Lenke til Stortingets hovedside  

Innst.S.nr.130 (1998-1999)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vedrørende Justisdepartementets praktisering når det gjelder arbeids- og oppholdstillatelser.

oversikt første forrige neste

Sammendrag

       Med bakgrunn i at statsråden i sitt svar til Stortinget bl.a. viste til utlendingsloven § 8 annet ledd som hjemmelsgrunnlag besluttet komiteen 29. oktober 1998 å rette en henvendelse til justisministeren. Komiteen ba her om en redegjørelse for praksis for skjønnsutøvelse i tilknytning til annet ledd i lovens § 8. Samtidig ba komiteen redegjort for hvorvidt beslutningen om arbeids- og oppholdstillatelse hjemles i de forskrifter som er utarbeidet til støtte for lovens § 8, og for hvilke konsekvenser nevnte beslutning har for behandling av søknader om arbeids- og oppholdstillatelser generelt. (Vedlegg 1.)

       I sitt svarbrev av 11. november 1998 til komiteen redegjør justisministeren nærmere for: Praksis for skjønnsutøvelsen etter utlendingsloven § 8 annet ledd, Hjemmelsspørsmålet og Konsekvenser.

       Til punktet vedrørende « Praksis for skjønnsutøvelsen etter utlendingsloven § 8 annet ledd » opplyser statsråden at det etter praksis er visse typer hovedhensyn som i særlig grad gjør seg gjeldende i vurderingen: Beskyttelsesrelaterte forhold, Helsemessig forhold, Hensynet til mindreårige, Søkerens tilknytning til Norge samt Andre tilfeller. Statsråden opplyser at det ikke tidligere er innvilget tillatelser for den type arbeid som er aktuelt i saken med de to kvinnene fra Peru.

       Til punkt 2. « Hjemmelsspørsmålet » viser statsråden til sitt svar i spørretimen 28. oktober 1998 hvor hun bl.a. presiserte at en oppmyking på dette området selvsagt vil gjelde alle tilsvarende søknader, ikke bare de to som nå er innvilget, og at spørsmålet om en oppmyking av dagens regelverk når det gjelder midlertidig arbeidstillatelse til arbeidstakere som kommer utenfra EØS-området, sto på departementets agenda da søknaden fra de to peruanske barnepikene kom. Statsråden viser videre til at bestemmelsen i utlendingsloven § 5 annet ledd gir Kongen kompetanse til å gi forskrift om regulering av innvandringen og at det ikke er tvilsomt at regjeringen i medhold av denne bestemmelsen har kompetanse til å utvide de mer spesifikke rettighetsbestemmelsene i forskriftens §§ 3 til 5 til også å omfatte den type arbeid det her snakkes om.

       Statsråden uttaler videre:

       « De to tillatelsene ble som påpekt gitt med hjemmel i den skjønnsmessige bestemmelsen i loven § 8 annet ledd, jf forskriften § 21 tredje ledd. Verken denne eller øvrige forskriftsbestemmelser gitt med hjemmel i loven § 8 annet ledd inneholder noen nærmere utdyping av kriteriet « sterke menneskelige hensyn ». Tolkningsspørsmålet i relasjon til forskriften faller følgelig sammen med selve lovtolkningsspørsmålet.
       Jeg legger til grunn at kriteriet « sterke menneskelige hensyn » i likhet med kriteriet « særlig tilknytning til riket » innebærer visse skranker for vedtakskompetansen. Utlendingslovens formål og system tilsier at utlendingsmyndighetene i størst mulig grad må basere seg på de forskriftsfestede rettighetsbestemmelsene som er gitt i medhold av loven § 5 annet ledd. Et hovedhensyn bak utlendingsloven av 1988 var å styrke utlendingenes rettssikkerhet ved å gi et rettskrav på oppholds- eller arbeidstillatelse dersom nærmere fastsatte vilkår var oppfylt. Som påpekt i lovens forarbeider, har bestemmelsen i § 8 annet ledd karakter av å være en « sikkerhetsventil ». I asylsaker, der bestemmelsen oftest anvendes, foreligger som regel den type hovedhensyn som er omtalt under pkt. 1, forhold som er av en slik karakter at de ikke egner seg for nærmere detaljregulering. Gjelder det derimot, som i dette tilfellet, andre sakstyper enn asylsaker, må bestemmelsen i § 8 annet ledd anvendes med varsomhet. De ytre rammer for lovuttrykket er det imidlertid vanskelig å fastlegge med sikkerhet, og det må legges til grunn at bestemmelsen gir atskillig spillerom for skjønnsutøvelse, også i andre saker enn asylsaker.
       Regjeringen har vært innstilt på å legge forholdene til rette for tverrkulturell/tospråklig oppdragelse.
       ...
       Jeg fant derfor etter ren totalvurdering - selv om det var grunnlag for tvil - at § 8 annet ledd ga tilstrekkelig hjemmel for vedtaket. »

       Når det gjelder spørsmålet vedrørende Konsekvenser uttaler statsråden følgende:

       « Utlendingsloven § 5 annet ledd gir Kongen myndighet til å gi nærmere detaljbestemmelser i forskrift innenfor rammen av de retningslinjer Stortinget har fastlagt i medhold av utlendingsloven. Innenfor denne rammen er det opptil regjeringen å avgjøre hvilke grupper man ønsker å prioritere.
       Departementet har som følge av de nevnte tillatelser, satt i gang et arbeid som tar sikte på å få inn et nytt arbeidstillatelsesgrunnlag for en konkret gruppe arbeidstagere - barnepiker. Rettstilstanden bør klarlegges i forskriftsform.
       Regjeringen ønsker med dette bl.a å bidra til å sikre barn i tospråklige familier en tverrkulturell og tospråklig oppdragelse.
       Det vil her være grupper/familier som grenser opp mot disse hensyn og behov som det er naturlig å avklare en grense mot. Dette er en avgrensning som krever en nærmere avklaring, og som vil inngå i det arbeidet departementet nå har startet opp. »

       Komiteen kunne for sin del ikke se at statsråden, i sitt svarbrev, tilstrekkelig redegjorde for et konkret hjemmelsgrunnlag for innvilgning av arbeids- og oppholdstillatelse i nevnte sak, eller at det ut fra tidligere praksis kunne dokumenteres hjemmel for et slikt vedtak og tilskrev justisministeren nok en gang 17. november 1998.

       Komiteen viste her til/understreket at omtalte arbeids- og oppholdstillatelse ikke kunne hjemles med bakgrunn i stortingsbehandlingen der det ikke er fremkommet noen ønsker om en slik utvidelse av praksis for arbeid av denne type. Komiteen viser til at Stortinget derimot har, gjennom behandlingen av Dok.nr.8:78 (1996-1997), jf. Innst.S.nr.238 (1996-1997), kategorisk avvist en slik utvidelse av praksis.

       Komiteen hadde videre merket seg at statsråden i sitt svarbrev henviser til at det innenfor rammen av utlendingsloven § 5 annet ledd er gitt Kongen myndighet til å gi nærmere detaljbestemmelser i forskrift innenfor rammen av de retningslinjer Stortinget har fastsatt i medhold av utlendingsloven. Det vises videre i komiteens brev til statsrådens svar om at det innenfor denne rammen er opp til Regjeringen å avgjøre hvilke grupper man ønsker å prioritere, samt at Regjeringen nå har igangsatt et arbeid som tar konkret sikte på, i forskrifts form, å gi et nytt arbeidstillatelsesgrunnlag for arbeidsgruppen/barnepiker, bl.a. med sikte på å sikre barn i tospråklige familier tverrkulturell og tospråklig oppdragelse.

       Komiteen understreket i denne sammenheng at:

       « ... denne hjemmel ikke synes å fremgå av Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 46 (1986-1987) jf. Innst.O.nr.92 (1987-1988), om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her. Den praksis som departementet legger opp til i denne saken synes derfor ikke å inneha rettsgrunnlag, verken i forarbeidene til loven eller med bakgrunn i Stortingets behandling av loven.
       Kontroll- og konstitusjonskomiteen er av den oppfatning at vesentlige endringer av innvandringspolitikken skal behandles av Stortinget på prinsipielt grunnlag, før denne type forskriftsendringer eventuelt foretas, jf. Ot.prp. nr. 46 (1986-1987) og justiskomiteens merknader i Innst.O.nr.92 (1987-1988), samt kommunalkomiteens merknader og mindretallsforslag i Dok.nr.8:78 (1996-1997) jf. Innst.S.nr.238 (1996-1997). »

       Komiteen ba på denne bakgrunn om å få redegjort hvorvidt Regjeringen har vurdert å fremlegge spørsmålet for Stortinget til prinsipiell behandling. Videre ba komiteen om å få redegjort om den praksis som er lagt til grunn i den aktuelle saken vil danne presedens for andre saker av samme kategori, før eventuell behandling av forskriftsendringer i regjering og Storting. (Jf. Vedlegg 3.)

       Justisminister Aud-Inger Aure uttaler bl.a. følgende i sitt svarbrev av 24. november 1998 til komiteen :

       « ... er det vanskelig å fastlegge de ytre rammer for utlendingsloven § 8 annet ledd med sikkerhet. Når det gjelder denne lovbestemmelsen - som henviser til allmennmenneskelige vurderinger - må det legges til grunn at den gir et vidt spillerom for skjønnsutøvelse. Dette er også understreket i forarbeidene til utlendingsloven § 8, Ot.prp. nr. 46 (1986-1987) side 194:
       ...
       På denne bakgrunn fant jeg - om enn under tvil - at det forelå tilstrekkelig hjemmel for vedtaket. Når det gjelder spørsmålet om presedens i forhold til andre saker av samme kategori, viser jeg også til mitt tidligere svar til komiteen. Det er et grunnleggende prinsipp at like saker skal behandles likt.
       Tatt i betraktning den tvil som kan foreligge med hensyn til lovgrunnlaget - og de oppfatninger som kommer til uttrykk i brevet fra kontroll- og konstitusjonskomiteen - er jeg innstilt på å stille eventuelle nye saker i bero inntil arbeidet med den nye forskriften er avsluttet. Det kan opplyses at det for tiden ikke er tilsvarende saker til behandling i departementet. »

       Statsråden viser videre til at det etter utlendingsloven § 5 første ledd er Stortinget som godkjenner hovedprinsippene for regulering av innvandringen, mens Kongen gir forskrift om regulering av innvandringen, jf. annet ledd. I tillegg vises til at Fremmedlovutvalgets forslag (NOU 1983:47) til ny § 5 innebar at Stortinget skulle godkjenne prinsippene for regulering av innvandringen og de alminnelige forskrifter som ble gitt i medhold av loven. Særlig viktige endringer i forskrifter og retningslinjer skulle også forelegges Stortinget.

       Statsråden viser til at Stortinget har, bl.a. gjennom behandlingen av Stortingsmeldinger, fastlagt hovedprinsippene for innvandringsreguleringen. Når en forskriftsbestemmelse ligger innenfor de hovedretningslinjer som Stortinget har trukket opp, innebærer det at forskriften ikke må forelegges Stortinget. Heller ikke forskriftsendringer i medhold av den tidligere fremmedloven ble forelagt Stortinget.

       Statsråden uttaler videre:

       « Arbeidstillatelse til de to peruanske kvinnene ble gitt for ett år, med adgang til fornyelse. Bolig- og underholdskravet var oppfylt. Tillatelsene var knyttet til arbeidet hos familien U og dannet ikke grunnlag for familiegjenforening eller bosettingstillatelse i Norge. Det var med andre ord ikke tillatelser som danner grunnlag for varig opphold i Norge. Den forskriften som er under utarbeidelsen vil bli basert på denne avgrensningen. Etter min oppfatning vil en forskrift som skal sikre barn i tospråklige familier en tverrkulturell og tospråklig oppdragelse, hvor barna er sterkt knyttet til de aktuelle personer, ikke være av en slik art at den må forelegges Stortinget. Jeg viser igjen til at lignende forskriftsendringer, der nye grupper utlendinger er gitt rett til tidsbegrenset opphold i Norge på bestemte vilkår, har vært ansett for å ligge innenfor fullmakten i utlendingsloven § 5 annet ledd.
       Forslaget i Dok.nr.8:78 (1996-1997), jf Innst.S.nr.238 (1996-1997), omhandlet en annen type arbeidsforhold enn det arbeidet det ble gitt tillatelse for i de to aktuelle sakene. Det gjaldt arbeid knyttet til den alminnelige husholdningen i et privat hjem, dvs. hushjelper og vaskehjelper. Tillatelsene som ble gitt til de to peruanske kvinnene, var basert på andre hensyn og formål, jf ovenfor. »

       Avslutningsvis uttaler statsråden i sitt svarbrev til komiteen:

       « ... vil det være nødvendig å foreta en nærmere avgrensing i den forskriften som er under utarbeidelse. Kommer det i denne forbindelse opp forhold som kan reise tvil om den konkrete detaljreguleringen ligger innenfor de hovedprinsipper Stortinget har trukket opp, herunder gjennom sin behandling av Dok.nr.8:78 (1996-1997), jf Innst.S.nr.238 og de typetilfeller som er omhandlet der, finner jeg det riktig å framlegge forskriften for Stortinget. »

       Brevet følger i sin helhet som vedlegg 4 til innstillingen.

       Som et ledd i saksbehandlingen tilskrev komiteen justisministeren 8. desember 1998 for å få nærmere dokumentert hele saksgangen, herunder når søknad ble fremmet og til hvem. Samt når, hvordan og av hvem søknaden ble avslått/innvilget. I tillegg ønsket komiteen opplyst når søkerne ankom Norge. Komiteen ba videre om å få oversendt aktuelle forskrifter evt. rundskriv som kunne ha betydning for saken, jf. vedlegg 5. I departementets svarbrev av 14. desember 1998 redegjør statsråden nærmere for saksgangen, jf. vedlegg 6.



oversikt første neste

Sist oppdatert 8. nov 2005 av Stortingets administrasjon