deler av organisasjonenes driftsutgifter. For eksempel kan det gis øremerket støtte til leie av lokaler, kontorutstyr, telefon og portoutgifter. En rekke kommuner subsidierer frivillig virke ved å redusere husleie, porto, telefon og administrasjonsutgifter for frivillig virke, også Kulturdepartementets midler til idrettsanlegg er en måte å subsidiere idrettslagenes virke på.
Frivillige aktiviteter har et stort mangfold, og de fleste oppstår lokalt. Særlig nye initiativ som ikke springer ut av noen landsomfattende sammenslutning, kan til tider ha vanskelig for å få støtte gjennom etablerte ordninger. Det er derfor viktig at det også finnes støttemidler ved siden av de etablerte støtteordningene for landsomfattende organisasjoner, slik at også nye initiativ kan få hjelp til å komme i gang.
Generelt bør ikke statlige kontrollordninger føre til at de frivillige organisasjonene tvinges til å endre sin struktur eller sin grunnleggende virkemåte. Regjeringen vil derfor legge opp til at tildelings- og kontrollordninger bør være så enkle og oversiktlige som mulig. Statens dokumentasjonskrav må ikke være av et slikt omfang at store deler av organisasjonens administrative kapasitet må benyttes til å imøtekomme disse kravene.
Til grunn for kontrollen har det vanligvis ligget informasjon om fjorårets virksomhet gjennom årsmelding, revisorrapport m.v. Ifølge økonomireglementet skal alle organisasjoner i regnskaps form kunne dokumentere at statlige midler har vært anvendt på korrekt måte. Men når tildelingskriteriene og målsettingene bak tildelingen av midlene ikke er sammenfallende, vil denne typen tildelingskontroll ikke gi informasjon om organisasjonen faktisk har søkt å realisere de oppsatte målene. Det er derfor viktig å kunne innhente tilleggsinformasjon om hvordan organisasjonene realiserer de målene som ligger til grunn for bevilgningen.
Kontroll med antall medlemmer eller med organisasjonenes regnskaper gir ikke noe bilde av om organisasjonen har et aktivt foreningsliv eller fungerer demokratisk. En ensidig vektlegging av formelle sider ved driften (som f.eks. antall lokale lag, medlemskap osv.) vil kunne føre til at organisasjoner gjør mest mulig for å fylle disse kriteriene, uten at dette nødvendigvis avspeiler økt medlemsaktivitet.
For staten er det vanskelig å fullt ut forhindre slike vridningseffekter uten enten å foreta øremerking av støtten til organisasjonene, eller å drive intensiv kontroll med anvendelsen av midlene. Slike rutiner vil kunne være kostnadskrevende og vanskelig å forene med respekten for organisasjonenes grunnleggende autonomi og medlemmenes rett til å være herrer i egne hus.
I tillegg til tildelings- og regnskapskontroll bør forvaltningen derfor supplere med andre former for kommunikasjon med organisasjonene:
1) Organisasjoner som mottar grunnstøtte innenfor en støtteordning, bør delta i evalueringer av aktivitetsnivået blant medlemmene. Slike undersøkelser kan gjennomføres som statistiske egenevalueringer etter en felles, fastsatt mal, eller de kan utføres av eksterne organ. Dersom slike undersøkelser viser at aktivitetsprosenten er urimelig lav eller synkende, vil forvaltningen måtte kunne vurdere om dette skal få konsekvenser for omfanget av grunnstøtten.
Staten bør også, i samarbeid med organisasjonene, kunne foreta stikkprøveevalueringer av virksomheten i et tilfeldig utvalg av organisasjoner. Slike evalueringer vil kunne gi nyttig informasjon for begge parter. For organisasjonen kan slik informasjon gi nyttig innsikt i eget virke som medlemmene selv kan benytte til å utvikle virksomheten.
2) I noen sammenhenger kan det være aktuelt å gjennomføre en dialog mellom departementet og tilskuddsmottaker. Stønadsbeløpets størrelse og uttrykte forventninger vil være avgjørende for om denne formen kan brukes.
Regjeringen ønsker gjennom evalueringer, forskning og utredning å styrke kunnskapen om de frivillige organisasjonene, og de endringsprosesser som foregår innen det frivillige virke.
Staten yter i en del tilfeller støtte til paraplyorganisasjoner. For de frivillige organisasjonene kan det gi mange fordeler å gå sammen i større enheter. Ofte vil felles problemoppfatninger og enighet om strategier overfor myndigheter og omgivelser utgjøre forutsetninger for slike allianser. Det er også ofte gunstig for departementene å samhandle med frivillige sammenslutninger via paraplyorganisasjoner.
For at en paraplyorganisasjon skal gi et representativt bilde av medlemsorganisasjonenes syn, så kreves det at medlemsorganisasjonene har kontroll over paraplyenheten. Slik kontroll kan knyttes til to forhold, nemlig demokratisk innflytelse og økonomisk styring.
For å sikre de deltakende medlemsorganisasjonene størst mulig innflytelse over paraplyorganisasjonen, bør slike prinsipielt være finansiert av de deltakende medlemsorganisasjonene. Det kan være uheldig at statens midler benyttes til å finansiere paraplyenheten direkte. Slik støtte kan bidra til å konservere bestemte organisasjonsallianser.
Dersom de deltakende organisasjonene selv har kontroll over de økonomiske sidene ved sitt eget medlemskap, øker sannsynligheten for at paraplyorganisasjonen avspeiler medlemmenes syn og preferanser.
Der staten går inn med midler for å sikre driften, blir det særlig viktig å sikre at medlemsorganisasjonene har demokratisk kontroll over paraplyenheten. I situasjoner der medlemsorganisasjoner trekker seg ut av et paraplysamarbeid, bør støtten til paraplyenheten vurderes på nytt. Dersom en paraplyenhet ikke fullt ut representerer bredden i det frivillige engasjementet på et område, bør forvaltningen også trekke inn andre organisasjoner som samarbeidspartnere.
De begrunnelsene som gjengis her, utgjør sammenfatninger av praksis på tvers av departementsgrensene.
Offentlige midler er gjerne blitt satt inn for å stimulere ny og annerledes velferdsproduksjon. Historisk har frivillige organisasjoner ofte vært først ute med tiltak overfor svake eller utsatte grupper. Organisasjonene har sett behovene først, og har gjerne fått støtte til å sette i gang ny virksomhet.
Ofte har også frivillige tiltak oppstått som egenorganisering blant dem som er blitt rammet av en sykdom eller en vanskelig livssituasjon. Ofte har deltakerne organisert seg etter selvhjelpsprinsippet: mindre grupper rundt et felles problem, innrettet på å støtte og hjelpe hverandre.
Etter hvert som det offentlige ansvarsområdet har ekspandert, har mange pioneraktiviteter blitt en del av den offentlige velferdspolitikken. På mange områder har forvaltningen utviklet egne målsettinger på virksomhetsområder hvor organisasjonene tidligere har rådd grunnen alene. Samtidig har organisasjoner i økende grad blitt medvirkende i den offentlige velferdspolitikken, og det frirom de tidligere hadde til å benytte offentlige midler til å realisere egne mål, er på flere områder gradvis blitt redusert. Høy grad av målrettethet i bruken av støttemidler kan derfor føre til at organisasjonene får svekket sin pionerrolle og sin evne til å utvikle nye, innovative tiltak.
Regjeringen vil legge vekt på at samvirkeprosjekt også gir rom for frivillige tiltak som går på tvers av offentlige sektorgrenser.
Regjeringen vil understreke at det er viktig at de vilkårene som departementene knytter til samvirketiltak, ikke er av en slik art at frivillige organisasjoner risikerer å få svekket sitt særpreg og sin egenart.
Samvirkeaktiviteter kan beskrives som enten departements- eller organisasjonsinitierte. Når departementene tar initiativ, vil vanligvis en vesentlig andel av virksomheten bli offentlig finansiert. Ved organisasjonsinitiert samvirke der organisasjonene ber om støtte til egne tiltak, vil andelen statsstøtte variere.
Ofte benytter forvaltningen organisasjonene til å gjennomføre informasjons- og holdningskampanjer for det offentlige. Ved å benytte frivillige sammenslutninger til å formidle informasjon får myndighetene sitt budskap fram til grupper som det ellers ville ha vært vanskelig å nå. I store organisasjoner utgjør medlemsmassen ofte omfattende lokale nettverk, og ved å aktivisere disse blir budskapet spredd på en effektiv måte. Her nyter myndighetene godt av det verdifundament som organisasjonene bygger på, og det engasjement som medlemmene besitter.
Til tider kan det oppstå uenighet om hvem som egentlig « eier » et samvirketiltak. Det offentliges representanter vil gjerne hevde at siden staten betaler en stor andel av utgiftene, er det rimelig at staten også kan sette normer for drift og innhold av virksomheten. De frivillige organisasjonene vil på sin side gjerne hevde at dette primært er en frivillig aktivitet som staten er med på å finansiere, og at kontrollen med virksomheten derfor bør ligge hos organisasjonen som formelt sett eier virksomheten. Samvirketiltak bærer dermed noen ganger i seg en grunnleggende tvetydighet om det er staten som støtter en frivillig virksomhet, eller om det er organisasjonen som bidrar til å realisere offentlige velferdsmål.
Når slike forhold ikke er avklart, vil det kunne oppstå uenigheter rundt den virksomheten som er satt i gang. Det er derfor viktig å finne fram til kriterier som gjør det mulig å vurdere hvem som skal ha eiendoms- og disposisjonsrett over et samvirkeforetak.
Ett kriterium kan knyttes til ressursinnsatsen i foretaket. I samvirketiltak vil statens andel av totalkostnadene variere; fra relativt beskjedne beløp til full offentlig finansiering. Ved siden av sine økonomiske midler bidrar organisasjonene gjerne også med andre ressurser, som egen sentralorganisasjon og lokallag, eget personale og frivillig, ubetalt arbeidskraft. Samvirketiltak innebærer også at organisasjonene stiller sitt allmenne renommé til disposisjon for fellesskapets interesser.
Regjeringens syn er at kontrollen over samvirkeforetak bør stå i forhold til de ressursene som de enkelte samarbeidspartnerne skyter inn. Fra organisasjonenes synsvinkel innebærer dette at jo større deres egeninnsats er, jo større frirom bør de kunne få for å utføre oppgavene på sin egen måte, og i tråd med egne målsettinger. Men prinsippet innebærer også at når staten yter hovedtyngden av ressursene i et samvirkeforetak, så må organisasjonene finne seg i at det også stilles krav til tiltakets form, innhold og resultatrapportering.
Regjeringen vil understreke at samvirkeformen først og fremst bør benyttes når staten ønsker å utløse organisasjonenes egenart som frivillige sammenslutninger for å realisere felles mål. Denne målsettingen krever at departementene er i stand til å artikulere en oppfatning av hvilke former for egenart de ønsker å utløse. Slik egenart kan kortfattet framstilles i 7 punkter:
| - | organisasjonenes evne til å initiere ny eller alternativ virksomhet, |
| - | deres evne til å organisere verdibaserte aktiviteter, med et innhold som skiller seg fra tilsvarende offentlige, |
| - | deres muligheter til å mobilisere kompetanse og ressurser som det offentlige selv mangler, |
| - | deres evne til å målbære viktige budskap og holdninger, |
| - | deres evne til å skape sosial integrasjon og sosiale fellesskap gjennom sine aktiviteter, |
| - | utløse frivillige ressurser, som ulønnet arbeid, egne økonomiske midler, kontaktnettverk m.v, |
| - | mobilisere oppslutning om en sak, en interesse, et synspunkt eller liknende, |
| - | deres forankring i eget verdigrunnlag, mandat eller internasjonale avtaler. |
Både for organisasjoner og departement er det ønskelig at man for framtiden kan komme fram til felles oppfatninger av hva som skal kjennetegne et konkret samvirkeprosjekt. Til grunn for samarbeidet bør ligge en avtale som spesifiserer hvilke betingelser departementet knytter til de tildelte midlene. En slik avtale bør, som et minimum, inneholde følgende punkter:
En spesifisering av samvirketiltakets formål, innhold og varighet. Partene bør på forhånd være enige om hva som er tiltakets formål, og hva virksomheten skal gå ut på. Det bør også være klart hvilken tidsperiode samarbeidet gjelder for, og hvor langt i tid partenes forpliktelser overfor den andre strekker seg.
En spesifisering av den dokumentasjon av tiltak og resultater som knyttes til bevilgningen. Avtalen bør også inneholde de krav staten setter til dokumentasjon av regnskap og måloppnåelse.
En spesifisering av hvilken instans som har ansvar for prosjektet. Avtalen bør tydeliggjøre hvem som er økonomiske samarbeidsinstanser på henholdsvis stats- og organisasjonssiden. Den bør også gjøre det klart hvilken instans som har ansvar for gjennomføringen på organisasjonssiden.
Kontrollen av samvirkeprosjekter bør tilpasses innholdet i den avtalen som er inngått mellom departementet og den frivillige sammenslutningen. I tillegg til ordinær kontroll av budsjett og regnskap, bør det også etableres enighet mellom avtalepartene om hvilke oppfølgingskriterier som er best egnet til å registrere graden av måloppnåelse. For å unngå senere uenighet om hva som er de beste kriteriene på suksess, bør presiseringen av gode resultatmål foreligge før prosjektet settes igang, og eventuelt tas inn i selve avtalen.
Hvor store ressurser som bør brukes på resultatkontroll, er et vurderingsspørsmål som må avgjøres i hvert enkelt tilfelle. Generelt bør kontrollinnsatsen stå i et rimelig forhold til ressursinnsatsen.
Statens adgang til å stille krav til tiltakets innhold, resultatrapportering og kontroll vil øke med dens andel av ressurser i tiltaket.
Spørsmålet er hvilke særegne fortrinn fortjenestefrie ytelser i regi av frivillige organisasjoner har, når en sammenlikner dem med ytelser fra det offentlige selv, eller fra fortjenestebasert virksomhet. Under hvilke betingelser er fortjenestefrie ytelser å foretrekke?
Et sett med fortrinn kan knyttes til den økonomiske organiseringen. Fortjenestefrie velferdsytelser har som nevnt ikke som formål å maksimere overskuddet for private kapitaleiere. Det innebærer for det første at dersom virksomheten fører med seg noe overskudd, så vil dette gå tilbake til driften.
At overskuddet ikke kan tas ut som profitt er spesielt viktig i sammenhenger der det er vanskelig å kontrollere kvaliteten på den ytelsen som produseres. Det kan f.eks. dreie seg om omsorgsytelser. Fortjenestefri organisering kan være en fornuftig organisasjonsform på områder hvor kvalitetskontroll er vanskelig.
Frivillige sammenslutningers ønske om å prioritere kvalitet framfor økonomisk overskudd gjelder nødvendigvis ikke alle aktiviteter. Frivillige sammenslutninger kan benytte sine ressurser til å skape inntekter til andre deler av sin virksomhet. En sammenslutning kan f.eks. bruke sine medlemmer til å utføre en jobb for kommunen, mot at betalingen skjer som en godtgjørelse til foreningen. Når en frivillig sammenslutning påtar seg en betalt oppgave primært for å tilføre hovedorganisasjonen midler, er det altså liten grunn til å tro at virksomheten vil ha andre kvaliteter enn dem man vil finne i fortjenestebasert virke.
Frivillige sammenslutninger som virker internasjonalt, kan ha bygget opp en kompetanse og et nettverk som gir anledning til å utføre arbeidsoppgaver på en annen måte enn det offentlige myndigheter kan. Når frivillige sammenslutninger utgjør en alternativ, ikke-statlig kanal for bistand er dette en kvalitet som skiller dem fra det offentlige hjelpeapparatet.
Et annet fortrinn ved fortjenestefri velferdsproduksjon er at den frivillige produsenten til tider bidrar med egne midler. I bistandsprosjekter er det for eksempel ikke uvanlig at den utøvende organisasjonen setter inn egne ressurser, enten direkte i prosjektet, eller gjennom egne tiltak som knyttes til den offentlig finansierte bistanden. Også andre frivillige organisasjoner som påtar seg oppgaver for det offentlige vil ofte trekke inn egne økonomiske ressurser. Også sammenslutninger som driver institusjoner subsidierer i varierende grad virksomheten med egen infrastruktur, i form av bygninger, eiendom, fondsmidler m.v.
Når frivillige organisasjoner utfører en oppgave for det offentlige og setter inn egne økonomiske ressurser, vil et slikt samarbeid som regel underbygge organisasjonens formål. Sammenfattende kan en si at jo større egenfinansieringen er, jo større er det komparative fortrinnet fortjenestefrie velferdsprodusenter vil ha overfor offentlige og fortjenestebaserte konkurrenter.
Til tider vil fortjenestefrie ytelser også knytte til seg frivillig, ubetalt arbeidskraft. Medlemmer og sympatisører trekkes inn i virksomheten, og utfører arbeidsoppgaver ved siden av betalt personale og fagfolk. På en rekke områder er det etter hvert blitt mer vanlig å trekke inn frivillige og knytte deres engasjement og kompetanse til hovedvirksomheten. Mange museer har f.eks. egne foreninger av frivillige. Aldersinstitusjoner søker i økende grad å knytte frivillige til virksomheten. Det samme gjelder kulturorganisasjoner, natur- og miljøorganisasjoner og andre, der virksomheten ofte forutsetter en omfattende frivillig innsats.
Frivillige organisasjoner står for en del velferdstiltak som i liten grad inneholder egenfinansiering eller ubetalt arbeid, og heller ikke er preget av organisasjonens verdigrunnlag i vesentlig grad. Ofte vil slike tiltak være fullt ut finansiert over offentlige budsjetter, og virksomheten kan sees som utkontraktering, dvs. offentlig kjøp av velferdsytelser som produseres i regi av frivillige organisasjoner.
Det er Regjeringens syn at i tilfeller hvor frivillig særpreg er svakt eller mangler helt, bør ikke kontrollen med den frivillige svirksomheten avvike fra den som gjøres gjeldende for tilsvarende markedsbasert eller offentlig virke.
Den forskningsbaserte kunnskapen om de frivillige sammenslutningene i Norge er spredt og lite systematisk. På store områder, som f.eks. sang og musikk, kultur, barn og ungdom, finnes det lite kunnskap om hvordan organisasjonslivet fungerer i dag. Også den forskningsbaserte kunnskapen om idrettens rolle i lokalsamfunnet er begrenset.
For å få bedre innsikt i de endringsprosessene som foregår i samspillet mellom de frivillige organisasjonene og samfunnet, er det nødvendig med økt forskningsbasert kunnskap.
Det ansees som spesielt viktig å oppdatere kunnskapen på følgende områder:
| - | Empirisk kartlegging. Kunnskapen om de viktigste kjennetegnene ved frivillig sektor bør oppdateres. |
| - | Frivilligheten i lokalsamfunnet. Det er viktig å få fram økt kunnskap om hvilken betydning frivillige sammenslutninger har i lokalsamfunnet. |
| - | Sosial effekt. Frivillig virke på områdene sang, musikk, idrett, kultur m.v. utgjør viktige sosiale møtesteder i lokalsamfunnet, og for mange dannes permanente sosiale nettverk gjennom frivillig deltakelse. |
| - | Eierformer og inntektsgrunnlag. Det er behov for mer viten om hvordan ulike eierformer er vevd sammen, og hvilke konsekvenser sammenvevinger mellom kommersielt virke og frivillig organisering får for organisasjonenes egenart og frivillige engasjement. Det er også behov for mer kunnskap om organisasjonenes inntektsgrunnlag, om variasjoner i inntektskilder, om hvordan organisasjonene disponerer sine inntekter, og om hvor stor andel som tilflyter ulike aktiviteter. |
| - | Frivillighet, demokrati og nye former for medlemskap. Det er ikke uten videre gitt at sammenslutninger som har en demokratisk struktur, alltid fungerer demokratisk. |
| - | Nordisk frivillighetsforskning. Den nordiske frivillighetstradisjonen har historisk en folkelig forankring som skiller den fra både den angloamerikanske og den europeiske frivilligheten. Regjer-ingen ser det som en viktig oppgave å bidra til å bevare og styrke denne tradisjonen. |
For å få bedre kunnskap om hvordan de frivillige organisasjonene arbeider, er det også viktig å foreta evalueringer av dem. Forskningsbaserte evalueringer bør kunne gi økt innsikt i organisasjonenes særegne arbeidsformer og driftsmåter, til nytte for både organisasjonene selv og statsforvaltningen.
Tilleggsmeldingen skisserer ulike virkemidler staten kan benytte for å bedre rammebetingelsene, og stimulere til aktivitet i frivillige organisasjoner:
| 1. | Regjeringen ønsker gjennom reguleringer i spillemarkedet å legge til rette for en bedret økonomisk situasjon for frivillige organisasjoner. Regjeringens hovedmålsetting med reguleringene er å sikre at en størst mulig andel av omsetningen for lotterier tilfaller det lotteriverdige formål. Regjeringen vil vurdere å innføre krav om minimumsandel av overskudd til det lotteriverdige formål for samtlige lotteriformer. Sentralt i arbeidet med å skape ordnede forhold i lotterimarkedet står opprettelsen av et statlig lotteritilsyn. Regjeringen ser et særlig behov for reguleringer i spilleautomatmarkedet. Justisdepartementet har allerede innført en øvre grense for antall automater en organisasjonen kan oppstille, og det er utarbeidet kriterier for hvilke typer automater som kan oppstilles i markedet. Regjeringen vil videre gå inn for å innføre aldersgrense for spill på automater, at det opprettes et sentralt automatregister og se nærmere på behovet for en avgrensing mht. hvor automater kan utplasseres. Det vurderes også å innføre en autorisasjonsordning for alle entreprenører og lokalinnehavere for ulike lotteriformer. I en situasjon der en søker å skaffe bedret oversikt i det private lotterimarkedet gjennom reguleringer og kontroll, finner Regjeringen det ikke tilrådelig å gi tillatelse til opprettelse av et nytt fjernsynslotteri. Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke gi konsesjon til opprettelse og drift av lotteriet BingoLotto. |
| 2. | Tilleggsmeldingen skisserer en statlig tilskuddsordning til frivillige organisasjoners lokale lag og foreninger. Hensikten med støtten vil være å legge til rette for aktivitet og deltakelse i, og etter initiativ fra, medlemsbaserte foreninger som arbeider for barn og unge. Staten vil i liten grad legge føringer på anvendelse av støtten, ut over enkelte overodnede målsettinger. Tilskuddsordningen er ment å understøtte organisasjonenes primæraktiviteter. Regjeringen ønsker på denne bakgrunn å legge opp til at kontrollordningen ikke skal være av et slikt omfang at det fører til uønsket byråkratisering og profesjonalisering av organisasjonens lokalledd. For å kunne komme i betraktning som støttemottaker, forutsettes det at de lokale foreningene har en demokratisk styringsstruktur, et allmennyttig formål og driver aktiviteter for barn og unge. Staten kanaliserer støtten ned til organisasjonene gjennom et samarbeid med fylkeskommuner og kommuner. Fastsettelse av størrelsen på overføringer til fylkeskommunene og kommunene foretas på grunnlag av antall innbyggere i målgruppen under 18 år. Staten overfører midlene til fylkeskommunene. Kommunene bør inneha den kunnskap om lokale forhold som er nødvendig for at støtteordningen skal kunne forvaltes til beste for det lokale foreningsliv. Den enkelte kommune foretar en prioritering av støtteberettigede organisasjoner, og fastsetter støttebeløp pr. organisasjon. En oversikt over kommunenes prioritering sendes fylkeskommunen, som står for utbetalingen til lagene. Fylkeskommunen vil disponere en andel (5 %) av de statlige overføringene, som vil være forbeholdt støtte til samarbeidstiltak mellom lokale organisasjoner på tvers av kommunegrenser, samt å stimulere til utvikling av det lokale organisasjonsliv. Statlige overføringer til lokalt, frivillig virke vil bli bevilget over Kulturdepartementets budsjett og over spillemidler til idrettsformål. Det økonomiske grunnlaget for den nye statlige støtteordningen er skapt gjennom en samordning av statlige spill. Regjeringen ønsker at Det norske Pengelotteriet (DnP) og Norsk Tipping slås sammen ved at DnPs spill (Pengelotteriet og FLAX) innlemmes i Norsk Tippings spilleportefølje. Den eksisterende fordelingsnøkkel for Norsk Tippings nåværende spill (N til hver av formålene idrett, kultur og forskning) opprettholdes. Innenfor hver av formålene idrett og kultur avsettes minst 10 % til tiltak rettet mot barn og unge. Satsingen på frivillige organisasjoners lokalt baserte arbeid for barn og unge vil finansieres av denne avsetningen. Disse midlene skal dekke overføringer til et mangfold av frivillige organisasjoner, innen ulike sektorer. Kulturdepartementet vil ha det administrative ansvaret for detaljutforming, iverksetting og oppfølgning av støtteordningen. |
| 3. | Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 gi en vurdering av skatte- og avgiftsreglene for frivillige organisasjoner. I den forbindelse vil Regjeringen også vurdere en fradragsordning for gaver til frivillige organisasjoner. |
Det økonomiske grunnlaget for økte overføringer foreslås etablert gjennom samordning av statlige spill.
Regjeringen foreslår, jf. Ot.prp.nr.74 (1997-1998), at Det norske Pengelotteriet og Norsk Tipping AS slås sammen ved at DnPs spill innlemmes i Norsk Tippings spilleportefølje. Den fordelingsnøkkel som gjelder for Norsk Tippings nåværende spill (N til hvert av formålene idrett, kultur og forskning) gjøres gjeldende for alle spillene etter sammenslåingen. Innenfor hvert av formålene idrett og kultur avsettes minst 10 % til tiltak rettet mot barn og unge.
Den foreslåtte støtteordningen for frivillige organisasjoners lokalt baserte arbeid rettet mot barn og unge vil finansieres av den delen av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping AS som avsettes til tiltak for barn og unge.
Statlige overføringer til aktivitet i regi av frivillige organisasjoners lokale lag og foreninger vil bli bevilget over Kulturdepartementets budsjett og over spillemidler til idrettsformål.
De overordnede kriterier for denne statlige støtteordningen er at organisasjonene må være demokratisk styrte, ha et allmennyttig formål og arbeide for barn og unge i målgruppen under 18 år i lokalmiljøet. Det legges opp til at lokale forhold i stor grad vil være bestemmende for hvilke organisasjoner som skal motta statlig støtte.
Regjeringen ønsker at organisasjoner innen ulike sektorer skal kunne motta støtte. Gjennom støtteordningen søker en å nå ut til det store mangfold av organisasjoner som arbeider for og med barn og unge. Dette kan f.eks, dreie seg om idretts- og kulturorganisasjoner, frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, humanitære organisasjoner, miljøvern- og friluftslivsorganisasjoner, livssynsorganisasjoner, velforeninger osv.
Både i St.meld. nr. 27 (1996-1997) og i tilleggsmeldingen er det fremsatt en målsetting om at det er aktivitet og deltakelse i lokale, frivillige organisasjoner staten ønsker å fremme gjennom sin støtte til det medlemsbaserte virke. Det er videre uttrykt at en gjennom en statlig støtteordning ønsker å være med å tilrettelegge for økt aktivitet i organisasjonene.
Den skisserte støtteordningen søker å nå ut til et bredt spekter av organisasjoner med svært ulike formål og aktivitetsgrunnlag. Det er derfor ikke ønskelig å etablere et entydig innhold for aktivitetsbegrepet.
Når staten ønsker å støtte aktivitet og deltakelse, er utgangspunktet at det er organisasjonenes primæraktiviteter som skal understøttes. Fra Regjeringens side er det viktig at aktivitetene bidrar til å opprettholde og videreutvikle et mangfold i organisasjonslivet. Det er videre et krav at den statlige støtten utelukkende skal benyttes til aktiviteter blant barn og unge.
Selve utformingen av aktivitetene og innholdet i disse er organisasjonenes eget anliggende og ansvar. Det vil fra statens side ikke bli gitt detaljerte føringer på hvordan organisasjonene skal tilrettelegge sitt aktivitetstilbud.
Kulturdepartementet vil ha det administrative ansvar for detaljutforming, iverksetting og oppfølgning av den nye støtteordningen rettet mot frivillige organisasjoners lokalt forankrede, medlemsbaserte virksomhet.
Det er viktig å understreke at det er de frivillige organisasjoners medlemsbaserte virke som utgjør målgruppen for støtteordningen. Det er organisasjonenes arbeid for og blant barn og unge på lokalt nivå fokus skal rettes mot. Barne- og familiedepartementet vil fortsatt inneha et sektorovergripende ansvar for statlig politikk rettet mot barn og unge.
Kulturdepartementet vil kun ha et sektorovergripende ansvar i forhold til støtten til lokale frivillige lag og foreninger.
Den tradisjonelle fag- og sektorfordelingen mellom ulike departementer mht. ansvaret for støtte til organisasjonenes sentralorganisasjoner, vil opprettholdes. Det betyr f.eks. at Barne- og familiedepartementet fortsatt vil ha ansvaret for støtten til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene på sentralt nivå, og at Miljøverndepartementet vil ha ansvaret for grunnstøtten til ulike miljøvern- og friluftsorganisasjoners sentralledd.
Regjeringen tar som utgangspunkt at en i realiteten har to mulige kanaler ned til lokallagene; organisasjonenes sentralledd eller offentlige kanaler dvs. fylkeskommuner/kommuner.
Et viktig argument mot å benytte organisasjonenes nasjonale ledd som kanal ned til lokalt basert virke, er at det ville medføre store administrative vanskeligheter for staten å skulle forholde seg til et svært stort antall sentralorganisasjoner gjennom én støtteordning. Et annet sentralt poeng i denne sammenheng er at dersom en kanaliserte statlige midler til lokal aktivitet gjennom sentralorganisasjonene, ville den nye støtteordningen være vanskelig å skille fra de eksisterende støtteordninger de ulike departementer administrerer over organisasjonenes sentralledd.
Dersom midlene eventuelt skulle kanaliseres gjennom organisasjonenes sentralledd, ville det måtte være en forutsetning at de i sin helhet skulle tilføres organisasjonenes lokallag.
Et problem med å benytte sentral- og paraplyorganisasjoner ville også være at en da ikke ville kunne nå mindre lokale organisasjoner, uten tilknytning til eller uten et nasjonalt ledd.
Et dilemma i denne sammenheng ville være at det å pålegge sentralorganisasjonene hvilke deler av en omfattende virksomhet som skal tilgodeses, ville kunne oppfattes som en statlig overstyring av organisasjonenes autonomi.
Regjeringen går inn for å benytte de ulike offentlige forvaltningsnivå som kanal ut til lokale, frivillige organisasjoner.
Staten vil i første rekke basere seg på et samarbeid med fylkeskommunene. Regjeringen foreslår at samtlige fylkeskommuner gis et grunntilskudd på 1 mill. kroner. De overskytende midlene i støtteordningen, ut over det samlede grunntilskudd på 19 mill. kroner, fordeles så pr. innbygger i målgruppen under 18 år i hvert fylke. Gjennom grunntilskuddet vil en oppnå at samtlige fylkeskommuner sikres et visst nivå på sine disponible midler. En oppnår en viss utjamningseffekt, ved at forskjellen i størrelsen på overføringene fylkeskommunene imellom vil bli mindre enn ved en ren tildeling pr. innbygger.
Regjeringen ønsker å innføre en todelt ordning for fordeling av midler fra fylkeskommunene til det lokale foreningsliv:
| 1. | For å oppnå en formålstjenlig fordeling av de statlige overføringene, mener Regjeringen det må utvikles et nært samarbeid mellom fylkeskommuner og kommuner. Kommunene må forutsettes å inneha eller kunne etablere, den kunnskap om det lokale foreningsliv som er nødvendig for å sikre at støtteordningen fyller sin hensikt. Etter at den statlige overføringen er fratrukket fylkeskommunens andel på 5 % (jf. pkt. 2), fastsetter fylkeskommunen økonomiske rammer for kommunene, basert på antall barn og unge i målgruppen i hver kommune. Fylkeskommunen kan eventuelt velge å gi alle kommunene et likt grunntilskudd, før det foretas en fordeling pr. innbygger i målgruppen. Kommunene vil ha et ansvar for å informere lokale lag og foreninger om støtteordningen. Gjennom samhandling med de frivillige organisasjonene må kommunene etablere en oversikt over lag og foreninger som har virksomhet som faller inn under ordningen, og som ønsker støtte til sine aktiviteter. En slik oversikt kan fremskaffes ved at demokratisk styrte organisasjoner som arbeider for barn og unge, registrerer seg hos kommunen. Den enkelte organisasjon må i den forbindelse gi en beskrivelse av sitt aktivitetsgrunnlag og sine primære målsettinger. En slik beskrivelse må inneholde et uttrykk for organisasjonens samlede aktivitetsomfang, og et anslag på kostnader forbundet med aktivitetstilbudet til barn og unge. I organisasjonenes anslag av eget aktivitetsomfang bør det inngå en sammenfatning av antall og type aktiviteter som drives for barn og unge, samt antall deltakere i disse aktivitetene. På bakgrunn av denne oversikten foretar kommunen en prioritering av de organisasjoner kommunen ønsker skal motta støtte, og fastsetter støttebeløp pr. organisasjon. Samlet skal innstilt beløp tilsvare størrelsen på kommunenes rammetilskudd. Regjeringen foreslår at det opprettes en ordning der kommunen sender en oversikt over sine prioriteringer, med støttebeløp pr. organisasjon, til fylkeskommunen. Fylkeskommunen foretar utbetaling av støtte til lagene, etter prioriteringen fra den enkelte kommune. Kommunens prioriteringer endres eller overprøves ikke av fylkeskommunen. |
| 2. | Regjeringen ønsker å støtte opp om samarbeid mellom lokale organisasjoner og utvikling av det frivillige organisasjonsliv. Det kan dreie seg om samarbeid mellom lokale organisasjoner og utvikling av det frivillige organisasjonsliv. Det kan dreie seg om samarbeid mellom forskjellige typer organisasjoner, eller mellom to eller flere lokallag med tilhørighet til samme regionale eller nasjonale overbygning. Felles for slike samarbeidsformer er at de ofte kan utvikles på tvers av kommunegrenser. Regjeringen ønsker at den enkelte fylkeskommune skal disponere 5 % av de statlige overføringene til å følge opp slike interkommunale initiativ og samarbeidsformer. Fordelingen av midler bør her foregå etter søknad direkte til fylkeskommunen. Det forutsettes at initiativet til samarbeidsprosjektene kommer fra lokallagene selv. Midlene utbetales direkte til de samarbeidende lokallag. Det er lokallagene, og ikke fylkeskommunale eller regionale paraplyorganisasjoner, som er målgruppen for denne støtteformen. |
Det understrekes at den statlige støtten til lokalt, frivillig virke, ikke skal legge føringer på kommunens frie inntekter. Det er imidlertid en like klar forutsetning at den statlige støtten skal komme i tillegg til, og ikke som erstatning for dagens kommunale støtte til frivillig virke.
På samme måte som staten fortsatt vil opprettholde grunnstøtten til sentralorganisasjonene, forutsettes det at lokal myndighet fortsatt vil ha et ansvar for grunnstøtte til lokale ledd.
Det vil være i strid med den statlige støtteordningens overordnede målsetting om bedrede rammebetingelser og økt aktivitet i lokalt forankret, medlemsbasert virke, dersom kommunen kutter i sine støtteordninger som følge av de statlige overføringene.
Midlene til det lokale virke skal tildeles deltakelse i aktiviteter i regi av frivillige organisasjoner, og som er initiert fra lokallagene selv. Det er viktig å presisere at støtten ikke bør gis til et bestemt formål, fastsatt av offentlige myndigheter.
Kommunen tillegges stor grad av frihet ved vurdering av hvilke organisasjoner og aktiviteter som skal prioriteres.
Fra staten gis visse retningslinjer for den prioriteringen som skal finne sted i kommunene. Dette for å etablere enkelte overordnede prinsipper for tildeling av støtte som samsvarer med målsettingene for hele støtteordningen.
Det mest sentrale aspekt staten ønsker vektlagt, er at det er organisasjonens primæraktiviteter og utvikling av disse som skal være støtteordningens siktemål.
Kommunens prioriteringsliste må sikre et aktivitetsmangfold.
Det er videre viktig å understøtte utvikling av aktiviteter som gjennomføres med en grad av brukermedvirkning. Med det menes aktiviteter der barn og unge selv er med på å styre innholdet, gjennom medvirkning i organisatoriske beslutningsprosesser.
Innenfor deler av organisasjonslivet er et betydelig frafall i løpet av ungdomsårene. Aktivitetstilbud rettet mot de øvre aldersklasser i målgruppen bør derfor vurderes spesielt, med referanse til lokale forhold.
St.meld. nr. 27 (1996-1997) slår fast at statlige overføringer til frivillige organisasjoners medlemsbaserte virke bør gis som grunnstøtte. Det vil si at de statlige midlene gis uten spesifikke krav om bestemte anvendelsesområder. Denne støtteformen vil opprettholdes og videreutvikles overfor organisasjonenes sentralledd. Staten skal formulere sine overordnede forventninger til anvendelse av grunnstøtten. Disse vil være knyttet til målsettinger knyttet til deltakelse, aktivitet og demokrati på et overordnet plan. Staten skal i liten grad legge føringer på hvordan organisasjonene søker å nå disse overordnede målsettingene, og på hvilke aktiviteter organisasjonene bedriver. Det er viktig at støtteordninger blir utformet slik at frivillige organisasjoner fortsatt er sikret en fri og uavhengig stilling i samfunnet. Det må således trekkes et skille mellom forventninger av en mer overordnet karakter, og klart spesifiserte betingelser som er et vilkår for statlig støtte.
Det er viktig å holde fast på at støtte til medlemsbasert virke i utgangspunktet ikke skal være knyttet opp til krav om bestemte anvendelsesområder. Prinsippet om en grunnstøtte må gjelde også for lokalt orientert medlemsbasert virke. Kommunene må ut fra en helhetsvurdering avgjøre hvilke støtteberettigede organisasjoner som skal motta statlige midler ut fra de skisserte, overordnede retningslinjene, uten å gå inn på detaljkrav om hvordan organisasjonenes aktiviteter skal drives.
Den skisserte støtteformen vil skille seg fra det som St.meld. nr. 27 (1996-1997) benevnes som aktivitetsstøtte, ved at den ikke nødvendigvis innebærer noen form for målrettet samvirke mellom lokale organisasjoner og det offentlige.
Det legges opp til en ordinær kontroll av regnskap i lokallagene. Denne form for rapportering gir imidlertid ikke nødvendigvis særlig god informasjon i forhold til målsettingen som ligger til grunn for støtten. Det vil derfor være naturlig å etterspørre en form for rapportering i forhold til de overordnede målsettingene som utgjør grunnlaget for støtten. Mal for en slik rapportering må ikke legges på et nivå som medfører urimelige administrative belastninger for det enkelte lokallag.
Et viktig rapporteringsansvar tillegges kommunen. Det bør utarbeides en rapport til fylkeskommunen om den samlede bruken av midler i organisasjonene som har mottatt støtte innen kommunen. Det vil være kommunens oppgave å ta rede på aktivitetsomfang, og virkninger av den statlige støtten, i de lag og foreninger som har mottatt støtte. Dette fordrer en form for tilbakemelding om anvendelsen av midlene fra de enkelte lokallag. De frivillige lagene som har mottatt støtte bør derfor utforme en rapport med en vurdering av den effekt det statlige tilskuddet har hatt på organisasjonens økonomiske stilling, og hvilken betydning midlene har hatt for det samlede aktivitetstilbud og -omfang for den aktuelle aldersgruppen.
Kulturdepartementet mottar rapporter med nøkkelinformasjon fra fylkeskommunen på bakgrunn av innrapportering fra den enkelte kommune.
Fra statlig hold bør tilskuddsordningen følges opp gjennom evalueringer eksempelvis i form av casestudier (en kommune, eller et lokallag). Fokus for slike studier kan både settes på spørsmålet om statlige overføringer har den ønskede virkning i forhold til aktivitets- og deltakelsesnivå, og på en etterprøving av om statlig støtte har hatt en reell betydning for lagenes samlede økonomiske situasjon.
Regjeringen mener at hele støtteordningen bør evalueres etter at støtteordningen har virket i tre til fem år. Evalueringen bør anlegges så bredt at den omfatter både en analyse av de tekniske sider ved støtteordningen (kriterier, operasjonalisering av målsettinger), samt vurderinger av virkninger i forhold til overordnede målsettinger, og eventuelle utilsiktede virkninger på organisasjonenes virke- og interesseområder. Et sentralt moment i en større evaluering vil være en vurdering av økonomiske, kostnadsmessige og administrative forhold ved ordningen, herunder en vurdering av hensiktsmessigheten av de kanaler som benyttes for å nå lokale lag og foreninger. Ved en evaluering vil det også være interessant å innhente dokumentasjon på hvilke typer organisasjoner som mottar tilskudd gjennom støtteordningen.
Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 gi en vurdering av skatte- og avgiftsreglene for frivillige organisasjoner. I den forbindelse vil Regjeringen også vurdere en fradragsordning for gaver til frivillige organisasjoner.