Innst.S.nr.141 (1998-1999)
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen.

2. Bankene og staten på 1980-tallet

2.1 Makroøkonomiske forhold som årsak til bankkrisen

       Kommisjonen behandler her henholdsvis makroøkonomiske forhold, bankatferd og forhold vedrørende tilsyn og systemansvar som årsaker til den senere bankkrisen. Etter en kortfattet beskrivelse av konjunkturforløpet frem til krisen, ser kommisjonen nærmere på visse sider av den økonomiske politikken. Blant de spørsmål som reises er: Hva ble gjort for å dempe den lånefinansierte konsum- og investeringsveksten midt på 1980-tallet? Hva ble gjort for å dempe nedgangen da konjunkturene snudde?

       Under oppgangen unnlot staten ifølge kommisjonen å ta i bruk virkemidler som kunne ha dempet den sterke etterspørselen etter lån. Både systemet med renteerklæringer og skattesystemet (reglene om fradrag for renteutgifter) kunne ha vært benyttet for dette formål. Kommisjonen hevder at i stedet valgte staten virkemidler som rammet bankenes lønnsomhet. Den sterke kredittveksten viser imidlertid ifølge kommisjon at de virkemidler som ble tatt i bruk, ikke var særlig effektive.

       Kommisjonen viser til at det gjennom flere år var stor avstand mellom de måltall for kredittveksten som regjeringen la frem og den veksten som faktisk fant sted. Selv om departementet hadde løpende informasjon om den sterke kredittveksten, unnlot man å foreslå virkemidler som kunne være egnet til å sette måltallene ut i livet. Måltallene ble heller ikke justert opp til et mer realistisk nivå.

       Kommisjonen anfører at et ytterligere alternativ for å dempe utlånsveksten kunne ha vært å stramme inn bankenes muligheter til å finansiere veksten. Den måte som bankene finansierte utlånsveksten på i 1985, illustrerer ifølge kommisjonen imidlertid pengepolitikkens manglende uavhengighet i en situasjon med fast valutakurs og frie kapitalbevegelser. I et troverdig system med tilnærmet fast valutakurs blir myndighetene nærmest ute av stand til å kontrollere bankenes mulighet for å finansiere sin utlånsvekst. Hvis det norske rentenivået før høsten 1985 var blitt forsøkt presset gjennom en stram likviditetspolitikk mener kommisjonen at det trolig bare ville ha forsterket kapitalinngangen og dermed bankenes mulighet til å transformere utenlandslån til utlån i det norske utlånsmarkedet.

       Valutauroen senhøstes 1985 og utover i 1986 endret imidlertid situasjonen. Kommisjonen viser til at det i dag synes å være enighet om at myndighetene fra årsskiftet 1985-86 kunne ha møtt det bortfallet av utenlandsfinansiering (av kronelån) som fulgte med, ved å stramme inn bankenes likviditet på en slik måte at en oppbremsing av utlånsveksten hadde tvunget seg frem.

       Men, sier kommisjonen, også nå sto den politiske motstanden mot å ty til virkemidler som ville slå ut i økte renter i veien for en mer effektiv pengepolitikk. I to perioder i 1986 ble Norges Bank nødt til å tilføre betydelig likviditet for å erstatte bortfallet av utenlandsfunding og for å holde renten på det nivå som regjeringen ønsket. Etter kommisjonens syn må den store likviditetstilførselen fra Norges Bank i 1986 - både ved markedsoperasjoner og likviditetslån - først og fremst sees som en følge av regjeringens rentepolitikk. Men Norges Bank burde sagt klarere fra dersom den var uenig i denne politikken.

       Kommisjonen viser til den kritikk som har vært reist mot Norges Bank for at den i 1986 ikke ga sterkere uttrykk for at rentenivået burde være høyere. Men kritikken må tempereres ut fra hensyn til det system for å treffe de sentrale vedtak av penge- og kredittpolitisk karakter som sentralbanken var henvist til å arbeide innenfor. I dette systemet var det regjeringen - særlig Finansdepartementet - som satt inne med langt de viktigste instrumentene. Det var i første rekke systemet og de politisk ansvarlige organer som sviktet.

       Det ligger ikke en bevisst innstrammingspolitikk bak den kraftige økningen i realrenten fra 1987 og frem til bankkrisen. I denne perioden var det særlig stigende renter i utlandet og fallende inflasjon som bidro til stigende realrente. Og fra 1989 ble det ført en meget ekspansiv motkonjunkturpolitikk.

       Etter kommisjonens syn ligger myndighetenes hovedbidrag til nedgangen fra 1987 - og dermed til bankkrisen - i det som ble gjort (eller rettere: ikke ble gjort) i perioden midt på 1980-tallet da veksten var særlig kraftig.

2.2 Bankenes atferd som årsak til bankrisen

       Kommisjonen behandler bankenes atferd som årsak til bankkrisen og fremhever bankenes grunnleggende ansvar for egen adferd. Selv om den økonomiske politikken må ta et betydelig ansvar for at etterspørselen etter lån midt på 1980-tallet var så sterk, må bankene selv ta ansvaret for at de imøtekom denne etterspørselen gjennom kraftig ekspansjon og kamp om markedsandeler. Rapporten gir en oversikt over utlånsveksten og over sviktende styrings- og kontrollsystemer m.v i mange banker.

       Bankkulturen på 1980-tallet gjennomgikk en kraftig omstilling, illustrerende kan være at lån ikke lenger var noe man aller nådigst tilbød, det var noe man solgte. Ekspansjonen i banknæringen medførte blant annet desentraliserte kredittbeslutninger ved at avdelingskontorer og filialer ble egne resultatenheter. I mange banker ble tradisjonelle oppgaver som innlån, utlån og betalingsformidling overlatt til underordnede, mens den overordnede ledelse blant annet konsentrerte seg om strategi, visjoner og internasjonal satsning. Den sentrale ledelsen ble i mange banker sittende fjernt fra den operative driften, noe som hadde klart negativ betydning for kontrollen med banken.

       Kommisjonen viser til at sammenhengen mellom banktap og konjunkturnedgang har stått sentralt i debatten om bankenes ansvar for bankkrisen. Det hevdes at tapene i større grad må forklares med den sterke nedgangskonjunkturen enn med dårlig bankhåndverk.

       Kommisjonens gjennomgang av utlånstapene etter ekspansjonen viser at tapene, hvis en ser perioden 1990-93 under ett, utgjorde ca 13 % av samlet utlån ved inngangen til 1990. Hovedinntrykket er at tapene - i motsetning til i Sverige og Finland - fordelte seg på en rekke sektorer. Banktapenes fordeling på næring bekrefter koblingen mellom tap og konjunkturer: Den delen av forretningsbankenes tap som ikke umiddelbart kan sies å være knyttet til den norske konjunkturnedgangen, utgjorde ikke mer enn ca 18 % av totale tap i perioden 1990-93.

       Men selv om hoveddelen av tapene (over 80 %) kom innenfor næringer som må sies å være følsomme overfor innenlandske konjunkturer, kan ikke bankene, etter kommisjonens syn, fritas for ansvar. Direkte ansvar følger av den nærmest hemningsløse vekststrategi som ble fulgt av mange banker og av at det behovet for kontroll og tilsyn som fulgte av veksten, ikke ble fulgt opp.

       Kommisjonen hevder at et indirekte ansvar ligger i at veksten i bankenes utlån var en viktig drivkraft bak den kraftige investerings- og forbruksveksten midt på 1980-tallet. Uten utlånsveksten ville bl.a den kraftige selvforsterkende prisstigningen på fast eiendom ha blitt brutt på et tidligere tidspunkt. Særlig de tre store forretningsbankene der aksjekapitalen ble nullet, hadde så store markedsandeler at de måtte kunne forventes å ta hensyn til at deres egen vekststrategi påvirket de innenlandske konjunkturer i negativ retning. De hadde også grunnlag for å forstå at dette i neste omgang ville slå tilbake på bankene selv.

       I DnB var utenlandstapene særlig store. Det er etter kommisjonens syn, rimelig å si at bankens kritikkverdige utenlandssatsing i seg selv la en avgjørende del av grunnlaget for den senere nullingen av aksjene. Dersom banken hadde avstått fra denne delen av sin ekspansive strategi, ville de opprinnelige aksjonærene i DnB trolig hatt styrke til delvis å stå imot den store tapsbølgen i Norge.

2.3 Offentlig tilsyn og systemansvar

       Kommisjonen har vurdert offentlig tilsyn og systemansvar og gjennomgangen viser ifølge kommisjonen at Banktilsynet på mange punkter fungerte dårligere enn ønskelig i en situasjon med liberalisering, sterk kredittvekst og økt konkurranse. Samtidig som svært sterk ekspansjon i banknæringen på midten av 1980-tallet la mye av grunnlaget for den senere krisen, falt inspeksjonsvirksomheten nesten bort og banktilsyn var lavt prioritert. Virksomheten ble ytterligere svekket av organisatoriske problemer i forbindelse med at Kreditttilsynet ble etablert. Dessuten ble de advarsler som Kredittilsynet likevel satte frem, i liten grad fulgt opp gjennom overordnede tiltak.

       I tidligere utredninger har kritikken først og fremst vært rettet mot Kredittilsynet. Også kommisjonen mener at deler av det faglige innhold av Kredittilsynets virksomhet må tåle kritikk; et sentralt punkt gjelder tilsynets medvirkning til økt bruk av ansvarlig lånekapital i bankene.

       En viktig del av regelverksarbeidet fra midten av 1980-tallet gjaldt tapsavsetningsreglene og det ble fastsatt særskilte forskrifter om avsetninger til fremtidige tap. Munthe-utvalget hevder at Kredittilsynet burde ha iverksatt tapsforskriftene i 1984 i stedet for 1987. Ifølge Munthe-utvalget hadde dette gjort det mulig å diskutere virkningene av slike forskrifter i en periode med mer moderate tap, samt at større tapsavsetninger ville ha svekket bankenes resultater på et tidligere tidspunkt og dermed virket som en advarsel mot fortsatt ekspansjon. Kommisjonen har bl.a med utgangspunkt i begivenhetsforløpet som gikk forut for vedtakelsen ikke sluttet seg til ovennevnte kritikk mot Kredittilsynet (Bankinspeksjonen) for at tapsforskriften ikke ble vedtatt allerede i 1984. Tar en hensyn til hvordan begivenhetene faktisk forløp og til arbeidsmåten i den offentlige forvaltning, synes det tvilsomt om forskriften praktisk sett kunne ha vært vedtatt før tidligst ved årsskiftet 1985-86.

       Etter kommisjonens syn må hovedansvaret for svikt i systemet for banktilsyn imidlertid bæres av regjeringen. Finansdepartementet var Kredittilsynets nærmeste overordnede organ, og fulgte også i praksis virksomheten der på nært hold. Det var også Finansdepartementet som hadde det nærmeste ansvar for å foreslå bevilgninger og andre ressurser til tilsynet og som ga de sentrale retningslinjer for hvordan ressursene skulle disponeres.

       Vel så viktig er ansvaret for at systemet som helhet fungerte tilfredsstillende under opptakten til bankkrisen. Særlig viktig i denne forbindelse er etter kommisjonens syn hvem som hadde ansvaret for å følge sentrale utviklingstrekk i finansnæringen og varsle om uheldige trekk som skyldtes den økonomiske politikken eller andre forhold.

       Også systemansvaret hvilte i første rekke på Finansdepartementet. Med den lovgivning og det administrative apparat som var bygd opp, kan hovedansvaret ifølge kommisjonen ikke skyves over på Kredittilsynet eller på Norges Bank. Det er heller ikke grunnlag for å hevde at regjering og departement manglet de informasjoner som var nødvendig for å ivareta dette ansvaret.

       Etter kommisjonens syn sviktet tilsyns- og systemansvaret på viktige punkter på de deler av 1980-tallet da mye av grunnlaget for bankkrisen ble lagt. Det er imidlertid uklart hvilken betydning som slik svikt kan ha hatt for det videre forløp av krisen. Kommisjonen finner det ikke rimelig å legge til grunn at krisen ville ha vært avverget dersom tilsynet hadde fungert bedre i disse årene.

       Derimot er det etter kommisjonens syn rimelig å anta at bedre ivaretagelse av ansvaret for tilsyn og system kunne ha bidratt til å avdempe krisen. Dersom dette er riktig, kan svikt tenkes å ha bidratt til at enkelte banker kom ut i større problemer enn de som ellers ville ha oppstått.

       Kommisjonen kan imidlertid ikke se at slik svikt kan gi grunnlag for noe rettslig ansvar for staten. Et slikt syn henger bl.a sammen med de problemer som er forbundet med å isolere virkningene av bestemte former for svikt i den komplekse økonomiske og sosiale virkelighet som en her står overfor. Dessuten må virkningene av svikt i det offentlige tilsyns- og systemansvaret veies opp mot betydningen av bankenes egen atferd på 1980-tallet.

       Kommisjonen viser til at svikt i Banktilsynet m.v ikke kan bety at bankene fritas for følgene av den sterke økningen i risikoeksponering kombinert med kvalitativ og kvantitativ svekkelse av soliditeten m.v som fant sted på midten av 1980-tallet. Etter kommisjonens syn var bankenes egen atferd en langt viktigere årsak til bankkrisen enn de former for svikt som etter kommisjonens syn kan påvises i den måte som det offentlige tilsyns- og systemansvaret ble ivaretatt på.

2.4 Komiteens merknader

2.4.1 Makroøkonomiske forhold som årsak til bankkrisen

       Komiteen vil som utgangspunkt vise til kommisjonens innledende presiseringer om at den ikke har tatt sikte på å gi en alminnelig gjennomgang av alle sider av den økonomiske politikken i årene forut for krisen.

       Komiteens medlem fra Høyre vil understreke denne begrensningen. Selv om en fullstendig analyse av alle sider ved den økonomiske politikken kunne gitt en dypere forståelse av hendelsene på 80- og begynnelsen av 90-tallet, er dette medlem enig i at en slik avgrensing er nødvendig for å holde analysen innenfor håndterbare rammer. Dette legger imidlertid klare begrensninger på relevansen av å trekke frem f.eks spørsmålet om hvilken valutapolitikk som burde vært ført på den tiden. En meningsfull vurdering av valutapolitikken på den tiden vil blant annet kreve at en trekker inn vurderinger av blant annet samspillet mellom valutapolitikk, inntektspolitikk og finanspolitikk, og virkninger på blant annet næringsstruktur og konkurranseevne av ulike alternativer. Dette er meget omfattende problemstillinger i seg selv, og dette medlem konstaterer at kommisjonen ikke har gått inn i disse problemstillingene.

       Komiteen har merket seg at de spørsmål som kommisjonen har tatt opp, kan noe grovt deles inn i to hovedgrupper: Hva gjorde myndighetene for å dempe den lånefinansierte konsum- og investeringsveksten midt på 1980-tallet? Hva gjorde de for å dempe nedgangen da konjunkturene snudde?

       Før en går nærmere inn i rapporten har komiteen merket seg at kommisjonen legger til grunn at det såkalte « frislippet » i 1984 ikke i seg selv kan ha utløst den kraftige utlånsveksten som fant sted. Komiteen har også merket seg at kommisjonen søker til etterspørselen etter kreditt for å finne den viktigste årsaken til den kraftige utlånsveksten. Komiteen konstaterer således at kommisjonen har tatt utgangspunkt i utlånsveksten som nødvendig forutsetning for at veksten i forbruk og investeringer kunne bli såvidt sterk. Komiteen har merket seg at premissene for kommisjonens gjennomgang av den økonomiske politikken, og da særlig penge- og kredittpolitikken, følgelig er at lavere kredittvekst midt på 1980-tallet ville hatt gunstige virkninger for konjunkturutviklingen og - dermed - for den senere bankkrisen.

       Komiteen vil under henvisning også til Munthe-utvalget og SNF-rapporten slå fast at det faktiske konjunkturforløpet på 80-tallet må anses veldokumentert.

       Komiteen har merket seg at de fleste analyser av konjunkturforløpet i denne perioden utpeker 1983 som startåret for den sterke veksten i norsk økonomi. Komiteen konstaterer at selv om oljevirksomheten og de utenlandske konjunkturene var med på å utløse oppgangen i 1983, er det den etterfølgende veksten i privat konsum og etterspørselen etter investeringsvarer som kom til å dominere vekstperioden. Komiteen konstaterer likeså at det dermed også var fallet i disse to etterspørselskomponentene som bidro til at den etterfølgende tilbakegangen ble så vidt kraftig.

       Når det gjelder bankenes rolle i konjunkturforløpet har komiteen merket seg bankenes sårbarhet overfor slike dramatiske svingninger i økonomien som fant sted på 1980-tallet og utover 1990-tallet. Komiteen konstaterer således at kommisjonen påpeker at de makroøkonomiske årsakene til bankkrisen vil nettopp være å finne i kraftig vekst fulgt av kraftig og langvarig lavkonjunktur. Komiteen registrerer i tillegg at bankenes tilførsel av likviditet bidro til å forsterke konjunkturutslaget - både oppturen og nedturen. Komiteen finner grunn til å understreke kommisjonens bemerkning om at det er all grunn til å vente at en vekstperiode som i stor grad drives frem av lånefinansiert etterspørsel blir etterfulgt av en konsolideringsfase med lav etterspørselsvekst. Komiteen konstaterer videre at under den kraftigste konjunkturoppgangen lå den årlige utlånsveksten i bankene rundt 30 %, og forvaltningskapitalen til flere av de store bankene økte med opp mot 50 % fra ett år til et annet.

       Et spørsmål som ofte blir reist er i hvilken grad dereguleringen av kredittmarkedet utløste denne lånefinansierte oppgangen. Komiteen har merket seg at selv om det viser seg at det ikke er oppnådd full enighet om sammenhengen mellom dereguleringen av kredittmarkedet og den kraftige oppgangen, er det viktigste i denne sammenheng å konstatere at uenigheten ikke gjelder synet på veksten i kredittilførsel som en nødvendig forutsetning for at oppgangen og dermed nedgangen kunne bli så sterk. Komiteen har merket seg som allment akseptert at kredittilførselen midt på 1980-tallet var for sterk, og at denne kredittilførselen er blant de sentrale faktorer bak oppgangen og den senere bankkrisen.

       Komiteen tar til etterretning kommisjonens vurdering om at analysen av penge- og kredittpolitikken på midten av 1980-tallet vil ha som utgangspunkt at denne politikken burde ha vært strammere.

       Komiteen har merket seg at kommisjonen slår fast at sterk kredittvekst bare kan oppstå dersom både etterspørselen etter og tilbudet av kreditt øker sterkt. Komiteen finner en slik innledende konstatering klargjørende før en ser nærmere på forholdet mellom etterspørsel og tilbud for kreditt. Komiteen viser til at til grunn for den såkalte rentenormeringen som sto ved lag frem til 1977, lå en bevisst politikk med sikte på å holde et stabilt og lavt rentenivå uavhengig av både den internasjonale og innenlandske økonomiske situasjon. Komiteen viser til at etter opphevelsen av prisstoppen i 1980 la regjeringen frem et opplegg for administrativ fastsettelse av utlånsrentene. Komiteen konstaterer at gjennom de såkalte renteerklæringer skulle regjeringen i praksis fastsette bankenes utlånsrenter. Komiteen konstaterer videre at systemet med renteerklæringer innebar at regjeringen i praksis hadde tilnærmet full kontroll med utlånsrenten. Komiteen har imidlertid her merket seg at den muligheten til å påvirke låneetterspørselen som lå i dette systemet, ikke ble benyttet i den kraftige vekstperioden midt på 1980-tallet.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til at Fremskrittspartiet høsten 1984 fremmet forslag om at rentedannelsen skulle baseres på tilbud og etterspørsel uten instruks fra Norges Bank til å forsyne forretningsbankene med penger til kunstig lav rente. Disse medlemmer vil også vise til Fremskrittspartiets forslag om en alternativ lov om Norges Bank som overførte ansvaret for penge- og kredittpolitikken til sentralbanken basert på at det viktigste formål skulle være å stabilisere pengeverdien. Disse medlemmer konstaterer at Fremskrittspartiet sto alene i sin kamp mot at rentedannelsen skulle reguleres og styres av regjeringen.

       Komiteen viser til at systemet med renteerklæringer var ment å fungere fleksibelt slik at en fikk tatt hensyn til etterspørsels- og tilbudsforholdene på kredittmarkedet. Komiteen konstaterer at denne intensjonen med renteerklæringene ikke ble fulgt opp.

       Komiteens medlem fra Høyre viser til at kommisjonen slår fast at realrenten etter skatt steg fra -7,7 % i 1981 til å bli svakt positiv fra og med 1984. Dette medlem viser til at denne utviklingen i særlig grad skyldtes at regjeringen i denne perioden fikk brakt inflasjonen under kontroll. Selv om realrenten etter skatt på midten av 80-tallet var lav sammenlignet med det som kom senere, mener dette medlem at økningen i realrente på om lag 8 prosentpoeng etter skatt i treårsperioden 1981 til 1984 er en viktig faktor når penge- og kredittpolitikken på 80-tallet skal vurderes, og når kommisjonen tar som utgangspunkt at penge- og kredittpolitikken burde ha vært strammere på midten av 80-tallet. Dette viser at penge- og kredittpolitikken, målt ved realrente etter skatt, ble betydelig strammet inn under Willoch-regjeringens første tid.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser at i det systemet som var etablert med fast valutakurs og frie kapitalbevegelser så var det klare begrensninger på hvor mye renten kunne endre seg. Denne politikken ga begrensninger i hvor mye renta kunne økes, da det var behov for det i 1984/85, og i hvor mye den kunne reduseres, da det var behov for det fra 1988. Dermed gjenstår redusert verdi av rentefradraget som det eneste reelle virkemiddelet som kunne vært brukt for å få bukt med det kunstig lave rentenivået. Willoch-regjeringen gikk imidlertid kraftig mot dette. Dette medlem viser til at Sosialistisk Venstreparti foreslo å redusere verdien av rentefradraget helt fra begynnelsen av 80-tallet. I tillegg til å gi et kunstig høyt lånefinansiert forbruk, var rentefradragsordningene urettferdige fordi de først og fremst kom høyinntektsgrupper til gode.

       Både den løpende inflasjon og skattefradraget for renteutgifter er med på å påvirke lånekostnadene. Når det gjelder renteøkning i forbindelse med fri rentedannelse vil komiteen vise til at ifølge kommisjonen bidro skattesystemet på denne tiden til at 50-60 % av renteutgiftene ble betalt av staten i form av redusert skatt.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, registrerer således at det er liten grunn til å tro at overgang til et system for fri rentedannelse hadde fått noen vesentlig betydning for etterspørselen etter lån under oppgangen.

       Flertallet antar på bakgrunn av den betydelige skattefordelen av renteutgifter at en skattereform tidlig på 1980-tallet nok ville ha vært en effektiv måte å stagge den kraftige låneetterspørselen på.

       Komiteens medlem fra Høyre viser til kommisjonens påpekning av at skattesystemet på midten av 80-tallet bidro til at 50-60 % av renteutgiftene ble betalt av staten i form av redusert skatt. Dette medlem vil understreke at denne egenskapen ved skattesystemet var knyttet til den sterke progresjonen i skattesystemet. En skattereform som virkemiddel for å redusere etterspørselen etter lån ville derfor innebære dempet progresjon i skattesystemet. Dette er et viktig moment i vurderingen av om det ville vært tilstrekkelig politisk støtte til en slik skattereform på det tidspunkt.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil for øvrig bemerke at hvis høy rente skulle anvendes som virkemiddel for å redusere etterspørselen etter lån måtte renten økes betydelig. Og flertallet vil vise til at det i ettertid er uklart i hvilken grad det ville vært tilstrekkelig politisk støtte for en slik økning.

       Flertallet konstaterer at staten hverken kom til å benytte rentenivå eller skattesystem til å dempe etterspørselen etter lån. Flertallet viser i denne sammenheng til at kommisjonen påpeker at det var klar motstand - både i regjeringen og i opposisjonen - mot å bruke utlånsrentene til å redusere etterspørselen etter lån og dempe kredittveksten.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at frigivning av rentedannelsen basert på en markedsstyrt penge- og kredittpolitikk, slik Fremskrittspartiet gikk inn for, ville dramatisk ha redusert de kunstig høye utlånene. Selv om renteutgiftene var fradragsberettiget på selvangivelsen, ville for eksempel en dobling av rentenivået automatisk også ha medført en dobling av de reelle utgifter for låntakerne. Når det nevnes at 50-60 % av renteutgiftene ble betalt av staten i form av redusert skatt, er dette bare gjeldende for lønnstakere med de høyeste lønninger hvor marginalskatten kom opp i denne prosentsatsen, og det var en stor del av utlånene som hadde lavere marginalskatt og derfor lavere rentefradrag. En rentedannelse basert på markedsøkonomiske prinsipper ville også medført en økning i spareraten fordi både innlåns- og utlånsrenten da ville automatisk vært justert oppover. Derved ville det vært mer balanse i markedet. I tillegg ville Norges Bank ikke ha ytet utlån til forretningsbankene for å dekke utlånsveksten.

       Disse medlemmer vil påpeke at hovedansvaret for den krisen som fulgte derved bl.a ligger hos de øvrige politiske partier som den gang var representert i Stortinget.

       Komiteen har videre merket seg at Norges Bank i august 1984 tok opp spørsmålet om hevning av det generelle rentenivået med Finansdepartementet uten at dette førte til noe.

       Når det gjelder tilbud av kreditt har komiteen merket seg at myndighetenes muligheter til å påvirke bankens innlånskostnader - og dermed lønnsomheten av å øke utlånene - først og fremst ligger i rentene i det norske pengemarkedet. Komiteen viser imidlertid til at bankenes tilgang til et internasjonalt lånemarked legger klare begrensninger på myndighetenes styringsmulighet under et fastkurssystem.

       Når det gjelder de virkemidler som følger av penge- og kredittloven, primærreservekravet og tilleggsreservekravet, har komiteen merket seg at kommisjonen påpeker at tilleggsreservekravet i praksis viste seg å ha liten effekt for nivået på kredittilførselen. Dette hadde blant annet sammenheng med at bankene brøt reglene. Dette fikk de i ettertid strafferente for. På bakgrunn av den sterke utlånsveksten helt frem til 1987 konstaterer komiteen at effekten av de ulike reservekrav var alt for svak til å påvirke bankenes vekst under oppgangen på noen avgjørende måte.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke synspunkter om at bankenes tilgang til det internasjonale lånemarked legger klare begrensninger på myndighetenes styringsmuligheter under et fastkurssystem, men vil understreke at Fremskrittspartiet ikke støttet dette fastkurssystemet som la begrensninger på myndighetenes styringsmulighet, fordi gjennom det alternative forslag til lov om Norges Bank ble penge- og kredittpolitikken lagt til Norges Bank og kursen på norske kroner i forhold til utenlandsk valuta skulle underordnes behovet for en stabil pengeverdi for det norske samfunnet, og derved ville det ikke vært et fastkurssystem.

       Bankenes finansieringskilder består i hovedsak av innskudd fra publikum, lån i utlandet og lån i Norges Bank. Komiteen har merket seg at når hele perioden sees under ett, finner en at alle tre finansieringskilder var viktige for bankene under vekstperioden.

       Når det gjelder lån fra utlandet konstaterer komiteen at i hele vekstperioden var de norske rentene betydelig høyere enn rentene i utlandet og at dette medførte nettopp stor etterspørsel etter kroner fra valutaaktører som ville nyte godt av det norske rentenivået. Komiteen har merket seg at det innebar en stor grad av risiko for bankene at deres utlån i såvidt stor grad var finansiert gjennom lån i utlandet. Komiteen registrerer at kommisjonen understreker at ettersom denne lånekilden var sårbar overfor blant annet valutakursrisiko og ettersom det ville være en betydelig risiko for at aktørene i valutaterminmarkedet vil opptre med stor grad av samtidighet og derved sette en effektiv stopper for fornyelse av utenlandslånene, hadde en bygget opp et meget skjørt byggverk gjennom de massive utenlandslån. Komiteen har merket seg at kommisjonen påpeker at da lånemulighetene i utlandet utover 1986 ble begrenset hadde myndighetene i prinsippet to alternativer: Enten kunne Norges Bank erstatte bortfallet av finansiering fra utlandet med tilførsel av sentralbanklikviditet, eller så kunne de la den stramme banklikviditeten som oppsto, slå ut i økte renter i pengemarkedet.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er grunnlag for å kritisere myndighetenes virkemiddelbruk også etter oppgangskonjunkturen. Kommisjonen påpeker at myndighetenes ekspansive finanspolitikk fra 1989 kom minst et år for seint. Dette medlems syn er at den etterkrigsrekord i arbeidsledighet som ble satt i disse årene, nettopp skyldes at kampen mot inflasjonen fikk for sterk prioritet. Dersom finanspolitikken hadde slått over fra kontraktiv til ekspansiv tidligere og sterkere ville aktivitetsnivået i næringslivet vært høyere og banktapene ville blitt mindre.

       Komiteen har videre merket seg at i en slik akutt likviditetskrise kan ikke sentralbanken velge mellom høyt rentenivå og tilførsel av likviditet. Den kan eventuelt velge begge deler. Komiteen har også merket seg den kritikk som er rettet overfor Norges Bank fordi den ikke stilte krav om sikkerhet for sine likviditetslån til bankene og viser i denne sammenheng til kommisjonens uttalelse (s. 41):

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Høyre, registrerer at ifølge kommisjonen er kritikken mot at Norges Bank tilførte bankene likviditet gjennom hele 1986 for å hindre renteoppgang uberettiget, men at kritikken derimot bør rettes mot myndighetene for ikke å ha utnyttet den stramme likviditetssituasjonen som oppsto allerede fra høsten 1985 til å bremse bankenes utlånsvekst.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet sier seg tilfreds med at kritikken for at Norges Bank tilførte bankene likviditet rettes mot myndighetene, og slutter seg til dette fordi det var myndighetene, dvs. regjering og de øvrige partier i Stortinget, som førte en uansvarlig penge- og kredittpolitikk basert på fastkurssystem og et kunstig lavt rentenivå.

       Komiteens medlem fra Høyre viser til at kommisjonen retter kritikk mot at myndighetene ikke utnyttet den stramme likviditetssituasjonen som oppsto allerede fra høsten 1985 til å bremse bankenes utlånsvekst. Det er ikke vanskelig å støtte synet om at en slik politikk kunne gitt de ønskete resultater. Dette medlem finner imidlertid grunn til å understreke at en må se helhetlig på den økonomiske politikken, og at penge- og kredittpolitikken må ses i sammenheng med blant annet finanspolitikken. Det kan her vises til at regjeringen Willoch våren 1986 ble tvunget til å gå av etter at det ble stilt kabinettspørsmål på en finanspolitisk innstrammingspakke som hadde som siktemål å bremse økningen i det private forbruket og å styrke statsbudsjettet.

       Komiteen registrerer at ifølge kommisjonen hadde de virkemidler som ble benyttet til dels som konsekvens at bankenes soliditet ble svekket og at behovet for likviditetstilførsel fra Norges Bank ble større enn det ellers ville ha vært.

       Komiteen viser til at mens den økonomiske politikken frem til 1987 har blitt kritisert for ikke å ha vært tilstrekkelig stram, har politikken etter 1987 blitt kritisert for å ha vært for stram. Komiteen viser blant annet til at realrenten økte betraktelig etter 1987 og frem til bankkrisen. Komiteen antar at den sterke økningen må ha bidratt til å forsterke krisen og banktapene. Når det gjelder årsakene til denne økningen har komiteen merket seg at den viktigste enkeltårsak var redusert inflasjon, mens marginalskattenivået frem til 1991 bidro langt mer beskjedent.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, finner det derfor vanskelig å kritisere myndighetenes virkemiddelbruk etter oppgang for å ha skapt den kraftige realrenteøkningen fra 1987 til 1991.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at det er all mulig grunn til å kritisere myndighetenes virkemiddelbruk med utgangspunkt i at det ville ha vært helt annerledes dersom Norges Bank var gitt ansvaret for penge- og kredittpolitikken med formål om en stabil pengeverdi. Situasjonen ville i et slikt styringssystem ikke ha oppstått.

       Komiteen har merket seg at kommisjonen påpeker at realrenteøkningen - både før og etter skatt - hadde negative konsekvenser for norsk økonomi frem til og under bankkrisen.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, vil her vise til kommisjonens påpekning om at med unntak av skattesystemet, er det vanskelig å se for seg en troverdig alternativ politikk fra 1987 av som skulle forhindret en slik renteoppgang.

       Flertallet har merket seg at kommisjonen i ettertid kan slå fast at myndighetene var noe sent ute med å slå om fra en kontraktiv til en ekspansiv politikk da nedgangen kom, men flertallet har også merket seg at kommisjonen for øvrig ikke finner grunnlag for å hevde at den økonomiske politikken etter 1986 bidro til å forsterke nedgangen og dermed de store banktapene som senere kom.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at den økonomiske politikken etter 1986 nettopp bidro til å forsterke nedgangen, og dermed de store banktapene som senere fulgte.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at kommisjonens vurdering av den økonomiske politikken etter regjeringsskiftet i 1986 er blitt kritisert:

       I en artikkel i Dagens Næringsliv 20. juli 1998 skriver forsker Erik Friis Fehn og professor Tore Jørgen Hanisch blant annet følgende om kommisjonens rapport:

       Disse medlemmer mener det her pekes på en rekke viktige faktorer. Det fremstår som rimelig at den økonomiske politikken som ble ført etter regjeringsskiftet i 1986 i vesentlig grad må ha påvirket utviklingen frem mot bankkrisens høydepunkt på begynnelsen av 90-tallet.

       Kommisjonens konklusjon om at den ikke har grunnlag for å hevde at den økonomiske politikken etter 1986 bidro til å forsterke nedgangen og dermed de store banktapene som senere kom, ser ut til å bygge på at kommisjonen mener en kontraktiv finanspolitikk fra 1986 var nødvendig. Disse medlemmer mener det her er avgjørende å vurdere sammensetningen av den finanspolitiske innstramming, ikke bare behovet for innstramming. Spørsmålet er blant annet om økende realrentenivå og den generelle nedgangskonjunkturen innebar at privat sektor allerede tok sin andel av innstrammingen, og om en større del av innstrammingen burde vært gjennomført gjennom reduksjoner i offentlig sektor. Det er grunn til å tro at den samlete økonomiske politikken som ble ført fra 1986 var alt for brutal mot privat sektor, noe som opplagt hadde stor betydning for utviklingen av bankkrisen.

       Disse medlemmer har for øvrig merket seg at kommisjonen slår fast at myndighetene var for sent ute med å slå om fra en kontraktiv til en ekspansiv politikk da nedgangen kom, og vil peke på at dette selvfølgelig også hadde konsekvenser for forløpet av bankkrisen.

       Disse medlemmer viser til at Brundtland-regjeringen fra 1986 ikke har villet stille regjeringsnotatene til disposisjon for kommisjonen.

2.4.2 Bankenes atferd som årsak til bankkrisen

       Komiteen viser til at den kredittekspansjon som utviklet seg utover 80-tallet innebar en endring i bankenes atferd som var preget av økt konkurranse med kamp om markedsandeler, kombinert med sterk vekst. Komiteen merker seg at kommisjonen påpeker at svært mange banker var mer opptatt av størrelse og vekst enn resultat og soliditet. Komiteen registrerer at kommisjonen påpeker at bankenes vekststrategi og aggressive konkurranse om markedsandeler vil måtte bli stående som en avgjørende faktor bak den bankkrisen som fulgte i vekstens kjølvann.

       Komiteen registrerer at det ifølge kommisjonen var en betydelig utlånsvekst i bankene i tidsrommet 1984-1987 med en topp i 1985 på 30,5 %. Komiteen viser til at ifølge kommisjonen økte de tre største forretningsbankene sin forvaltningskapital med 150 % fra 1983 til 1987. Komiteen har også merket seg hvordan forholdet mellom utlån og innskudd endret seg i det samme tidsrommet og derved også bidro til å svekke bankenes soliditet. I forretningsbankene ble dette forholdstallet nesten doblet ved at det gikk fra 0,88 i 1983 til 1,5 i 1986.

       Komiteen har merket seg kommisjonens påpekning av at den sårbarhet som bankene selv hadde brakt seg opp i gjennom opptak av valutalån fra utenlandske banker og at dette bidro vesentlig til å gjøre bankkrisen høsten 1991 så akutt.

       Komiteen konstaterer at bankene etablerte en rekke nye filialer, innenlands og utenlands, utover 80-tallet og at dette også bidro til å svekke bankenes soliditet gjennom engasjementer som innebar høy risiko og til dels svært store tap.

       Komiteen registrerer at utlånsveksten midt på 1980-tallet var av en slik størrelsesorden at den vanskelig kan være forenlig med hensynet til tilfredsstillende kvalitet på låneporteføljen. Komiteen vil også fremheve at behovet for risikovurdering i mange banker i vekstperioden ble ignorert. Komiteen har også merket seg hvordan bankene utsatte seg for økt risiko gjennom deltagelse i nye satsningsområder hvor de ofte i realiteten påtok seg rollen som leverandør av både egen- og fremmedkapital.

       Komiteen registrerer kommisjonens påpekning av at det i mange banker i perioden fra 1984 var klar styringssvikt, men at arbeidet med styringssystemer likevel ble nedprioritert til fordel for markedsføring og strategier for ekspansjon. Komiteen vil vise til at det er bankene selv som må utvikle rutiner for å sikre seg mot tap, men konstaterer at kontrollsiden i bankenes virksomhet ikke ble tilstrekkelig prioritert. Komiteen har også merket seg at kontrollen med utenlandssatsingen blant annet i Den norske Creditbank (DnC) var utilstrekkelig.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil i tillegg understreke den totale mangel på oppfølging fra myndighetene, tilsynsorganer og utbyggingen av disse tilsynsorganer i en tid med liberaliseringen av finansmarkedene og større muligheter for bankene til å operere under friere markedsforhold. Når dereguleringen ble påbegynt burde det vært en selvfølge at tilsynsorganene og lovgivningen, for å sikre bankenes soliditet, også skulle ha vært styrket samtidig. Dette gjelder særlig når myndighetene i mange år også aktivt hadde markedsført overfor publikum og samfunnet at norske banker var sikre og under betryggende offentlig kontroll. Dette gjelder også fordi myndighetene eksplisitt selv satte markedskreftene ut av kraft ved å føre en politikk som medførte en instruks til landets sentralbank om å forsyne forretningsbankene og sparebankene med penger når disse trengte dette til økte utlån. En markedsøkonomisk organisering av bankvesenet, slik Fremskrittspartiet gikk inn for, ville ha medført et press på innlånsrentene for å fremskaffe nødvendige midler til utlånene, og hadde Norges Bank også fulgt sin egen banklovgivning, ville det ikke ha vært ytet likviditetslån uten betydelig sikkerhet. Svikten hos myndighetene har derfor selvsagt et hovedansvar i tillegg til det ansvaret som lå hos bankene selv for den krisen som fulgte.

       Komiteen har merket seg at kommisjonen understreker at ikke bare bankledelsen, men også bankenes styrer må bære en vesentlig del av ansvaret for årsakene til den senere bankkrisen, idet det blant annet tilligger styret i en forretningsbank å sørge for en tilfredsstillende organisasjon av bankens virksomhet.

       Komiteen har merket seg Oslo Børs' ileggelse av gebyr i november 1991 overfor Kreditkassen for å ha oppgitt for lave tapstall. Komiteen viser til Børsens konklusjon (s. 59):

       Komiteen merker seg at bankenes utlånstap i forbindelse med bankkrisen økte kraftig fra 1987 og frem til 1993 også når tapene sees i forhold til bankenes samlede utlån. Komiteen registrerer således at fra å ha ligget på under 1 % av utlån frem til 1987, økte tapene i forretningsbankene raskt og kom opp i ca 6 % av utlånsvolum i 1991. Komiteen merker seg at det var visse forskjeller mellom forretningsbanker og sparebanker, blant annet ved at sparebankene unngikk en del utlånstap nettopp fordi de var mer eksponert i personmarkedet. I tillegg har komiteen merket seg at porteføljekvalitet og sikkerhet innenfor de mer tapsutsatte næringene gjennomgående var bedre i sparebankene. Komiteen merker seg at kommisjonen finner å legge til grunn at også sparebankenes kredittvurdering og krav til sikkerhet innenfor disse næringene bidro til å forklare at sparebankene kom bedre ut av krisen.

       Komiteen registrerer at nedgangskonjunkturer vil ramme bankene ved økt volum av misligholdte lån i bankene, men også ved at verdien av bankenes sikkerhet blir redusert som følge av svekket soliditet i bedriftene og fallende eiendomspriser.

       Komiteen merker seg at hoveddelen av bankenes tap, 80 og 85 % for henholdsvis forretnings- og sparebanker, kom innenfor næringer som er sårbare overfor en så kraftig nedgangskonjunktur som den som rammet norsk økonomi fra 1987. Komiteen har videre merket seg at når det gjelder forretningsbankenes tap i ikke-konjunkturfølsomme næringer lå gjennomsnittet for perioden 1990-1993 på 18 %, mens Kreditkassens tap i ikke-konjunkturfølsomme næringer forklarer ca 25 % av bankens totale tap i samme periode.

       Komiteen viser til kommisjonens påpekning av at selv om en betydelig del av bankenes tap må sies å komme innenfor sektorer som vil være sårbare overfor innenlandsk konjunkturtilbakeslag, kan ikke bankene fritas for ansvaret for disse tapene. Komiteen konstaterer således at når det gjelder verdifallet på fast eiendom - som var en viktig medvirkende årsak til banktapenes størrelse - påhviler det bankene et klart ansvar for å vurdere hvor robuste sikkerhetene er overfor endrede økonomiske vilkår.

       Komiteen viser til at i den grad bankene - særlig etter at den økonomiske situasjon var endret i 1986 - vurderte verdien på sikkerhetene uten å ta hensyn til mulighetene for fremtidig verdifall, kan det hevdes at ansvaret for tapene som nettopp skyldes et slikt verdifall først og fremst faller på bankene selv.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser videre til at konjunkturomslaget - som utløste mislighold av banklån i stort omfang - ble forsterket av bankenes egen adferd. Flertallet konstaterer at dermed vil heller ikke en argumentasjon som legger vekt på betydningen av den innenlandske konjunkturnedgangen, frita bankene fra hoveddelen av ansvaret for de store tapene.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil si seg enig i at bankene har en del av ansvaret for de store tapene, men mener at selve konjunkturomslaget var et resultat av myndighetenes politikk med totalt feilaktig penge- og kredittpolitikk, samt finanspolitikk, og derfor ligger hovedansvaret på myndighetene og ikke på bankene.

       Komiteen har merket seg det syn som har kommet frem i debatten om de store banktapene at både banker og låntakere ble « lurt » av konjunkturomslaget og den brå overgangen til en stram økonomisk politikk. Komiteen registrerer at dette syn går ut på at utlånsveksten kom i en periode da både rentepolitikken og skattesystemet bidro til å holde lånekostnadene lave, mens politikken ble strammet til først da både lønnsmottakere og næringsliv hadde etablert et høyt gjeldsnivå.

       Komiteen registrerer at selv om en strategi som gikk ut på vekst og større markedsandeler med de største bankene som forbilder fikk stor tilslutning, var det banker som valgte en annen strategi. Komiteen viser som eksempel til Nordlandsbanken som hadde lønnsomhet, ikke større forvaltningskapital, som hovedstrategi og denne strategien fulgte banken gjennom hele perioden. Komiteen merker seg blant annet at banken hverken etablerte nye avdelingskontorer i perioden 1986-90 eller i særlig grad økte antall ansatte. Komiteen viser også til at banken heller ikke desentraliserte kredittbeslutninger i samme grad som konkurrentene. Komiteen registrerer at som en følge av strategien hadde Nordlandsbanken imidlertid et positivt driftsresultat etter tap i hele kriseperioden og banken hadde i november 1991 en kapitaldekning på 9,8 %. Etter komiteens vurdering illustrerer dette at andre strategier var mulig enn den mer eller mindre ekstreme vekststrategien som ble fulgt av mange banker og ikke minst av mange av de bankene som senere skulle få de største tap.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, konstaterer således at hovedansvaret for vekststrategi og dens følger hviler på de aktuelle bankene selv.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er enig i at de banker som fikk betydelige problemer selv hadde et ansvar for den vekststrategi som ble ført og de følger dette medførte for disse spesielle bankene, men vil fastholde at hovedansvaret for misèren skyldes myndighetenes totale feilaktige penge-, kreditt- og finanspolitikk samt de betydelige unnlatelsessynder som fulgte av manglende lovgivning i forbindelse med dereguleringen, feilaktige instrukser til Norges Bank om å gi billige lån til bankene, Norges Banks eget ansvar for å gi slike lån uten å søke de nødvendige vedtak fra regjeringen, og den mangelfulle oppbygging av tilsynsorganer.

       Komiteen har også merket seg utviklingen i de andre nordiske landene og registrerer for øvrig at ifølge kommisjonen er det ikke grunnlag for å si at de norske bankene var offer for en nedgangskonjunktur som var langt dypere enn i de andre nordiske landene.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil fremheve den kollektive galskap som utviklet seg i banknæringen i kjølvannet av liberaliseringen av kredittmarkedet. Den enkelte banks ledelse hadde alt for sterk fokus på at deres bank skulle vokse og vinne markedsandeler, selv om mange må ha skjønt at summen av alle bankenes atferd innebar at næringa styrte inn i en krise.

       Dette medlem vil sterkt kritisere myndighetenes kredittpolitikk, finanspolitikk og manglende oppbygging av tilsyn- og kontrollordninger. Dette kan likevel ikke frita den enkelte banks ledelse for ansvar. Enhver bedriftsledelse har ansvar for å styre bedriftene ut fra de politiske og økonomiske forhold som gjelder. Bankenes ledelse har et selvstendig ansvar for å sette seg inn i og utøve bankdrift ut fra de rammebetingelser som gjelder. Det ville fått uholdbare konsekvenser dersom det ble etablert et inntrykk av, at når en bank kommer opp i et uføre, vil myndighetene til syvende og sist gripe inn for å redde ledelse og eiere. At en ledelse kan komme til å måtte gå av og at aksjekapitalen kan gå tapt, er en nødvendig påminnelse for å bidra til at bankene har en mest mulig korrekt risikovurdering.

2.4.3 Offentlig tilsyn og systemansvar

       Komiteen viser innledningsvis til at spørsmålet om banktilsynets kvalitet også berører Finansdepartementets rolle som overordnet organ for Kredittilsynet. Komiteen konstaterer at denne del av problemstillingen i mindre grad har vært fremmet i tidligere undersøkelser og debatter.

       Komiteen viser til at ved lov av 7. desember nr. 1 1956 ble Bankinspeksjonen opprettet og at ved lov av 7. juni 1985 fikk loven et annet navn, lov om tilsyn for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v (Kredittilsynet) - (tilsynsloven). Komiteen viser også til at dette medførte en sammenslåing av Bankinspeksjonen, Forsikringsrådet og Meglerkontrollen. Komiteen understreker at Kreditttilsynet først ble etablert 24. mars 1986.

       Komiteens medlem fra Høyre viser til vedtaket i juni 1985 om bl.a å opprette Kredittilsynet, og den faktiske etableringen av Kredittilsynet i mars 1986. Det er dermed klart at prosessen med å styrke tilsynsmyndigheten pågikk allerede fra tidlig på 80-tallet, dvs. fra prosessen med lovarbeidet startet.

       Komiteen viser til at i henhold til tilsynsloven § 3 skal Kredittilsynet

       Komiteen viser til at Kredittilsynet i sine årsmeldinger fra 1986 og utover tok opp institusjonens mål og oppgaver. Komiteen konstaterer imidlertid at først i årsmeldingen for 1989 oppstiller Kredittilsynet tre hovedmål for sin virksomhet og gir en oversikt over hvilke oppgaver tilsynet er pålagt.

       Komiteen viser videre til at Kredittilsynet i 1989-90 så det som sin hovedoppgave å overvåke soliditeten og tilliten til norske finansinstitusjoner og å bidra til en sunn utvikling i det norske finansielle system. Komiteen understreker at Kredittilsynets egen oppfatning på dette punkt må ha vekt ved forståelsen av organets plikter etter loven.

       Komiteen har, når det gjelder overvåkning av den sterke veksten i kredittvolumet i perioden 1984-87 merket seg Kredittilsynets uttalelse om at dette primært ikke var tilsynets ansvarsområde. Komiteen vil her vise til den oppfatning kommisjonen gir uttrykk for om at Kredittilsynet pliktet å overvåke hvilken betydning den sterke veksten i kredittvolumet på 1980-tallet hadde på den enkelte finansinstitusjon, og om ekspansjonen skjedde innenfor forsvarlige rammer. Komiteen konstaterer at Munthe-utvalget også har gitt uttrykk for samme oppfatning.

       Komiteen registrerer at det i tiden omkring og etter etableringen av Kredittilsynet var en rekke forhold som bidro til å påvirke tilsynet negativt når det gjaldt tilsynets virksomhet. Komiteen konstaterer at institusjonen ble etablert 24. mars 1986 og at oppsettingen av etaten ble fullført i 1987, samt at administrerende direktør først ble tilsatt 1. juni 1987.

       Komiteen registrerer således at ifølge kommisjonen var etableringsfasen for Kredittilsynet preget av manglende bemanning, manglende kompetanse, rekrutteringsproblemer og svak administrativ styring med påfølgende interne organisasjonsproblemer. Komiteen vil imidlertid også vise til at Finansdepartementet som Kredittilsynets overordnede myndighet hadde et selvstendig ansvar for å følge med i den måte som tilsynet utførte sine oppgaver på, og for eventuelt å ta nødvendige skritt for å rette på forholdene.

       Komiteen vil også vise til at det er vanskelig å påvise i hvilken grad problemene i Kredittilsynet fikk betydning for de deler av utviklingen på 1980-tallet som skulle vise seg å gi en viktig del av bakgrunnen for bankkrisen. Komiteen registrerer at ifølge kommisjonen ser det ut til at Kredittilsynet ga advarsler og kom med forslag til mulige løsninger vedrørende utlånsveksten og forringelsen av bankenes soliditet og reserver.

       Komiteen viser til at det stedlige tilsyn med bankene ble nedtrappet de siste årene før Kredittilsynet ble opprettet. Komiteen har også merket seg at tallet på banktilsynets inspeksjoner i banker fra 1980 til 1985 sank fra 57 til 8. Komiteen registrerer videre at virksomheten ble ytterligere redusert i 1986 og 1987 og viser til at ifølge kommisjonen var tilsynsaktiviteten i Kredittilsynets oppstartingsfase meget lav. Komiteen viser til at tilsynsaktiviteten, herunder det stedlige tilsyn, økte betydelig fra 1988, men konstaterer at utlånsvekstens toppunkt i tid faller omlag samtidig med at antall gjennomførte stedlige tilsyn er på sitt laveste nivå.

       Komiteen registrerer således i ettertid at den lave aktiviteten inntrådte i en periode da mye av grunnlaget for den senere bankkrisen ble lagt.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, merker seg også at departementet var fullt informert om at kredittveksten midt på 1980-tallet var sterk. Flertallet vil også vise til at liberaliseringen av kredittmarkedet burde ha tilsagt en oppbygging av banktilsynet. Flertallet anser det som uheldig at den stedlige tilsynsvirksomheten nesten falt bort nettopp i denne perioden.

       Flertallet vil vise til kommisjonens påpeking av at det er god grunn til å tro at et mer aktivt stedlig tilsyn kunne ha avslørt at den svært sterke ekspansjonen i mange banker bl.a medførte svekkede kredittrutiner. Hvorvidt myndighetene således på et tidligere tidspunkt hadde blitt klar over at man kunne stå overfor forspillet til en systemkrise, ikke bare til kriser i enkeltbanker, er et mer åpent spørsmål.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at det kan være liten tvil om at et vesentlig styrket tilsyn med finansinstitusjonene, herunder bankene, som den automatiske del av liberaliseringen for bankene, ville ha bidratt til å hindre den senere krisen. Men en dramatisk omlegging av den gjennomdirigerte banknæring med myndighetsregulering av utlån og rentenivå ble erstattet med mer markedsbaserte forhold, og særlig ved opphevelsen av mengderasjonaliseringen på utlånene. Når mengderasjoneringen de facto ble opphevet, mens prisen på de samme lån, altså rentenivået, ble opprettholdt regulert av myndighetene gjennom renteerklæringer på et meget lavt nivå, burde selvsagt tilsynsorganene vært vesentlig styrket. Hovedansvaret for dette ligger selvsagt hos den regjering og det Finansdepartement som gjennomførte liberaliseringen på det finansielle marked. Disse medlemmer vil også, på Fremskrittspartiets vegne, påta seg et ansvar for å ha unnlatt å fremme nødvendige forslag om styrking av tilsynsorganenes virksomhet på det tidspunkt disse burde ha vært bygget opp. Som unnskyldning vil imidlertid disse medlemmer påpeke sine egne forslag om å overføre ansvaret for penge- og kredittpolitikken til Norges Bank og om å innføre en fri rentedannelse som, for så vidt, ville dramatisk ha avhjulpet problemene og sannsynligvis ha hindret bankkrisen fra å oppstå.

       Komiteen viser til at dokumentbasert tilsyn vanskelig kan erstatte kjennskap til institusjonene som stedlig tilsyn kan gi. Komiteen konstaterer således at banktilsynets omprioritering fra stedlig til dokumentbasert tilsyn fra tidlig på 1980-tallet kan fremstå som mindre heldig, sett fra et tilsynssynspunkt.

       Komiteen viser til at overvåkningen av bankenes evne til å møte fremtidige tap er en meget sentral oppgave for Kredittilsynet. Komiteen registrerer at ifølge kommisjonen uttrykte Kredittilsynet gjentatte ganger gjennom 1980-tallet bekymring for bankenes soliditet, både i sine årsmeldinger og i henvendelser direkte til Finansdepartementet.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil understreke myndighetenes ansvar for krisen ved at de så bort fra Kredittilsynets gjentatte uttalelser om bekymring for bankenes soliditet, både i årsmeldinger og i direkte henvendelser til Finansdepartementet, gjennom 1980-tallet. Myndighetene var således gjort oppmerksom på farene, men unnlot å gripe inn og sa også nei til bankenes anmodninger om å få øke sine en bloc avsetninger til å møte fremtidige tap. Dette understreker myndighetsansvaret.

       Komiteen viser til at utlånseksplosjonen på 1980-tallet medførte at mange banker måtte øke sitt kapitalgrunnlag. Komiteen konstaterer at de store forretningsbankene i denne situasjonen økte sitt kapitalgrunnlag ved bruk av såkalt ansvarlig lånekapital.

       Komiteen viser til at det var Finansdepartementet som avgjorde søknader om opptak av ansvarlig lånekapital med tilråding fra Kredittilsynet, samt at Kredittilsynet fra 14. august 1986 hadde fullmakt til å avgjøre kurante søknader om slikt opptak.

       Komiteen har merket seg at søknadene i det vesentlige ble innvilget og at denne økende bruken av ansvarlig lånekapital førte til at kvaliteten på kapitalgrunnlaget i bankene ble tilsvarende forringet. Komiteen registrerer videre at selv om man har vært klar over hvilke svakheter som er forbundet med slik kapitaldekning, er det få indikasjoner på at Kredittilsynet har frarådet økende bruk av ansvarlig lånekapital.

       Komiteen har merket seg at kommisjonen mener at Kredittilsynet burde ha frarådet overdreven bruk av ansvarlig lånekapital, særlig fra midten av 1980-tallet. Komiteen viser til at en begrensning i adgangen til å ta opp ansvarlige lån ville kunne ha bidratt til å tvinge bankene til å redusere sin utlånsvekst.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil understreke at på begynnelsen av 1980-tallet fulgte man en periode på flere tiår, hvor nettopp myndighetene hadde markedsført overfor publikum sikkerheten både ved å ha penger i banken (sikkert som banken) og det å investere i aksjer i norsk bankvesen fordi det var under behørig og skikkelig og godt tilsyn fra norske myndigheters side. Når således Finansdepartementet direkte selv svekket bankenes soliditet ved å akseptere søknader om opptak av ansvarlig lånekapital i stedet for å insistere på økning av aksjekapitalen, medfører dette et betydelig ansvar for myndighetene for de problemer som senere oppsto. Aksjonærene, særlig de små, var i god tro når det gjaldt at myndighetene passet godt på banknæringens soliditet, og har derfor all mulig grunn til å føle seg ført bak lyset og på en måte bedratt av norske myndigheter som unnlot å følge opp det ansvar de hadde markedsført at de hadde overfor publikum. Den overdrevne bruken av ansvarlig lånekapital er ett eksempel på denne myndighetssvikt.

       Komiteen er kjent med den kritikk som har blitt rettet mot Kredittilsynet fordi tilsynet for sent innså bankkrisens omfang og dybde. Komiteen viser til Stortingets finanskomités uttalelse i Innst.O.nr.14 (1991-1992) om at Kredittilsynet ikke advarte mot en omfattende systemkrise før i desember 1990. Komiteen viser også til den kritikk som ble rettet mot Kredittilsynet fra Munthe-utvalget og i SNF-rapport 29/92 på dette punkt.

       Med hensyn til Kredittilsynets kriseformidling viser komiteen til at hovedinntrykket fra årene frem til høsten 1989 er at tilsynet varslet om kriser i enkeltbanker og om tendenser til økende tap og svekket soliditet mer generelt. Når det gjelder en mer generell krise konstaterer komiteen at Kredittilsynet våren 1990 i årsmeldingen for 1989 også anvender begrepet « krise » om situasjonen i bankene.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det er hevet over tvil at ikke bare Kredittilsynet, men også Norges Bank, Finansdepartementet og - ikke minst - bankene selv kraftig undervurderte dybden i bankenes problemer. Flertallet antar i likhet med kommisjonen at Kredittilsynet ut fra sine forutsetninger vanskelig kan kritiseres for ikke å ha forutsett en krise som heller ikke de systemansvarlige instansene, Finansdepartementet - og dermed regjeringen - og Norges Bank, forutså.

       Når det gjelder Finansdepartementets rolle i tilsynet med bankene viser flertallet til at departementet er overordnet Kredittilsynet. Flertallet registrerer videre at hverken Kongen eller departementet har gitt forskrifter for Kredittilsynets virksomhet eller fastsatt generell instruks for styrets virksomhet.

       Flertallet viser til at et viktig styringsmiddel har vært Finansdepartementets tildelingsbrev til Kredittilsynet og at dette i denne sammenheng må anses som en instruks til Kredittilsynet.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at kommisjonen klart påpeker myndighetenes meget mangelfulle oppfølging med deregulering av bankvesenet og oppfølging av sin egen markedsføring overfor det norske samfunn om bankenes soliditet. Manglene fra Kredittilsynet, Norges Bank og Finansdepartementet og derved regjering, er meget godt understreket og beskrevet. Det må være meget mangelfullt og uansvarlig når ikke regjeringen hadde sørget for forskrifter for Kredittilsynets virksomhet og heller ikke fastsatt generell instruks for styrets virksomhet. En slik uansvarlig myndighetsutøvelse bør selvsagt også medføre et reelt økonomisk ansvar for de problemer og kriser som senere inntrådte.

       Når det gjelder tilsyn med bankene registrerer komiteen at dette forholdet ikke ble tatt opp i tildelingsbrevet for 1987. Komiteen har videre merket seg at det i tildelingsbrevet for 1988 fulgte den praksis at verdipapirområdet fortsatt skulle prioriteres. Komiteen har også merket seg at departementet ba om at kontrollen med bankenes sikkerhetskrav og kontrollrutiner gis høy prioritet. Komiteen har videre merket seg at det fremgår av tildelingsbrevet for 1989 at kontrollen med finansinstitusjonenes soliditet skulle være en hovedoppgave og at denne type tilsyn måtte prioriteres og samtidig utvikles og forbedres. Komiteen registrerer at tildelingsbrevene fra 1990-92 fremhever overvåkningen av soliditeten i bankene som tilsynets hovedoppgave, samt at viktigheten av at det utvikles gode « early warning »-systemer i forhold til bankene påpekes. Komiteen viser også til at tildelingsbrevene viser at Finansdepartementet i 1987 og 1988 la meget stor vekt på tilsynet med verdipapirmarkedet, mens banktilsynet blir tildelt en beskjeden rolle. Komiteen merker seg videre at til tross for de advarslene om utviklingen i banksektoren som lå i bl.a. Kredittilsynets årsberetninger for 1986 og 1987, må en gå til tildelingsbrevet for 1988 for å finne uttrykk for at Finansdepartementet ville prioritere banktilsynet.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke regjeringens mangelfulle oppfølging av Kredittilsynets årsberetning for 1986-87 ved å unnlate å påpeke at man burde prioritere tilsynet med bankene og ikke bare tilsynet med verdipapirmarkedet, understreker nettopp myndighetenes ansvar for de senere problemene.

       Komiteen viser til at Kredittilsynet tok opp med Finansdepartementet spørsmålet om utvidelse av bankenes adgang til avsetninger, men at departementet flere ganger avslo å følge Kredittilsynets forslag om å styrke bankenes kriseberedskap ved å øke adgangen til skattefrie avsetninger i en bloc-fond. Komiteen viser til at også Bankforeningen gikk inn for økt adgang til skattefrie avsetninger til en bloc-fond i april 1987. Komiteen tar til etterretning at Finansdepartementet ikke tok noen av disse forslagene til følge og at en internt i departementet bl.a la vekt på de tapte skatteinntektene og på at forslaget - som riktignok ville styrke soliditeten i bankene - ville medføre at bankene fikk skattelette som følge av sin egen utlånsekspansjon.

       Komiteen registrerer videre at departementet hverken i 1987 eller i 1989 tok initiativ til andre strakstiltak med sikte på å ivareta behovet for å bedre bankenes soliditet gjennom større avsetninger til fremtidige tap. Komiteen viser til at også ved avslaget om utvidelse i 1989 var det Finansdepartementets syn at bankene ikke burde oppmuntres til å akkumulere store tapsavsetninger gjennom skattelettelser.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at selv om krisen ikke kunne ha vært forhindret, er det grunn til å tro at større tapsavsetninger mot slutten av 1980-årene kunne ha fått betydning for krisens utfall i enkelte banker.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at opplysningene over i seg selv er nok til at myndighetene burde få et økonomisk ansvar også for de senere tap som oppsto. Regjeringens prioritering av å hindre at bankene fikk skattefordeler ved å styrke sin soliditet og prioritering av å hindre at det ble gitt skattelettelser hvis bankene økte sine tapsavsetninger for å møte fremtidige utlånstap, egentlig i seg selv er så dramatisk at myndighetene da ikke selv senere kan si at det er bankenes hovedansvar når de faktisk anmodet om å få økte muligheter til å øke en bloc avsetninger eller tapsavsetninger for å møte krisen. Når myndighetene sa nei til dette, må også myndighetene påta seg et ansvar for resultatet som oppsto. Disse medlemmer kan heller ikke slutte seg til flertallets syn om at en økt adgang til avsetninger mot fremtidige tap ikke kunne ha forhindret krisen, idet dette er umulig å slå fast. Det som kan slås fast er at dersom myndighetene hadde gjort en langt bedre jobb med sine egne hovedoppgaver om å sikre soliditeten i banknæringen gjennom lover, forskrifter, regler og tilsynsorganer, samt gitt Norges Bank ansvaret for penge- og kredittpolitikken, så ville krisen ikke ha inntrådt.

       Komiteen har merket seg at det var organisatoriske problemer i tilsynet. Komiteen går ikke nærmere inn på dette, men vil vise til at hovedansvaret for uklarhet og andre problemer i første rekke må ligge hos departementet som Kredittilsynets overordnede organ.

       Komiteen vil også vise til at kommisjonen påpeker at det fremstår som klart at både Finansdepartementet og Kredittilsynet tidvis har hatt en uheldig hånd med organiseringen av tilsynet og at det er rimelig å anta at dette i sin tur har ledet til et svekket tilsynsarbeid.

       Komiteen viser til at særlig viktig når det gjelder systemansvaret er hvem som har ansvaret for å følge sentrale utviklingstrekk i finansnæringen og i den nasjonale økonomi som denne næringen er en viktig del av, varsle om uheldige virkninger av den økonomiske politikken eller andre forhold og iverksette preventive eller opprettende tiltak. Komiteen viser til at i praksis har mange organer - bl.a regjeringen og Finansdepartementet, Norges Bank og Kredittilsynet - vært involvert i disse oppgavene, slik at en viktig side av systemansvaret knytter seg til koordineringen av disse organenes virksomhet. Komiteen vil i denne sammenheng vise til sine merknader i innstillingens del 5.

       Komiteen viser til at virksomheten til de nevnte etater er underlagt en rekke sentrale lover, særlig sentralbankloven som regulerer ansvaret og myndighet mellom Norges Bank og de politisk ansvarlige myndigheter. Komiteen viser til at ansvarsfordelingen mellom Finansdepartementet og Norges Bank fremtrer som nokså klart, men registrerer at debatten om Norges Banks rolle viser at regelverket er mindre klart enn hensynet til klare ansvarsforhold tilsier.

       Komiteen viser til at Finansdepartementet har den overordnede styring med Kredittilsynet. Dette betyr således at kritikk mot svikt i tilsynsfunksjonene i siste instans måtte rettes mot Finansdepartementet.

       Komiteen viser også til det syn på systemansvaret som slås fast av Kleppe-utvalgets ( NOU 1989:1 Penger og kreditt i en omstillingstid s. 61):

       Komiteen vil understreke at Finansdepartementet har en nøkkelrolle også når det gjelder ansvaret for å overvåke og varsle om følgene av den økonomiske politikken. Komiteen viser til at under arbeidet med disse oppgavene må departementet bl.a trekke optimal nytte av informasjoner og råd fra Kredittilsynet og Norges Bank.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at når det gjelder forholdet til Stortinget er det regjeringen som på området for økonomisk politikk har hovedansvaret for å gi Stortinget de informasjoner som det trenger for å kunne ta standpunkt til regjeringens forslag eller mangel på sådanne. Flertallet har merket seg kommisjonens understrekning om at det ikke er tvilsomt at regjeringen også på dette punkt må bære et hovedansvar. Men slik utviklingen faktisk forløp, er det like klart at ansvaret må deles med Stortinget.

       Flertallet viser til at det kan synes som at større ressurser burde ha vært satt inn i arbeid med den enkelte bank, derunder på arbeid med å vurdere deler av utlånsporteføljen.

       Flertallet understreker at ingen kan med rimelighet kritiseres for ikke allerede midt på 1980-tallet å ha forutsett den alvorlige bankkrisen som skulle toppe seg i 1991-93, men det ville ha vært naturlig å møte liberalisering og sterk utlånsvekst med et styrket banktilsyn. Flertallet vil i denne sammenheng blant annet vise til banktilsynets høringsuttalelse av 11. juli 1983 om sammenhengen mellom deregulering/skjerpet konkurranse og bankkriser.

       Flertallet viser til at på bakgrunn av hvem som har det overordnede ansvar for at landet har en fungerende finansnæring må de politiske myndigheter ta ansvaret for at banktilsynet ikke ble styrket på samme tid som den liberaliserte banknæringen og landet opplevde en utlånsekspansjon med tilhørende økning i bankenes risikoeksponering.

       Flertallet viser til at det var mange former for aktiv og hyppig kontakt mellom Kredittilsynet, Norges Bank og Finansdepartementet, slik at dersom deler av informasjonen likevel ikke har kommet til departementet vil dette først og fremst slå tilbake på departementet selv som hadde det overordnede ansvar. Flertallet viser videre til at kommisjonen påpeker at departementet i tillegg til å gi Kredittilsynet høyere prioritet kunne iverksatt tiltak for å dempe den økte risikoeksponeringen i bankene. Flertallet viser til at det er grunn til å tro at slike - og andre - tiltak kunne ha bidratt til å avdempe krisen.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil understreke at det i flertallets merknader klart påpekes det ansvar som regjeringen hadde for bankkrisen. Dette må imidlertid deles med både Kredittilsynet og Norges Bank, som ikke har gjort den jobben som var forventet av disse. Dersom Norges Bank, også etter den nye sentralbanklovgivningen i 1984, hadde fulgt opp lovens bestemmelser og brukt den uavhengighet som Norges Bank dog fikk, ville situasjonen ha vært totalt annerledes. Disse medlemmer vil påpeke at Norges Bank burde ha forlangt instruksjon i form av kongelig resolusjon for å unnlate å sette opp rentenivået, samt for å forsyne forretningsbankene med såkalte likviditetslån, som bankene ikke hadde adgang til etter lovgivningen, før den gjorde dette. Når Norges Bank unnlot å gjøre bruk av den makt og myndighet den i realiteten fikk gjennom sentralbankloven, påtok også Norges Bank seg et ansvar for de senere problemer. Lovsystemet var på plass, men sentralbanksjef og hovedstyret i Norges Bank unnlot å utføre de oppgaver det burde være forventet at de ville utføre. Ved denne unnlatelsessynd fra Norges Banks side ble heller ikke regjeringen tvunget til å gi spesiell informasjon til Stortinget om pålegg om å opprettholde det kunstig lave rentenivået og de uansvarlige og lovstridige likviditetslån til bankene. Disse medlemmer vil påpeke at det er klart at det er flere som med rimelighet kan kritiseres for ikke allerede midt på 1980-tallet å ha forutsett den alvorlige bankkrisen som skulle toppe seg i 1991-93. Det må være åpenbart for mange at det å fjerne rasjoneringen av kvantum på utlån, men fryse fast en kunstig lav pris, ville medføre store problemer. Det er også meget kritikkverdig med en mangelfull sentralbanklovgivning som eliminerte muligheten for at politiske organer, som er på popularitetsjakt, kunne ha fjernet en rasjonering på kvantum, men opprettholde en kunstig lav pris. Fremskrittspartiets forslag om å frigi rentedannelsen til markedsbestemt rente, samt forslag om en moderne sentralbanklovgivning hvor sentralbanken fikk uavhengighet av Finansdepartementet og regjeringen, og i lovgivningen fastlagt et såkalt inflasjonsmål eller opprettholdelse av en stabil pengeverdi, ville ha hindret krisen fra å oppstå. Disse medlemmer konstaterer at det er stortingsflertallet som har hovedansvaret for misèren, som nå er de første til å hevde at ikke myndighetene kan lastes, men at det er bankene selv som har ansvaret for den situasjonen som oppsto. Disse medlemmer vil hevde at selv om bankene selvsagt har et ansvar for mangelfull ledelse og ansvar, så viser kommisjonens gjennomgang at hovedansvaret og den instans som kunne ha hindret krisen i banknæringen, er landets myndigheter, i Stortinget, regjering, Norges Bank og offentlige tilsynsorganer.

       Komiteens medlem fra Høyre vil understreke at det er regjeringen som har det overordnete ansvaret for det offentlige tilsyn og reguleringen av finans- og kredittmarkedene, jf. blant annet sitatet fra Kleppe-utvalget over. Dette synet deles også av kommisjonen, som blant annet uttaler:

       Den kritikk som kommisjonen retter mot blant annet Kredittilsynet og Finansdepartementet er det derfor regjeringen som i siste instans må bære ansvaret for.

       Dette medlem finner også grunn til å understreke kommisjonens konklusjon om at det ikke er rimelig å legge til grunn at krisen ville ha vært avverget dersom tilsynet hadde fungert bedre på midten av 80-tallet, og at ingen med rimelighet kan kritiseres for ikke allerede midt på 80-tallet å ha forutsett den alvorlige bankkrisen som skulle toppe seg i 1991-93.

       Dette medlem mener derimot det er grunn til å kritisere regjeringen for håndteringen på slutten av 80-tallet. På dette tidspunkt var økonomien i en klar nedgangskonjunktur, og det kom klare signaler på mulige problemer i bankene. Det kan her vises blant annet til at ratingbyrået Standard & Poor allerede i 1987 førte opp norske banker på en såkalt « watch list ». Det er grunn til å tro at den senere bankkrisen kunne ha vært dempet dersom regjeringen hadde fulgt opp disse signalene, og satt i verk tiltak bl.a for styrke bankenes motstandskraft mot tap. Kommisjonen uttaler at: