| |
Regjeringen ber i proposisjonen om Stortingets samtykke til ratifisering av avtalen med EU om videreføring av norsk og islandsk deltagelse i Schengen-samarbeidet på folkerettslig grunnlag. Avtalen med EU forventes ikke å medføre selvstendige administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning utover dem som følger av Schengen-samarbeidsavtalen.
I proposisjonen vises det innledningsvis til at Stortingets flertall den 9. juni 1997 besluttet å gi samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene. De tre regjeringspartiene samt Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse stemte mot. Regjeringspartienes begrunnelse for dette var blant annet personvernhensyn, flyktninge- og asylpolitikken, behovet for grensekontroll og en mulig integrering av Schengen-samarbeidet i EU.
Samtidig med Stortingets behandling av avtalen var EU-landene inne i den avsluttende fasen av en omfattende prosess med sikte på å revidere sitt traktatgrunnlag. Dette arbeidet ble avsluttet i Amsterdam 16.-17. juni 1997, og munnet ut i den såkalte Amsterdam-traktaten. Som ledd i traktatrevisjonen besluttet EU-landene blant annet å integrere Schengen-samarbeidet i EU.
Det vises i proposisjonen videre til at Schengen-samarbeidets øverste organ, Eksekutivkomiteen, etter Amsterdam-traktatens ikrafttredelse vil bli erstattet av EUs råd. Nye Schengen-regler og -tiltak vil etter dette bli vedtatt av Rådet. Integreringen av Schengen-samarbeidet i EU betyr også at EF-domstolen, Kommisjonen og Europaparlamentet vil få funksjoner i Schengen-samarbeidet.
Det fremholdes i proposisjonen at Danmark, Finland og Sverige har ratifisert Amsterdam-traktaten. Når traktaten trer i kraft vil disse landene delta i Schengen-samarbeidet i EUs institusjoner. En forutsetning for videreføring av Den nordiske passunion mellom samtlige nordiske land, vil etter dette være en avtale med EU som innebærer at Norge og Island kan delta i Schengen-samarbeidet også når det integreres i EU. Uten en slik avtale vil Sverige, Finland og Danmark etter Schengen-regelverket bli forpliktet til å bygge opp yttergrensekontroll mot Norge.
I proposisjonen påpekes det at Regjeringen i sin tiltredelseserklæring la til grunn at stortingsflertallet ønsket forhandlinger med EU om institusjonelle løsninger for Norges og Islands tilknytning til Schengen-samarbeidet etter integreringen i EU. Regjeringen uttalte at den ville arbeide for å ivareta norske interesser, blant annet opprettholdelse av Den nordiske passunion. Videre varslet Regjeringen at den ville gjennomføre en vurdering av de konstitusjonelle spørsmål knyttet til en ny Schengen-avtale.
På denne bakgrunn besluttet Regjeringen å fortsette de forhandlingsforberedelser som regjeringen Jagland hadde innledet blant annet ved å oppnevne en forhandlingsdelegasjon for forhandlingene med EU. Forhandlingene skulle utelukkende gjelde institusjonelle ordninger, da det materielle innholdet allerede var fastlagt ved Schengen-samarbeidsavtalen.
Det heter videre i proposisjonen at Regjeringen, for å kunne foreta den konstitusjonelle vurdering som ble varslet i tiltredelseserklæringen, i april 1998 besluttet å oppnevne en referansegruppe bestående av fem uavhengige juridiske eksperter. Gruppens medlemmer har gitt sine vurderinger og råd fortløpende til forhandlingsdelegasjonen under forhandlingsprosessen.
Proposisjonen viser til at samtlige medlemmer av referansegruppen har kommet til den hovedkonklusjon at det er konstitusjonelt holdbart for et alminnelig flertall på Stortinget å godkjenne utkastet til avtale med EU etter Grunnloven § 26 annet ledd. Gruppens medlemmer er derimot uenige i synet på hvor nær avtalen ligger Grunnlovens grenser. Gruppens medlemmer baserer seg på ulike premisser som de vektlegger forskjellig. Enkelte har konkrete forutsetninger som grunnlag for sin hovedkonklusjon.
Det understrekes i proposisjonen at avtalen som er fremforhandlet med EU fastlegger de institusjonelle løsningene for Norges og Islands tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket, slik dette i all hovedsak ble definert i samarbeidsavtalen. Det har ikke vært forhandlet om det materielle virkeområdet for avtalen. Den nye avtalen erstatter samarbeidsavtalen. Det heter videre at Norges og Islands deltakelse i Schengen-samarbeidet etter integreringen i EU skal foregå i et fellesorgan der Norge og Island sammen med alle medlemslandene i EU samt Kommisjonen, deltar i drøftelser på alle nivåer vedrørende ethvert Schengen-spørsmål som oppstår i det løpende samarbeidet.
Det vises i proposisjonen til at alle har talerett på like fot i Fellesorganet. Det møtes på ekspert-, embets- og ministernivå. På ekspertnivå vil det land som har formannskapet i EU også ha formannskapet i Fellesorganet. På embets- og ministernivå skal formannskapet alternere i seksmånedersperioder mellom EU og Norge eller Island. Fellesorganet skal informeres når EUs råd forbereder regler eller tiltak som ikke faller inn under avtalen, men som likevel kan ha betydning for samarbeidet. Ved utarbeidelse av nye regler skal Kommisjonen innhente råd fra norske og islandske eksperter på samme måte som fra EU-landenes eksperter.
I en felleserklæring til avtalen forutsettes det parlamentarikersamarbeid mellom Norge, Island og Europaparlamentet i Schengen-saker.
Det fremgår av proposisjonen at Norge og Island har rett til å fremsette forslag og få dem drøftet i Fellesorganet. Skal et forslag resultere i nytt Schengen-regelverk, må det imidlertid deretter fremmes i EUs råd av Kommisjonen eller ett av EUs medlemsland. Når utformingen av nye regler har vært drøftet i Fellesorganet, treffer EU-landene for sin del vedtak i Rådet. Norge og Island tar hver for seg på selvstendig grunnlag stilling til om de skal beslutte å godta vedtaket. Forutsetningen for at Norge og Island skal beslutte å godta et vedtak fattet av Rådet, og dermed bli bundet av det, er at avtalens bestemmelser om drøftelse i Fellesorganet har blitt fulgt.
Når det gjelder ikrafttredelsestidspunktet for nye regler vil også dette bli drøftet i Fellesorganet. Utgangspunktet er at nytt Schengen-regelverk skal tre i kraft samtidig for alle Schengen-land, inklusive Norge og Island. Avtalen åpner imidlertid for at det kan fastsettes egne tidspunkter for ikrafttredelse for Norge og/eller Island. Dersom tiden fram til ikrafttredelsestidspunktet skulle vise seg ikke å være tilstrekkelig for stortingsbehandling, der dette unntaksvis er nødvendig, skal Norge, der det er mulig, iverksette vedtaket midlertidig i påvente av Stortingets behandling.
Det vises i proposisjonen til at dersom Norge eller Island beslutter ikke å godta nytt regelverk, eller dersom Norge ikke iverksetter et vedtak midlertidig, vil Fellesorganet i løpet av nitti dager grundig undersøke ulike måter å videreføre avtalen på. Dersom Fellesorganet ikke enes om en løsning, vil avtalen opphøre etter ytterligere tre måneder. Enhetlig tolkning og anvendelse av avtalen skal sikres ved at Fellesorganet følger med i utviklingen av partenes forvaltningspraksis og EF-domstolens og norske og islandske domstolers rettspraksis. EF-domstolen og Kommisjonen gis ikke myndighet i Norge og Island. Eventuelle tvister skal løses i Fellesorganet.
Det fremholdes videre at dersom det oppstår betydelige forskjeller i hvordan Schengen-regelverket tolkes eller praktiseres, skal dette etter visse frister drøftes i Fellesorganet på ministernivå. Fellesorganet har da nitti dager på seg til å finne en løsning. Dersom man ikke kommer til enighet, opphører samarbeidet med virkning seks måneder deretter.
Proposisjonen understreker at avtalen gir partene rett til å si opp samarbeidet uten vilkår.
Fellesorganet opprettes allerede ved undertegning av avtalen. Fra samme tidspunkt skal de øvrige bestemmelser som omhandler Fellesorganets virksomhet, anvendes midlertidig. Avtalen trer i kraft én måned etter at alle interne prosedyrer for godkjenning er oppfylt av alle parter. De operasjonelle delene av samarbeidet vil bli iverksatt først når det er konstatert at de praktiske forberedelser er gjennomført. Dette krever en egen beslutning. Det er forutsatt at de operasjonelle deler av samarbeidet vil bli iverksatt samtidig for alle de nordiske land. Først på dette tidspunkt vil den indre grensekontrollen bli avviklet. Norges økonomiske bidrag til Schengen-samarbeidet i EU blir det samme som etter samarbeidsavtalen.
Det vises i proposisjonen til at Storbritannia og Irland i dag ikke deltar i Schengen-samarbeidet. De to landene kan imidlertid beslutte å tre inn i dette samarbeidet senere. Amsterdam-traktatens Schengen-protokoll fastslår derfor at det skal forhandles en egen avtale mellom Norge, Island og EUs råd som fastlegger forholdet mellom Irland og Storbritannia på den ene siden og Norge og Island på den annen side, på de områder av Schengen-regelverket som vil gjelde for disse landene hvis Storbritannia og Irland beslutter å tre inn. Avtalen vil innebære at de nevnte landene knyttes til de institusjonelle løsningene som allerede er fremforhandlet mellom Norge og Island og de andre EU-landene.
Det fremholdes i proposisjonen at det fra Regjeringens side har vært et avgjørende utgangspunkt for forhandlingene at deltakelse i et overnasjonalt samarbeid ville vært i strid med folkets nei i folkeavstemningen om EU-medlemskap. EU har på sin side hatt EUs traktatgrunnlag som utgangspunkt, slik at den avtale som skulle inngås, måtte kunne forenes med EU-samarbeidets rettslige grunnlag. Partenes utgangspunkter har således vært ulike. Dette har lagt begrensninger på deres handlingsrom, og vært utslagsgivende for de resultater man har kommet fram til.
Det heter i proposisjonen at den fremforhandlede avtalen med EU viderefører norsk og islandsk deltakelse i Schengen-samarbeidet på folkerettslig grunnlag. Regjeringen anser at Norge kan inngå avtalen etter fremgangsmåten i Grunnloven § 26 annet ledd.
Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser, opplyses i proposisjonen at avtalen med EU ikke forventes å medføre selvstendige administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning utover dem som følger av Schengen-samarbeidsavtalen. Etter integreringen vil Schengen-utgiftene bli dekket over EUs driftsbudsjett, og Norges bidrag skal derfor betales til dette budsjettet. Det er enighet med EU om at Norges Schengen-bidrag skal videreføres etter integreringen på samme nivå som følger av Schengen-samarbeidavtalen. Dette innebærer at Norges Schengen-bidrag etter den nye avtalen er fastsatt til samme nivå som etter samarbeidsavtalen.
Det vises i proposisjonen bl.a til at Norge skal bidra med et årlig beløp til dekning av Schengen-samarbeidets administrative utgifter, jf. avtalens artikkel 12. Når Amsterdam-traktaten trer i kraft og Schengen-samarbeidet integreres i EU, vil det ikke lenger føres et separat Schengen-regnskap. Administrative utgifter i Schengen-samarbeidet vil dekkes over EUs ordinære driftsbudsjett. Norges bidrag til de administrative kostnadene vil derfor bli innbetalt til dette. Beløpet skal tilsvare det Norge var pliktig til å bidra med til administrative kostnader i henhold til samarbeidsavtalen. Dette er for Norges del i artikkel 12 i den institusjonelle avtalen fastlagt til 4,995 % av 300 millioner BEF (belgiske franc). Dette motsvarer et årlig beløp for Norge på ca 371.700 euro, eller ca 3,15 millioner NOK (pr. 19. mars 1999). Norges bidrag vil være gjenstand for årlig justering i samsvar med inflasjonstakten i EU.
Videre fremgår det at i de tilfeller der driftskostnader dekkes over EUs fellesskapsbudsjett, skal Norge bidra til å dekke slike kostnader etter samme fordelingsnøkkel som for kostnader som dekkes direkte av medlemslandene. For driftskostnader som ikke dekkes over EUs fellesskapsbudsjett, men direkte av medlemsstatene, skal Norge bidra etter en prosentsats lik forholdet mellom Norges BNI (brutto nasjonalinntekt) og samtlige deltakerstaters BNI. Dette gjelder blant annet utgifter til drift av Schengen Informasjonssystemet (SIS).
Proposisjonen viser til at Schengen-sekretariatet skal integreres i EUs rådssekretariat. Dette vil medføre visse administrative endringer. Det tas sikte på at EU overtar personell, leiekontrakter, utstyr, møbler m.m. EU legger til grunn at dette overføres uten krav om økonomisk kompensasjon for utstyr m.m. Schengen-ansatte vil bli tilbudt videre arbeid ut fra EUs behov. Det er ikke forventet netto kostnader i forbindelse med overføringen. Integreringen er planlagt innenfor de vedtatte økonomiske rammer.
Det vises i proposisjonen til at Norge ifølge avtalen har rett til å motta dokumenter utarbeidet av Kommisjonen eller Rådet som berører avtalen, og til å ha tolking under møter i Fellesorganet på et offisielt EU-språk. Hittil i Schengen-samarbeidet har samtlige nordiske land benyttet engelsk. Norge og Island vil etter integreringen stå i en noe annen stilling enn de nordiske land, som da vil få dokumentene på sitt eget språk, og tolking til og fra dette språket. Bakgrunnen for denne forskjell er at de nødvendige ressurser allerede finnes tilgjengelig for de nordiske EU-land grunnet deres EU-medlemskap. I tillegg kommer det praktiske hensyn at EU ikke er utstyrt for å kunne foreta oversettelser og tolking til og fra norsk og islandsk. Norge og Island vil på denne bakgrunn selv måtte stå for oversettelse av dokumenter til norsk. Videre vil Norge selv måtte dekke kostnadene ved eventuell tolking til og fra norsk under møter.