Innst.S.nr.102 (1998-1999)

Innst.S.nr.102 (1998-1999)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om
1) Ekstrakt av Norges statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard for budsjetterminen 1997.
2) Saker for desisjon av Stortinget og saker til orientering.

7. Nærings- og handelsdepartementet

7.1 Nærings- og handelsdepartementets økonomiforvaltning og regnskap for 1997

Nærings- og handelsdepartementet ble egen regnskapsfører fra 1. oktober 1997.

Under revisjonen av departementets regnskap for 1997 framkom flere forhold som ikke var tilfredsstillende. Dette gjaldt bl.a. manglende rutinebeskrivelser, ufullstendige fullmakter, mangelfull eller manglende avstemming og kontroll, systemmangler, manglende kontoutskrifter og mangelfull bilagsdokumentasjon.

Departementet har uttalt at overgangen til selvstendig regnskapsfører ble så tid- og ressurskrevende at man ikke klarte å få etablert de nødvendige rutinebeskrivelsene og de dokumentasjons- og kontrollrutinene som kreves for å foreta korrekt årsavslutning og avlegge et fullstendig årsregnskap. Departementet beklager dette.

Departementet opplyser at de manglende rutinebeskrivelsene skal foreligge pr. 1. juli 1998. Det samme gjelder øvrige rutiner, prosedyrer og dokumentasjonskrav i det nye regnskapssystemet.

Departementet understreker at arbeidet med å få etablert en betryggende og funksjonell økonomiforvaltning i alle ledd vil bli prioritert.

Riksrevisjonen har bemerket at Nærings- og handelsdepartementet ved overgangen til å bli egen regnskapsfører ikke har ivaretatt økonomireglementets krav i tilstrekkelig grad. Dette har medført at regnskapet for 1997 ble lagt fram med så vesentlige mangler at det ikke er reviderbart.

Riksrevisjonen finner grunn til å stille spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad har vektlagt behovet for kompetanse ved overgangen til å bli egen regnskapsfører og ved innføringen av nytt edb-basert økonomisystem.

Nærings- og handelsdepartementet har svart:

« Nærings- og handelsdepartementet viser til sin tidligere redegjørelse for saken og vil tilføye:

Overgangen til å bli egen regnskapsfører og skifte regnskapssystem ble mer arbeids- og ressurskrevende enn forventet. Departementet var klar over at de nye arbeidsoppgavene og -funksjonene på regnskaps- og økonomiforvaltningssiden ville kreve ny kompetanse. Vi vurderte det slik at departementet var best tjent med å bygge opp og utvikle denne kompetansen hos egne medarbeidere, noe som fortsatt er vårt syn.

Oppbygging av ny kompetanse må nødvendigvis ta noe tid. Ideelt sett skulle kompetansen vært opparbeidet i forkant, men i praksis vil deler av kompetansen måtte erverves løpende i det daglige regnskapsarbeidet. Det er også departementets erfaring i ettertid at innføringen av de nye regnskaps- og økonomiforvaltningsoppgavene krevde mer kapasitet enn vi antok på forhånd. Dette bidro i innføringsfasen til at kvalitetssikringen av den løpende kompetanseoppbyggingen ikke var god nok.

For øvrig vil departementet påpeke at flere av de konkrete manglene som Riksrevisjonen avdekket under gjennomgangen av regnskapet for 1997 i vinter/vår allerede var rettet opp da departementet avga sin redegjørelse i juni. Arbeidet med rutinebeskrivelser m.v. til regnskapsprosessen og utfyllende retningslinjer til hovedinstruksen for økonomiforvaltningen i departementet er i gang og forutsettes sluttført i løpet av høsten 1998. Videre har vi gjennom Finansdepartementet tatt opp spørsmål om endring av rammeavtalene/avropsavtalene med kontoførerbankene, for å sikre tilgang på nødvendige kontoutskrifter og betryggende bestemmelser for autorisasjon av utbetalinger. På bemanningssiden styrkes regnskapsenheten i departementet. »

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Nærings- og handelsdepartementet la fram et regnskap for 1997 med så vesentlige mangler at det ikke var reviderbart.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet har rettet opp flere av de konkrete manglene som ble tatt opp i forbindelse med revisjonen. Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet har satt i gang arbeidet med rutinebeskrivelser og utfyllende retningslinjer til hovedinstruksen for økonomiforvaltningen, og at bemanningen i regnskapsenheten vil bli styrket.

Riksrevisjonen forutsetter at departementets regnskap for 1998 innrettes slik at det sikrer riktig regnskapsavlegg og kan revideres.

Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».

7.1.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Nærings- og handelsdepartementet ved overgangen til å bli egen regnskapsfører ikke har ivaretatt økonomireglementets krav i tilstrekkelig grad. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er kritikkverdig at departementets regnskap for 1997 hadde så vesentlige mangler at det ikke var reviderbart. Komiteen vil i denne sammenheng understreke at når departementet blir egen regnskapsfører og innfører nytt regnskapssystem, så er det en forutsetning at departementet innehar nødvendig kompetanse og at systemene er utprøvd og tilpasset departementets behov før det tas i bruk.

Komiteen har merket seg at departementet har rettet opp flere av de konkrete mangler som ble påpekt fra Riksrevisjonen og at departementet har igangsatt arbeid med rutinebeskrivelser og utfyllende retningslinjer til hovedinstruksen for økonomiforvaltningen og at bemanningen i regnskapsenheten vil bli styrket. Komiteen ser positivt på at departementet tar disse forholdene alvorlig og ber departementet sørge for at de påpekte forhold fra Riksrevisjonens side blir rettet opp så raskt som mulig.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonen forslag til desisjon: « Kan passere ».

7.2 Sjøfartsdirektoratets økonomiforvaltning og regnskap for 1997

I antegnelsene til statsregnskapet for 1991, jf. Dok.nr.1 (1992-1993) og Innst.S.nr.174 (1992-1993), tok Riksrevisjonen opp regnskapsrutinene i Sjøfartsdirektoratet. Det ble blant annet pekt på at direktoratet ikke hadde etablert tilfredsstillende intern kontroll vedrørende avstemming av anviste og regnskapsførte utgifter og inntekter. Utenriksdepartementet og Sjøfartsdirektoratet sa seg enig i flere av de påviste svakhetene og uttalte at det ville bli iverksatt tiltak for oppbygging av bedre rutiner.

Samme forhold ble også tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1992, jf. Dok.nr.1 (1993-1994) og Innst.S.nr.137 (1993-1994). Utenriksdepartementet uttalte i den forbindelse at direktoratet arbeidet med nytt økonomistyringssystem. Spørsmålet om direktoratet som egen regnskapsfører var også under vurdering.

I antegnelsene til statsregnskapet for 1995, jf. Dok.nr.1 (1996-1997) og Innst.S.nr.149 (1996-1997), konstaterte Riksrevisjonen blant annet at: « Sjøfartsdirektoratet har gjennom flere år hatt lite tilfredsstillende rutiner for behandling av skipskontrollgebyrer. »

I forbindelse med revisjon av regnskapet for 1996 ble forholdet omtalt under Riksrevisjonens gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapene for 1991-1995 desidert « Til observasjon », jf. Dok.nr.3:01 (1997-1998) og Innst.S.nr.82 (1997-1998). I kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader ble det vist til at komiteen ved behandlingen av antegnelsene til statsregnskapet for 1995, jf. Dok.nr.1 (1996-1997) og Innst.S.nr.149 (1996-1997), hadde understreket at nødvendige tiltak måtte iverksettes, hvilket ikke var fulgt opp av departementet. Komiteen bemerket også at forholdene hadde vært påpekt helt siden 1991. Det ble videre understreket at slike forhold ikke kunne fortsette uten at ansvarlig statsråd ser til at kvaliteten på regnskapsførselen i Sjøfartsdirektoratet blir forsvarlig. Komiteen forutsatte at dette nå ble prioritert og brakt i orden.

Riksrevisjonens gjennomgåelse av direktoratets regnskap for 1997 har vist at det fortsatt er store mangler i direktoratets økonomiforvaltning. I brev av 9. mars 1998 til Sjøfartsdirektoratet og Nærings- og handelsdepartementet ble det konkludert med at regnskapet for 1997 er ufullstendig og ikke reviderbart.

Nærings- og handelsdepartementet har i brev av 15. april 1998 blant annet svart at Sjøfartsdirektoratet erkjenner at det i 1997 har vært en rekke mangelfulle forhold som har medført at regnskapet for 1997 ikke har blitt ført tilfredsstillende, og at det er nødvendig å få avstemt og dokumentert regnskapet for 1997 på nytt. Departementet vil påse at aktuelle forhold rettes opp.

Departementet har også omtalt saken i St.meld. nr. 36 (1997-1998) Om Sjøfartsdirektoratets virksomhet i 1996 og 1997. Under pkt. 11 Administrative forhold uttales blant annet:

« Riksrevisjonen har gjennomgått Sjøfartsdirektoratets bevilgningsregnskap for 1997 og avdekket flere mangelfulle forhold. I tillegg har Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i Innst.S.nr.82 (1997-1998) påtalt mangelfulle rutiner ved innkrevingen av gebyr for skipskontrolltjenester. Departementet har tatt opp disse forholdene med Sjøfartsdirektoratet, med pålegg om forbedring av direktoratets økonomiforvaltning og regnskapsføring. Departementet vil følge dette arbeidet fortløpende. »

Riksrevisjonen har bemerket at svakheter i Sjøfartsdirektoratets økonomiforvaltning har vært påpekt helt siden 1991. Riksrevisjonens bemerkninger og anbefalinger er i denne perioden i liten grad fulgt opp og prioritert av ansvarlig departement og direktoratets ledelse. Regnskapet for 1997 er ufullstendig og ikke reviderbart.

Nærings- og handelsdepartementet har nærmere redegjort for de tiltak som er iverksatt på bakgrunn av Riksrevisjonens avdekkede mangler vedrørende direktoratets økonomiforvaltning i brev av 9. mars 1998. Det vises også til Dok.nr.3:01 og Innst.S.nr.82 (1997-1998).

Det er satt opp en handlingsplan basert på følgende tiltak:

« a)	Foreta nødvendig gjennomgang og vurdering av 1997-regnskapet

b)	Innhente assistanse til regnskapsføring, rapportering og avstemming av 1998-regnskapet

c)	Kartlegge nåværende kompetanse og behovet for mer kompetanse innen økonomiforvaltning

d)	Iverksette kompetanseheving av medarbeidere ved ulike kompetansefremmende tiltak

e)	Avklare ansvarsforholdet innen ulike områder av direktoratets driftsregnskap

f)	Forbedre og systematisere rutiner

g)	Vurdere organisering av intern revisjon

h)	Andre tiltak som forbedringer på inntektsområdet og oppgradering av økonomisystemet Formula Økonomi. »

Når det gjelder vurdering og gjennomgang av regnskapet for 1997 viser departementet til at en har

« gjennomgått direktoratets regnskap for 1997 for å identifisere hvilke svakheter regnskapet var beheftet med. Hovedkonklusjonene fra dette arbeidet er:

-	feilaktig periodisering av reiseoppgjør/reiseforskudd

-	feil ved kontering av lønnsdata og manglende etterkontroll

-	feillister gjennomgås i liten grad, og det er ikke formalisert hvordan feil/avvik skal behandles

-	for lav presisjonsgrad i kontoplanen

-	økonomisystemet Formula kan ikke stenges for registrering i det enkelte regnskapsår.

I tillegg til problemer av mer teknisk art ved kontoplanen og økonomisystemet, viser Økonomipartners gjennomgang at det er utført systematiske feil i regnskapsføringen hos direktoratet som skyldes mangler ved direktoratets regelverksforståelse og interne arbeidsrutiner.

På bakgrunn av de forhold som Økonomipartner AS avdekket, ble det gjennomført en avstemming av alle interimskonti i 1997-regnskapet. Avstemmingen hadde som formål å få fastsatt en mest mulig korrekt inngående balanse for 1998. Direktoratet har nå fastsatt en inngående balanse for 1998 og foretatt opprettinger av de feilføringer o.l. som er avdekket. Opprettingene er dokumentert. Ut fra den gjennomgang som er foretatt av regnskapmaterialet for 1997, anser direktoratet det ut fra en rimelighetsbetraktning ikke regningssvarende å bruke mer ressurser til fullstendig gjennomgang/oppretting av 1997-regnskapet. I den foreliggende situasjonen er departementet innforstått med at direktoratet prioriterer arbeidet med å få etablert en tilfredsstillende regnskapsførsel fra og med 1998, jf. omtale nedenfor.

Assistanse til regnskapsførsel, rapportering og avstemming av 1998-regnskapet

Ernst & Young AS er engasjert til å gi nødvendig assistanse i opplæring, veiledning og øvrig bistand i den daglige regnskapsførselen. Denne assistansen skal bidra til riktig føring av regnskapet for 1998 og samtidig være et ledd i kompetanseutviklingen av direktoratets egne regnskapsmedarbeidere. Denne prosessen foregår parallelt med føringen av regnskapet for 1998 og vil være sluttført 1. kvartal 1999 i forbindelse med årsavslutningen.

Direktoratet har etablert nye arbeidsmåter i forhold til de svakheter som ble avdekket ved gjennomgangen av 1997-regnskapet. Dette gjelder spesielt på området reiseutgifter og lønnsutbetalinger. Videre har direktoratet hatt mangelfulle rutiner blant annet ved avstemming av regnskapet og behandling av feilposteringer. Alle konti blir nå avstemt månedlig. Det er innarbeidet klare rutiner for dokumentasjon av disse avstemmingene og behandling av periodiseringsfeil. Videre har direktoratet iverksatt en oppdatering av kontoplanen med sikte på omlegging til en mer hensiktsmessig kontoplan som reduserer potensialet for feilføringer. Den nye kontoplanen planlegges tatt i bruk fra 1. januar 1999.

Kompetanseheving og omorganisering av økonomifunksjonen

Direktoratet utførte i sommer med bistand fra et konsulentselskap en kompetansekartlegging for å synliggjøre avviket mellom det nødvendige kompetansebehovet for å kunne utføre tilfredsstillende økonomiforvaltning og regnskapsførsel og den faktiske kompetansen direktoratet hadde på området. Kartleggingen danner grunnlaget for planlegging og gjennomføring av målrettet opplæring, fastsettelse av kvalifikasjonskrav for rekruttering av personell, utarbeidelse av stillingsbeskrivelser o.l. Videre har kartleggingen blitt benyttet som et grunnlag for de organisasjonsmessige tilpasningene som skal gjennomføres i direktoratets administrasjonsavdeling for å sikre kvaliteten på økonomiforvaltningen. Omorganiseringen av økonomifunksjonen skjer etter følgende modell der det i Underavdeling Økonomi opprettes:

-	en egen lønnsseksjon som skal ivareta alt lønnsrelatert arbeid

-	en regnskapsseksjon for annen regnskapsføring

-	en seksjon for plan og budsjett.

Ovennevnte modell medfører at lønnsområdet inkludert berørt personell flyttes fra Underavdeling Personal til Underavdeling Økonomi. Selve omorganiseringen vil etter planen skje ultimo september 1998.

I tillegg til at det er utarbeidet stillingsinstrukser som presiserer klarere de enkelte medarbeideres arbeidsområde, skjer kompetansehevingen av medarbeiderne på området i hovedsak gjennom jobbtrening der opplæringstiltakene er knyttet til de ulike arbeidsoppgavene innenfor feltet. Direktoratet har assistanse fra Ernst og & Young AS i denne prosessen. Denne opplæringsmetoden er valgt for å få vektlagt kompetanseoverføring gjennom praktisk problemløsing. Opplæringsplanen følger årssyklusen for regnskapet og vil være sluttført ved utgangen av 1. kvartal 1999. Videre deltar medarbeidere på kurs i statlig økonomiforvaltning i regi av Statskonsult. I tillegg foretar direktoratet nyrekruttering av kvalifisert personell, både på ledersiden og øvrige nye medarbeidere.

Utarbeidelse av rutiner og opprettelse av intern revisjon

På bakgrunn av nytt økonomireglement for staten er det utarbeidet og fastsatt en hovedinstruks for økonomiforvaltningen fra Nærings- og handelsdepartementet til Sjøfartsdirektøren og en intern økonomiinstruks i direktoratet.

På bakgrunn av nye økonomiinstrukser og at gjeldende rutinesett var ufullstendig og mangelfull, har direktoratet selv og med bistand av Ernst & Young AS foretatt en kartlegging av hvilke rutiner og rutinebeskrivelser som skal være på plass for å sikre kvaliteten i økonomiforvaltningen. Dette omfatter både forvaltningsrutinene innen lønns- og regnskapsområdet, rutiner tilknyttet direktoratets inntektsområde og kontrollrutiner. De fleste rutinebeskrivelsene er nå utarbeidet, men det gjenstår noe systematisering. Et fullstendig rutinesett skal være ferdig innen årsskiftet.

For så vidt gjelder direktoratets inntektsområde, er det blant annet nå organisert en egen faggruppe i Underavdeling Økonomi som skal ta seg av oppgavene på inntektsområdet. En mer utfyllende redegjørelse for hvilke tiltak som er iverksatt for å forbedre utstedelse og innkreving av gebyrer er gitt i departementets brev til Riksrevisjonen av 10. august 1998 i forbindelse med observasjonssakene knyttet til statsregnskapene for 1992-96.

Direktoratet vurderer å opprette internrevisjon for løpende oppfølging av økonomiforvaltningen. Internrevisjonsfunksjonen vil blir organisert gjennom egen instruks. Organisasjonsløsningen for internrevisjonen er under vurdering, og beslutning om organisering vil bli tatt i oktober 1998.

Økonomisystemet Formula Økonomi

Direktoratet er egen regnskapsfører med bruk av økonomisystemet Formula Økonomi. Som Riksrevisjonen har påpekt tidligere, er dette systemet beheftet med svakheter i forhold til å tilfredsstille økonomireglementets funksjonelle krav. Vi viser her til redegjørelser fra Utenriksdepartementet til Riksrevisjonen om valg av dette systemet. Sjøfartsdirektoratet vil foreta oppgradering av systemet slik at det skal overholde de funksjonelle krav. Imidlertid vil prosessen ta lengre tid enn ønskelig fordi en slik versjon av systemet har et annet grensesnitt enn direktoratets server. Direktoratet er i dialog med leverandøren Merkantildata om løsning på dette problemet. Et annet kompliserende element som forsinker oppgradering av økonomisystemet, er at direktoratet må avvente en versjon av systemet som takler overgangen til år 2000.

På bakgrunn av ovennevnte problemer kan ikke ny versjon av Formula Økonomi som tilfredsstiller alle funksjonelle krav i økonomireglementet installeres før tidligst våren 1999.

Avsluttende merknad

Arbeidet med å sikre tilfredsstillende kvalitet på økonomiforvaltningen og regnskapsførselen har høy prioritet i Sjøfartsdirektoratet og følges opp systematisk av Nærings- og handelsdepartementet.

Til orientering har Nærings- og handelsdepartementet også omtalt Sjøfartsdirektoratets problemer innen økonomiforvaltningen i St.meld. nr. 36 (1997-1998) Om Sjøfartsdirektoratets virksomhet i 1996 og 1997, og i St.prp. nr. 1 (1998-1999). »

Riksrevisjonen uttaler at det er svært kritikkverdig at Sjøfartsdirektoratet framla et ufullstendig og ikke reviderbart regnskap for 1997, og at Riksrevisjonens bemerkninger og anbefalinger helt tilbake til 1991 i liten grad har vært fulgt opp og prioritert av ansvarlig departement og direktoratets ledelse.

Riksrevisjonen har merket seg de tiltakene som Nærings- og handelsdepartementet og direktoratet nå har iverksatt for å rette opp forholdene. Det opplyses imidlertid at direktoratet tidligst våren 1999 vil oppfylle alle funksjonelle krav i økonomireglementet.

Riksrevisjonen forutsetter at arbeidet med å rette opp direktoratets økonomiforvaltning samt implementering av kravene i nytt økonomireglement gis høy prioritet, og at Sjøfartsdirektoratets regnskap for 1998 innrettes slik at det sikrer riktig regnskapsavleggelse, og at det kan revideres.

Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».

7.2.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Sjøfartsdirektoratet fremla et ufullstendig og ikke reviderbart regnskap for 1997. Komiteen ser alvorlig på at Sjøfartsdirektoratet i liten grad har fulgt opp Riksrevisjonens bemerkninger og anbefalinger helt siden 1991. Komiteen ber derfor om at Nærings- og handelsdepartementet, som overordnet organ, i samarbeid med Sjøfartsdirektoratet, viderefører arbeidet med å rette opp direktoratets økonomiforvaltning og implementerer kravene i nytt økonomireglement så raskt som mulig. Komiteen forutsetter at dette arbeidet gis høy prioritet og endelig blir brakt i orden i løpet av 1999. Komiteen viser også til sine merknader i tidligere innstillinger om denne saken, senest i Innst.S.nr.82 (1997-1998).

Riksrevisjonens forslag til desisjon innebærer svært sterk kritikk av Nærings- og handelsdepartementet og Sjøfartsdirektoratet. Komiteen forutsetter videre at regnskapet for 1998 fremlegges slik at det blir reviderbart.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».

Sist oppdatert 8. nov 2005 av Stortingets administrasjon